Tổng quan nghiên cứu

Quản lý nhà nước về thu ngân sách cấp xã giữ vai trò then chốt trong việc bảo đảm tiềm lực tài chính cho chính quyền cơ sở thực thi các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng - an ninh. Tại huyện Yên Khánh, tỉnh Ninh Bình – địa bàn có diện tích tự nhiên 139,0577 km2 với dân số năm 2015 đạt 138.000 người (mật độ dân số 997 người/km2) và tốc độ tăng trưởng giá trị sản xuất bình quân giai đoạn 2012-2015 đạt 21,1%/năm – nguồn thu ngân sách đã đóng góp quan trọng vào quá trình chuyển dịch cơ cấu kinh tế. Tuy nhiên, công tác quản lý thu ngân sách tại 19 xã, thị trấn trên địa bàn huyện vẫn bộc lộ nhiều điểm nghẽn: công tác lập dự toán chưa sát với nguồn phát sinh thực tế, cơ cấu nguồn thu phụ thuộc quá lớn vào tiền sử dụng đất thiếu tính ổn định, hoạt động kiểm tra, giám sát chưa được tiến hành đồng bộ và tỷ lệ thất thu từ các hộ kinh doanh cá thể vẫn còn hiện hữu.

Mục tiêu nghiên cứu trọng tâm của luận văn là hệ thống hóa cơ sở lý luận và kinh nghiệm thực tiễn về quản lý nhà nước đối với các nguồn thu ngân sách cấp xã; phân tích, đánh giá toàn diện thực trạng thu ngân sách tại huyện Yên Khánh giai đoạn 2013-2015; nhận diện các nhân tố chi phối; từ đó đề xuất hệ thống giải pháp đồng bộ nhằm hoàn thiện công tác quản lý thu ngân sách giai đoạn 2017-2020. Nghiên cứu xác lập phạm vi không gian tại 19 đơn vị hành chính cấp xã của huyện Yên Khánh, sử dụng dữ liệu thứ cấp giai đoạn 2013-2015 kết hợp khảo sát sơ cấp năm 2016. Kết quả nghiên cứu mang ý nghĩa thực tiễn to lớn, hướng đến mục tiêu nâng cao tính tự chủ tài khóa của cấp xã, phấn đấu nâng tỷ lệ tự cân đối thu - chi thường xuyên tại chỗ đạt trên 85%, giảm thiểu áp lực cấp bổ sung cân đối từ ngân sách cấp trên.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Luận văn vận dụng nền tảng của Lý thuyết Phân cấp tài khóa (Fiscal Decentralization Theory) và Lý thuyết Quản lý công mới (New Public Management) để làm sáng tỏ bản chất của tài chính công cấp cơ sở. Ngân sách cấp xã là mắt xích cuối cùng trong hệ thống ngân sách nhà nước 4 cấp theo quy định của Luật Ngân sách Nhà nước năm 2002 (Luật số 01/2002/QH11), mang tính chất lưỡng tính đặc thù: vừa là một cấp ngân sách hoàn chỉnh, vừa là một đơn vị dự toán thụ hưởng ngân sách trực tiếp. Khung lý thuyết tập trung phân tích 4 khái niệm trụ cột:

  • Quản lý nhà nước về thu ngân sách cấp xã: Quá trình chính quyền cơ sở sử dụng thẩm quyền hành chính và công cụ pháp lý để huy động, quản lý các khoản thuế, phí, lệ phí và các nguồn thu hợp pháp khác vào ngân sách.
  • Nguồn thu xã hưởng 100%: Bao gồm các khoản phí, lệ phí phân cấp cho xã, thu từ quỹ đất công ích và hoa lợi công sản, các khoản đóng góp tự nguyện của nhân dân nhằm đầu tư cơ sở hạ tầng.
  • Nguồn thu phân chia theo tỷ lệ điều tiết: Các sắc thuế như thuế môn bài hộ cá thể, thuế chuyển quyền sử dụng đất, lệ phí trước bạ nhà đất với tỷ lệ ngân sách xã được hưởng tối thiểu là 70% theo quy định pháp luật.
  • Thu bổ sung từ ngân sách cấp trên: Bao gồm thu bổ sung cân đối ngân sách (được giữ ổn định từ 3 đến 5 năm trong thời kỳ ổn định ngân sách) và thu bổ sung có mục tiêu phục vụ các chương trình mục tiêu quốc gia hoặc nhiệm vụ đột xuất.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu kết hợp chặt chẽ giữa nguồn dữ liệu thứ cấp và sơ cấp nhằm đảm bảo tính khoa học, khách quan và độ tin cậy cao:

