Tổng quan nghiên cứu

Lâm nghiệp giữ vị trí chiến lược đặc biệt trong cơ cấu kinh tế và an ninh môi trường tại Việt Nam. Tính đến thời điểm ngày 30/12/2015, ngành lâm nghiệp cả nước đảm nhiệm quản lý 14,062 triệu ha rừng, bao gồm 10,175 triệu ha rừng tự nhiên và hơn 3,886 triệu ha rừng trồng, chiếm trên một nửa diện tích lãnh thổ quốc gia. Tỷ lệ che phủ rừng đã tăng trưởng đều đặn từ mức 38,2% năm 2009 lên 39,84% vào cuối năm 2015. Cùng với đó, kim ngạch xuất khẩu lâm sản tăng đột phá từ 3,39 tỷ USD năm 2009 lên 7,1 tỷ USD năm 2015, khẳng định giá trị sản xuất lâm nghiệp đạt tốc độ tăng trưởng kỷ lục 7,92%.

Tuy nhiên, chất lượng rừng tự nhiên tại khu vực miền Trung và Tây Nguyên vẫn đứng trước nguy cơ suy giảm đa dạng sinh học nghiêm trọng do sinh kế của cộng đồng dân cư sống phụ thuộc vào rừng còn nhiều bấp bênh. Trước bối cảnh đó, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 1879/QĐ-TTg ngày 16/10/2014 phê duyệt danh mục dự án "Bảo vệ và quản lý tổng hợp các hệ sinh thái rừng thuộc các tỉnh Quảng Nam, Kon Tum và Gia Lai" (Dự án KfW10). Mục tiêu trọng tâm của dự án là duy trì tính toàn vẹn sinh thái trên diện tích 20.000 ha rừng tự nhiên sản xuất tại 7 huyện miền núi và cải thiện thu nhập ổn định cho khoảng 100 cộng đồng thôn bản thông qua việc giao đất giao rừng lâu dài với thời hạn 50 năm.

Luận văn thạc sĩ tập trung phân tích thực trạng tổ chức thực thi dự án KfW10 tại Ban quản lý các dự án Lâm nghiệp trong năm đầu tiên triển khai (năm 2015), từ đó xác định những điểm nghẽn trong bộ máy vận hành và đề xuất hệ thống giải pháp hoàn thiện cho giai đoạn 2016 - 2020 nhằm bảo đảm mục tiêu phát triển bền vững.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu được xây dựng dựa trên sự kết hợp giữa lý thuyết tổ chức thực thi chính sách công và lý thuyết lâm nghiệp xã hội. Trong khoa học quản lý, tổ chức thực thi dự án là quá trình chuyển hóa các mục tiêu, kế hoạch đã hoạch định thành kết quả thực tế thông qua sự vận hành đồng bộ của bộ máy tổ chức qua 3 giai đoạn kế tiếp: chuẩn bị triển khai, chỉ đạo thực thi và kiểm soát đánh giá.

Lý thuyết lâm nghiệp xã hội nhấn mạnh nguyên tắc quản lý rừng dựa vào cộng đồng, trong đó người dân địa phương giữ vai trò chủ thể trực tiếp tham gia vào mọi khâu từ quy hoạch, tuần tra bảo vệ đến chia sẻ lợi ích. Các khái niệm cốt lõi được vận dụng bao gồm: dự án bảo vệ và quản lý tổng hợp các hệ sinh thái rừng, quy hoạch sử dụng đất có sự tham gia ở cấp thôn bản, ban quản lý rừng cộng đồng và kế hoạch quản lý rừng bền vững 5 năm. Hoạt động thực thi được đặt trong khuôn khổ pháp lý chặt chẽ của Luật Bảo vệ và Phát triển rừng số 29/2004/QH11, Nghị định số 23/2006/NĐ-CP và Thông tư số 38/2007/TT-BNN41 về hướng dẫn giao rừng, thuê rừng gắn liền với giao đất, thuê đất lâm nghiệp.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu sử dụng kết hợp nguồn dữ liệu thứ cấp và dữ liệu sơ cấp nhằm bảo đảm tính khách quan và khoa học. Dữ liệu thứ cấp được thu thập từ các báo cáo thống kê ngành giai đoạn 2005 - 2015 của Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, hồ sơ phê duyệt dự án KfW10 và các văn bản điều hành nội bộ của Ban quản lý các dự án Lâm nghiệp.

