Chương 1 LÝ LUẬN CHUNG VỀ CÔNG CHỨC VÀ SỬ DỤNG CÔNG CHỨC 1. Công chức và công chức trong các cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh 1. Các khái niệm cơ bản “Nguồn lực con người” hay “nguồn nhân lực” là một trong những yếu tố cốt lõi không chỉ mỗi tổ chức mà còn đối với sự nghiệp phát triển kinh tế - xã hội ở mỗi quốc gia. Mỗi một tổ chức có những yêu cầu, đòi hỏi riêng về nguồn nhân lực do tính chất, đặc điểm và việc làm trong tổ chức quyết định.
Do đó, mỗi khu vực đều phải xây dựng, phát triển nguồn lực riêng của mình phù hợp với đặc thù từng loại hình tổ chức. Đặc biệt, các tổ chức công với bản chất hoạt động vì mục tiêu xã hội, yêu cầu của nguồn nhân lực có sự khác biệt với tổ chức khác, đồng thời, vai trò nguồn nhân lực trong tổ chức công cũng trở nên đặc biệt quan trọng hơn. Nguồn nhân lực trong tổ chức công (bao gồm tất cả những người tham gia lao động trong tổ chức công) là nhân tố trực tiếp tạo ra và quyết định chất lượng, hiệu quả hoạt động của tổ chức đó. Công chức là một bộ phận của nguồn nhân lực trong tổ chức công.
Thuật ngữ công chức là một thuật ngữ cơ bản của chế độ công vụ công chức, là bộ phận cốt lõi của nền công vụ các quốc gia trên thế giới. Trải qua hơn 3 thế kỷ, kể từ khi chế độ công vụ xuất hiện đầu tiên ở Anh năm 1859 đến nay vẫn chưa có quan niệm thống nhất về công chức cho tất cả các quốc gia. Sự khác nhau về quan niệm công chức thể hiện trên các phương diện như: phạm vi công chức, đặc điểm công chức và chế độ công vụ. Có thể nêu một số khái niệm công chức điển hình như sau: Ở Anh: Mặc dù chưa có một định nghĩa mang tính pháp lý về công chức, 11 Luan van tuy nhiên có thế khái quát công chức Anh là: “Các nô bộc của nhà vua, không phải là người giữ các chức vụ chính trị hoặc tư pháp, những viên chức dân sự hưởng lương trực tiếp và hoàn toàn từ ngân sách được Nghị viện thông”.
Như vậy, ở Anh chỉ những người làm việc ở các Bộ, ngành Trung ương mới được gọi là công chức nhà nước, còn các nhân viên làm việc ở chính quyền địa phương không phải là công chức nhà nước [22, tr 317]. Ở Pháp: Công chức Pháp là những người làm công vụ được Nhà nước hoặc các cộng đồng lãnh thổ bổ nhiệm vào một công việc thường xuyên trong một công sở hay công sở tự quản. Theo đó, công chức Pháp gồm ba nhóm (1) công chức trong ngạch hành chính nhà nước, (2) công chức trực thuộc cộng đồng lãnh thổ, (3) Công chức thuộc các công sở tự quản. Và trong ba loại trên chỉ có công chức trong các ngạch hành chính nhà nước (nhóm 1) được xem là công chức nhà nước [22, tr 241].
Ở Mỹ: tất cả những nhân viên trong bộ máy hành chính của Chính phủ đều được gọi chung là công chức, bao gồm những người được bổ nhiệm về chính trị như: bộ trưởng, thứ trưởng, trợ lý bộ trưởng (còng gọi là công chức chính trị hay công chức chức nghiệp), những người đứng đầu bộ máy độc lập và những quan chức ngành hành chính. Các thượng nghị sĩ, hạ nghị sĩ trong ngành lập pháp và những viên chức làm thuê cho Quốc hội thì không phải là công chức. Luật công chức chỉ điều chỉnh những công chức không phải được bổ nhiệm chính trị. Quan hệ giữa Chính phủ với công chức là quan hệ giữa chủ thuê và người làm thuê ngoài được điều chỉnh theo quy phạm Luật Hành chính còn được điều chỉnh bởi hợp đồng dân sự [22, tr 352].
Ở Nhật Bản: công chức nhà nước là người làm công việc nhà nước, chịu trách nhiệm về những công việc chung của nhà nước; được nhà nước lựa chọn và bổ nhiệm; được trả lương từ ngân sách nhà nước. Công chức được chia thành công chức nhà nước và công chức địa phương. 12 Luan van Công chức nhà nước gồm những nhân viên giữ những chức vụ trong bộ máy của Chính phủ Trung ương, ngành tư pháp, Quốc hội, quân đội, nhà trường, bệnh viện quốc lập, được hưởng lương từ Ngân sách nhà nước. Công chức nhà nước được chia thành 2 loại: công chức chung và công chức đặc biệt.
Công chức đặc biệt là loại công chức được bổ nhiệm không qua thi cử, theo pháp luật quy định. Có 18 loại nhân viên thuộc công chức đặc biệt như Thủ tướng nội các, quốc vụ đại thần (tương đương Bộ trưởng), còn lại đều thuộc loại công chức chung. Công chức địa phương hưởng lương từ Ngân sách của địa phương [22, tr 137]. Ở Trung Quốc: theo Luật công chức được ban hành năm 2005, công chức được hiểu là những người làm việc trong cơ quan hành chính nhà nước các cấp, trừ nhân viên, tức là những người làm việc trong cơ quan quốc vụ viện, cơ quan chính quyền tỉnh, khu tự trị, thành phố thuộc trung ương, thành phố (châu tự trị), huyện, xã (thị trấn) không tính nhân viên phục vụ.