Dữ liệu sơ cấp được thu thập thông qua khảo sát thực địa từ ngày 15/07/2016 đến ngày 15/08/2016. Cỡ mẫu nghiên cứu bao gồm 150 đối tượng khảo sát:

  • 100 người dân sinh sống tại 33 thôn bản đã triển khai Quỹ phát triển thôn bản năm 2015 thuộc 3 tỉnh Quảng Nam, Kon Tum và Gia Lai, được lựa chọn theo phương pháp chọn mẫu thuận tiện thông qua sự hỗ trợ của đội ngũ cán bộ phổ cập hiện trường cấp xã.
  • 50 cán bộ thực thi dự án cấp xã được lựa chọn theo phương pháp chọn mẫu ngẫu nhiên từ danh sách nhân sự chính thức của dự án nhằm khảo sát qua thư điện tử và phỏng vấn trực tiếp tại hiện trường.

Lý do lựa chọn phương pháp phân tích thống kê mô tả kết hợp phân tích định tính so sánh là nhằm lượng hóa chính xác tỷ lệ đánh giá mức độ hiểu biết, sự đồng thuận của người dân, đồng thời đối chiếu sự sai lệch giữa kế hoạch ngân sách phê duyệt và kết quả giải ngân thực tế của bộ máy điều hành.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Nghiên cứu thực trạng tổ chức thực thi dự án KfW10 trong năm 2015 đã chỉ ra 4 phát hiện quan trọng:

Thứ nhất, về xây dựng bộ máy, Ban quản lý dự án Trung ương được thành lập theo Quyết định số 5391/QĐ-BNN-TCCB. Tuy nhiên, theo Văn bản số 10508/BNN-TCCB ngày 30/12/2014 của Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn phê duyệt 16 vị trí việc làm, đơn vị mới chỉ bố trí được 12 nhân sự chính thức (đạt 75% định biên), dẫn đến tình trạng kiêm nhiệm nhiều đầu việc chuyên môn phức tạp.

Thứ hai, công tác chuẩn bị triển khai và quy hoạch sử dụng đất đã thực hiện thành công tại 33 thôn bản thuộc 7 huyện dự án (gồm Bắc Trà My, Nam Giang, Phước Sơn, Đắk Glei, Kon Plông, Krông Pa, Mang Yang), tạo tiền đề pháp lý vững chắc cho việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất 50 năm cho các cộng đồng thôn bản.

Thứ ba, khảo sát 100 người dân cho thấy có khoảng 70% hộ dân tiếp cận được thông tin dự án qua cán bộ phổ cập và các cuộc họp thôn. Tuy nhiên, tỷ lệ người dân hiểu rõ quy chế vận hành Quỹ phát triển thôn bản tại ngân hàng Agribank chỉ đạt dưới 48%, phản ánh chất lượng truyền thông cơ sở chưa thực sự đồng đều.

Thứ tư, về công tác tài chính, tỷ lệ giải ngân nguồn vốn đối ứng từ phía Việt Nam trong năm 2015 chỉ đạt khoảng 65% so với kế hoạch ban đầu, gây chậm trễ cho tiến độ mua sắm trang thiết bị và tổ chức các lớp tập huấn kỹ thuật cho đội ngũ cán bộ cấp xã.

Thảo luận kết quả

Các kết quả khảo sát thực tế có thể được tổng hợp trực quan qua biểu đồ phân bố nguồn thông tin tiếp cận của người dân và bảng so sánh tiến độ phân bổ nguồn vốn đối ứng tại 3 tỉnh. Dữ liệu phản ánh rằng những khó khăn trong năm đầu tiên xuất phát từ đặc thù địa bàn 7 huyện miền núi hiểm trở, trình độ dân trí của đồng bào dân tộc thiểu số còn hạn chế và sự khác biệt về quy trình thủ tục tài chính giữa nhà tài trợ quốc tế KfW với hệ thống kho bạc nhà nước.

Khi so sánh với bài học từ các dự án tiền nhiệm, dự án KfW3 (giai đoạn 1999 - 2010 tại Bắc Giang, Quảng Ninh, Lạng Sơn) đã trồng mới thành công 17.066 ha rừng nhờ chính sách gắn lợi ích tài khoản tiền gửi ngân hàng với trách nhiệm chăm sóc rừng. Tương tự, dự án KfW6 (giai đoạn 2005 - 2014) đã khôi phục và quản lý bền vững 21.400 ha rừng tự nhiên, tạo sinh kế cho 15.000 hộ gia đình. Điều này chứng minh rằng việc dự án KfW10 kết hợp trao quyền quản lý 20.000 ha rừng tự nhiên cho cộng đồng và lập Quỹ phát triển thôn bản là hướng đi hoàn toàn đúng đắn, nhưng đòi hỏi công tác giám sát 3 cấp phải được thắt chặt để bảo đảm tính bền vững lâu dài.

Đề xuất và khuyến nghị

Nhằm nâng cao hiệu quả tổ chức thực thi dự án KfW10 giai đoạn 2016 - 2020, luận văn đưa ra 4 nhóm giải pháp trọng tâm:

  • Kiện toàn bộ máy tổ chức và nhân sự: Ban quản lý các dự án Lâm nghiệp cần phối hợp với Vụ Tổ chức cán bộ tuyển dụng bổ sung đủ 4 vị trí việc làm còn thiếu tại Ban quản lý dự án Trung ương trước quý II/2017, đồng thời hoàn thiện quy chế làm việc rõ ràng cho mạng lưới cán bộ kỹ thuật hiện trường tại 7 huyện dự án.

  • Đổi mới phương thức truyền thông và đào tạo kỹ thuật: Ban quản lý dự án cấp tỉnh và huyện cần biên soạn tài liệu truyền thông bằng hình ảnh trực quan, tổ chức 100% các lớp tập huấn nghiệp vụ cho 50 cán bộ thực thi cấp xã và mở rộng các khóa hướng dẫn lâm sinh cho 100 cộng đồng thôn bản định kỳ 2 lần mỗi năm trong suốt giai đoạn 2016 - 2020.

  • Hoàn thiện cơ chế vận hành tài chính và Quỹ phát triển thôn bản: Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn cần thống nhất với Bộ Tài chính và hệ thống Ngân hàng Nông nghiệp và Phát triển nông thôn (Agribank) cấp huyện nhằm đơn giản hóa thủ tục giải ngân, bảo đảm 100% kinh phí hỗ trợ sinh kế được chuyển giao kịp thời theo báo cáo tuần tra bảo vệ rừng hàng quý.

  • Thiết lập hệ thống kiểm soát và giám sát độc lập: Xây dựng quy trình giám sát đa tầng giữa Trung ương, tỉnh và huyện, kết hợp phúc tra định kỳ 100% diện tích 20.000 ha rừng tự nhiên giao khoán để phát hiện và xử lý kịp thời các vụ việc xâm lấn rừng trái phép trước năm 2020.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Công trình nghiên cứu mang giá trị ứng dụng thực tiễn cao cho 4 nhóm đối tượng chính:

  • Ban quản lý các dự án lâm nghiệp và các giám đốc dự án ODA: Nắm bắt mô hình tổ chức thực thi chuẩn mực 3 giai đoạn để tối ưu hóa quy trình điều hành các chương trình tài trợ quốc tế quy mô trên 10 triệu Euro trong lĩnh vực nông nghiệp.

  • Cơ quan quản lý nhà nước (Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Chi cục Kiểm lâm các tỉnh): Khai thác các phát hiện thực tế tại 7 huyện miền núi để hoàn thiện chính sách giao đất lâm nghiệp thời hạn 50 năm và xây dựng thể chế quản lý rừng cộng đồng phù hợp với Luật Bảo vệ và Phát triển rừng.

  • Các tổ chức quốc tế và tổ chức phi chính phủ tài trợ phát triển: Tham khảo kết quả khảo sát từ 33 thôn bản để thiết kế các can thiệp sinh kế vi mô gắn với bảo tồn đa dạng sinh học tại các vùng sinh thái rừng tự nhiên nhạy cảm.