Công chức nhà nước gồm hai loại: Công chức lãnh đạo là những người được tuyển vào công chức và được bổ nhiệm vào các vị trí lãnh đạo. Các công chức này được bổ nhiệm theo các trình tự luật định, chịu sự điều chỉnh của Hiến Pháp, Luật công chức và Luật Tổ chức của chính quyền các cấp; Công chức nghiệp vụ là những người thi hành chế độ thường nhiệm, do cơ quan hành chính các cấp bổ nhiệm và quản lý căn cứ vào Luật công chức. Công chức nghiệp vụ chiếm tuyệt đại đa số công chức nhà nước, chịu trách nhiệm quán triệt, chấp hành các chính sách và pháp luật [28, tr 254]. Ở Việt Nam: từ năm 1945 khi giành độc lập và thành lập Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hòa cho đến nay, quan niệm công chức được hình thành, phát triển, thay đổi qua các giai đoạn khác nhau để phù hợp với nền hành chính và thực tiễn của đất nước.
Giai đoạn từ năm 1945 đến 1954: Đây là giai đoạn đặt nền tảng cho quá 13 Luan van trình hình thành và phát triển nền công vụ, công chức nước ta về sau. Theo Hiến pháp năm 1946, thuật ngữ công chức chưa được sử dụng mà thay vào đó là thuật ngữ nhân viên. Sắc lệnh số 188/SL do Chủ tịch Hồ Chí Minh ký ban hành ngày 29/5/1948 quy định chế độ công chức mới và đặt một thang lương chung cho các hạng công chức, tổ chức các ngạch công chức có 5 hạng: Hạng A (Ngạch Tá sự), Hạng B (Ngạch Cán sự), Hạng C (Ngạch Tham sự), Hạng D (Ngạch Kiêm sự) và Hạng E (Ngạch Giám sự). Ngày 20/5/1950, Sắc lệnh số 76/SL ban hành quy chế công chức Việt Nam, đây chính là điểm khởi đầu của sự hình thành khái niệm công chức ở Việt Nam; theo đó, "những công dân Việt Nam được chính quyền nhân dân tuyển để giữ một chức vụ thường xuyên trong các cơ quan Chính phủ, ở trong hay ngoài nước đều là công chức theo quy chế này, trừ những trường hợp riêng biệt do Chính phủ quy định" [11].
Giai đoạn từ năm 1954 đến 1992: Khi Hiến pháp năm 1980 ra đời, thuật ngữ cán bộ, viên chức nhà nước bắt đầu được sử dụng chính thức. Ngày 25/5/1991, Nghị định số 169/HĐBT của Hội đồng Bộ trưởng về công chức nhà nước quy định: "Công dân Việt Nam được tuyển dụng và bổ nhiệm giữ một công vụ thường xuyên trong một công sở của Nhà nước ở Trung ương hay địa phương, ở trong nước hay ngoài nước đều được xếp vào một ngạch, hưởng lương do ngân sách Nhà nước cấp gọi là công chức" [15]. Giai đoạn từ năm 1992 đến 2014: Ngày 26/02/1998, Pháp lệnh cán bộ, công chức được Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành, Pháp lệnh quy định: “Cán bộ, công chức quy định tại Pháp lệnh này là công dân Việt Nam, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước. Nghị định số 95/1998/NĐ- CP ngày17/11/1998 của Chính phủ về tuyển dụng, sử dụng và quản lý công chức đã đề cập một cách rõ ràng, cụ thể hơn về khái niệm công chức: “Công chức là những người được tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc giao giữ một công vụ thường xuyên, được phân loại theo trình độ đào tạo, ngành chuyên môn, được xếp vào 14 Luan van một ngạch hành chính, sự nghiệp, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước.
Hiện nay, khái niệm công chức được quy định ở Luật Cán bộ, công chức năm 2008 như sau: “Công chức là công dân Việt Nam được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở Trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; trong cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; trong cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan chuyên nghiệp và trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách Nhà nước; đối với công chức trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập thì lương được bảo đảm từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật” [23]. Cũng theo Luật Cán bộ, công chức (Điều 32), công chức gồm: - Công chức trong các cơ quan của Đảng cộng sản Việt Nam, tổ chức chính trị - xã hội; - Công chức trong cơ quan nhà nước; - Công chức trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập; - Công chức trong các cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; công chức trong cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan chuyên nghiệp. Có thể thấy, ở Việt Nam, khái niệm về công chức thay đổi theo từng giai đoạn lịch sử và phụ thuộc vào nhiều yếu tố khác nhau. Mặc dù vậy, các khái 15 Luan van niệm về công chức qua các giai đoạn trong các văn bản luật ở nước ta quy định đều có chung đặc điểm, đó là: Công chức là công dân Việt Nam; được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, được giao một công vụ; làm việc trong cơ quan, tổ chức, đơn vị của Nhà nước; hưởng lương từ ngân sách Nhà nước.