  • Giảng viên, nghiên cứu viên và học viên cao học chuyên ngành Quản lý kinh tế, Khoa học quản lý: Sử dụng bộ công cụ điều tra 150 mẫu thực địa và phương pháp luận đánh giá hiệu lực chính sách công để phục vụ công tác giảng dạy và nghiên cứu học thuật chuyên sâu.

Câu hỏi thường gặp

  • Mục tiêu trọng tâm của dự án KfW10 trong giai đoạn 2015 - 2020 là gì? Dự án hướng đến duy trì tính toàn vẹn sinh thái của 20.000 ha rừng tự nhiên sản xuất tại 7 huyện thuộc Quảng Nam, Kon Tum và Gia Lai, đồng thời nâng cao thu nhập và cải thiện sinh kế ổn định cho khoảng 100 cộng đồng thôn bản thông qua mô hình quản lý rừng bền vững.

  • Quỹ phát triển thôn bản trong dự án KfW10 được vận hành theo cơ chế nào? Quỹ được mở tài khoản tại chi nhánh ngân hàng Agribank cấp huyện đứng tên đại diện cộng đồng thôn. Nguồn tài chính hỗ trợ sinh kế được chi trả định kỳ hàng quý dựa trên kết quả tuần tra bảo vệ rừng thực tế có xác nhận của kiểm lâm và cán bộ dự án.

  • Cỡ mẫu và kỹ thuật khảo sát thực địa của luận văn được tiến hành ra sao? Tác giả đã khảo sát 150 mẫu trong khoảng thời gian từ ngày 15/07/2016 đến ngày 15/08/2016, bao gồm 100 người dân tại 33 thôn bản theo phương pháp chọn mẫu thuận tiện và 50 cán bộ cấp xã theo phương pháp chọn mẫu ngẫu nhiên tại 3 tỉnh dự án.

  • Vì sao cần gắn việc giao đất rừng 50 năm với hỗ trợ tài chính vi mô cho người dân? Việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất 50 năm xác lập quyền lợi lâu dài, trong khi nguồn vốn vi mô từ Quỹ phát triển thôn bản cung cấp ngay thu nhập thay thế, giúp ngăn ngừa triệt để các hành vi khai thác tài nguyên rừng trái phép.

  • Những hạn chế lớn nhất trong năm đầu triển khai dự án KfW10 là gì? Hai hạn chế nổi bật là nhân sự Ban quản lý dự án Trung ương mới đạt 75% định biên phê duyệt (12 trên 16 người) và tỷ lệ giải ngân vốn đối ứng phía Việt Nam năm 2015 mới đạt khoảng 65% kế hoạch đề ra.

Kết luận

  • Hệ thống hóa khung lý luận chuyên sâu về tổ chức thực thi dự án lâm nghiệp xã hội theo 3 giai đoạn đồng bộ: chuẩn bị, chỉ đạo thực thi và kiểm soát đánh giá.
  • Phân tích toàn diện thực trạng năm đầu triển khai dự án KfW10 trên diện tích 20.000 ha rừng tự nhiên sản xuất tại 7 huyện miền núi thuộc 3 tỉnh Quảng Nam, Kon Tum và Gia Lai.
  • Nhận diện chính xác 2 điểm nghẽn cốt lõi về thiếu hụt 25% định biên nhân sự quản lý Trung ương và mức độ giải ngân vốn đối ứng mới đạt 65%.
  • Đúc kết kinh nghiệm quản trị thực tiễn từ dự án KfW3 với 17.066 ha rừng và dự án KfW6 với 21.400 ha rừng để hoàn thiện mô hình quản lý rừng cộng đồng.
  • Đề xuất 4 nhóm giải pháp đồng bộ về nhân sự, truyền thông, tài chính và kiểm tra giám sát nhằm hoàn thành thắng lợi toàn bộ chỉ tiêu dự án trong giai đoạn 2016 - 2020.

Các nhà quản lý, nhà nghiên cứu và học viên quan tâm có thể khai thác các dữ liệu thực nghiệm và khung giải pháp của luận văn để áp dụng vào công tác hoạch định và thực thi các dự án lâm nghiệp xã hội bền vững trên phạm vi cả nước.