  • Quy mô mẫu khảo sát: Điều tra sơ cấp thực hiện trên mẫu khảo sát gồm 15 cán bộ quản lý tài chính - kế toán thuộc Phòng Tài chính - Kế hoạch, Chi cục Thuế, Kho bạc Nhà nước huyện Yên Khánh và UBND các xã; kết hợp điều tra 120 phiếu khảo sát đối với các doanh nghiệp, hộ sản xuất kinh doanh cá thể và người dân trực tiếp thực hiện nghĩa vụ ngân sách.
  • Phương pháp chọn mẫu: Áp dụng phương pháp chọn mẫu phân tầng có chủ đích (Stratified Purposive Sampling) để chọn 2 đơn vị nghiên cứu điển hình: Thị trấn Yên Ninh (đại diện cho khu vực đô thị hóa, thương mại dịch vụ phát triển mạnh, luôn hoàn thành 100% dự toán thu) và Xã Khánh Công (đại diện cho vùng thuần nông, điều kiện hạ tầng khó khăn, thường xuyên hụt thu và cần trợ cấp cân đối). Đối với người nộp thuế, phương pháp chọn mẫu ngẫu nhiên hệ thống từ danh bạ quản lý thuế được áp dụng.
  • Phương pháp phân tích dữ liệu và lý do lựa chọn: Sử dụng phương pháp thống kê mô tả, phân tích so sánh chuỗi thời gian (giai đoạn 2013-2015), phân tích cơ cấu tỷ trọng và phân tích định tính dựa trên thang đo đánh giá. Phương pháp này được lựa chọn vì cho phép lượng hóa chính xác mức độ hoàn thành dự toán của từng sắc thuế, chỉ rõ tương quan giữa nguồn thu thường xuyên và nguồn thu không ổn định từ đất đai.
  • Thời gian nghiên cứu: Dữ liệu thứ cấp được tổng hợp từ năm 2013 đến năm 2015; dữ liệu sơ cấp được điều tra thực địa trong năm 2016; toàn bộ quá trình xử lý và tổng kết đề tài hoàn thành trong giai đoạn 5/2016 - 5/2017.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Quá trình phân tích thực trạng quản lý thu ngân sách tại 19 xã, thị trấn của huyện Yên Khánh giai đoạn 2013-2015 đã chỉ ra 4 phát hiện căn bản:

  • Cơ cấu nguồn thu mất cân đối nghiêm trọng: Nguồn thu từ tiền sử dụng đất và cấp quyền sử dụng đất chiếm từ 55% đến 65% tổng thu ngân sách cấp xã tại các địa phương có tốc độ đô thị hóa nhanh. Ngược lại, các nguồn thu bền vững từ hoạt động sản xuất kinh doanh như thuế môn bài, thuế ngoài quốc doanh chỉ đóng góp từ 12% đến 18% tổng nguồn thu ngân sách tại chỗ.
  • Tình trạng sai lệch lớn giữa dự toán và thực hiện: Sai số trong công tác lập dự toán thu tại các xã thuần nông dao động từ 20% đến 35% so với số thực thu quyết toán hàng năm. Điển hình tại các xã như Khánh Công, dự toán thu phí và lệ phí thường lập thiếu căn cứ khoa học, dẫn đến việc hụt thu ngân sách và phải trông chờ vào khoản bổ sung cân đối từ huyện.
  • Tồn đọng và thất thu thuế ngoài quốc doanh: Hoạt động quản lý thu thuế môn bài và thuế giá trị gia tăng đối với hộ kinh doanh cá thể còn nhiều kẽ hở. Tỷ lệ thất thu thuế môn bài tại khu vực chợ nông thôn và các làng nghề ước tính khoảng 15% đến 22% do không quản lý chặt chẽ số hộ thực tế hoạt động.
  • Năng lực chuyên môn và ứng dụng công nghệ thông tin chưa đồng bộ: Toàn huyện có tỷ lệ lao động qua đào tạo năm 2015 đạt 40,5%, nhưng đối với đội ngũ kế toán xã, chỉ có khoảng 35% cán bộ có trình độ đại học chuyên ngành tài chính - kế toán. Việc vận hành phần mềm quản lý ngân sách xã còn lúng túng, dẫn đến việc cập nhật số liệu nộp ngân sách về Kho bạc Nhà nước bị chậm trễ từ 5 đến 10 ngày trong các đợt cao điểm quyết toán.

Thảo luận kết quả

Thực trạng cơ cấu nguồn thu phụ thuộc vào tiền sử dụng đất là hệ quả của việc các địa phương tập trung phát triển hạ tầng nông thôn mới thông qua đấu giá đất ở, tạo ra nguồn tài chính đột biến ngắn hạn nhưng tiềm ẩn nguy cơ thiếu hụt ngân sách khi quỹ đất cạn kiệt. Nguyên nhân của sai lệch dự toán xuất phát từ quy trình lập dự toán thụ động, chủ yếu căn cứ vào số liệu giao chỉ tiêu cơ học từ cấp trên thay vì khảo sát thực địa năng lực sản xuất kinh doanh.

So sánh với nghiên cứu của Nguyễn Hà Phương (2011) tại thành phố Việt Trì và nghiên cứu của Võ Minh Nhật Phương (2012) tại thành phố Hội An, vấn đề xung đột giữa phân cấp thẩm quyền thu và năng lực quản trị tài khóa cấp cơ sở tại Yên Khánh có sự tương đồng sâu sắc. Sự phối hợp giữa Chi cục Thuế huyện và Ban Tài chính xã thông qua hình thức ủy nhiệm thu chưa phát huy tối đa hiệu quả do mức phí ủy nhiệm thu chưa tạo đủ động lực cho cán bộ cơ sở.

Để trực quan hóa các kết luận trên trong các báo cáo chuyên ngành, dữ liệu thu ngân sách nên được trình bày thông qua biểu đồ cột chồng (Stacked Bar Chart) thể hiện sự dịch chuyển cơ cấu giữa nguồn thu từ đất, thuế - phí thường xuyên và thu bổ sung từ huyện qua 3 năm 2013-2015. Đồng thời, bảng ma trận phân loại 19 xã theo mức độ tự cân đối ngân sách (phân thành 3 nhóm: nhóm tự cân đối trên 100%, nhóm cân đối từ 60-99% và nhóm phụ thuộc ngân sách trên 40%) sẽ giúp các nhà quản lý nhận diện nhanh chóng bức tranh tài khóa tổng thể.

Đề xuất và khuyến nghị

Nhằm hoàn thiện công tác quản lý nhà nước về thu ngân sách cấp xã trên địa bàn huyện Yên Khánh giai đoạn 2017-2020, luận văn đề xuất 4 nhóm giải pháp chiến lược:

  • Hoàn thiện quy trình lập và phân bổ dự toán thu ngân sách: Áp dụng phương pháp lập dự toán từ dưới lên dựa trên cơ sở dữ liệu điều tra thực tế từng hộ kinh doanh và doanh nghiệp trên địa bàn 19 xã. UBND các xã phối hợp với Phòng Tài chính - Kế hoạch huyện xây dựng kịch bản dự toán thu chi tiết trước ngày 15/10 hàng năm, đặt mục tiêu giảm tỷ lệ sai lệch dự toán xuống dưới 8% trong giai đoạn 2017-2020.
  • Mở rộng cơ sở thu và tăng cường cơ chế ủy nhiệm thu thuế: Chi cục Thuế huyện Yên Khánh tiến hành rà soát, lập bộ thuế đối với 100% cơ sở kinh doanh, nhà xưởng tiểu thủ công nghiệp tại các xã có làng nghề; đồng thời nâng mức trích chi phí ủy nhiệm thu cho cán bộ kế toán xã lên mức tối đa theo khung quy định nhằm thúc đẩy trách nhiệm đôn đốc nộp ngân sách, mục tiêu tăng thu thuế khu vực ngoài quốc doanh từ 15% đến 20%/năm.
  • Chuẩn hóa năng lực chuyên môn và đạo đức công vụ cho đội ngũ tài chính xã: UBND huyện Yên Khánh và Phòng Nội vụ chủ trì tổ chức tối thiểu 2 khóa đào tạo chuyên sâu mỗi năm về quản lý ngân sách nhà nước và chuẩn mực kế toán công xã; phấn đấu đến năm 2020 có 100% cán bộ kế toán xã đạt trình độ đại học chuyên ngành kinh tế - tài chính và làm chủ hoàn toàn phần mềm quản lý ngân sách điện tử.
  • Tăng cường công tác kiểm tra, giám sát và công khai tài khóa: HĐND các xã và Ban Thanh tra nhân dân triển khai ít nhất 2 đợt giám sát chuyên đề/năm về quản lý quỹ đất công ích, hoa lợi công sản và các khoản thu đóng góp tự nguyện xây dựng nông thôn mới. Chi cục Thuế phối hợp với Kế toán xã thực hiện công khai danh sách các hộ nợ đọng nghĩa vụ tài chính trên hệ thống truyền thanh xã định kỳ hàng quý, nhằm kéo giảm tỷ lệ nợ đọng thuế xuống dưới 3%.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Công trình nghiên cứu mang giá trị thực tiễn và học thuật cao, là tài liệu tham khảo đắc lực cho 4 nhóm đối tượng chính:

  • Lãnh đạo và cán bộ tài chính - kế toán UBND cấp xã, thị trấn: Cung cấp cẩm nang thực hành quy trình lập dự toán thu, quản lý quỹ đất công ích, hoa lợi công sản và kỹ năng tổ chức thu các khoản đóng góp tự nguyện đúng quy định pháp luật tại 19 xã nông thôn.
  • Cơ quan quản lý tài chính cấp huyện (Phòng Tài chính - Kế hoạch, Chi cục Thuế, Kho bạc Nhà nước): Cung cấp góc nhìn thực tiễn để xây dựng kế hoạch phân cấp nguồn thu, phân bổ định mức dự toán sát thực tế và thiết lập mạng lưới ủy nhiệm thu hiệu quả đối với địa bàn cấp xã.
  • Học viên cao học, sinh viên và giảng viên ngành Quản lý kinh tế, Tài chính công: Đóng vai trò là tài liệu tham khảo mẫu mực về phương pháp nghiên cứu thực chứng, cách tiếp cận xử lý số liệu chuỗi thời gian 2013-2015 kết hợp khảo sát phân tầng định lượng tại vùng đồng bằng sông Hồng.
  • Nhà hoạch định chính sách tại Sở Tài chính và UBND tỉnh: Cung cấp dữ liệu thực chứng phục vụ việc rà soát, điều chỉnh tỷ lệ phần trăm phân chia các khoản thu giữa ngân sách cấp huyện và cấp xã trong các kỳ ổn định ngân sách 3-5 năm tiếp theo.

Câu hỏi thường gặp

Tại sao ngân sách cấp xã tại huyện Yên Khánh phụ thuộc nhiều vào tiền sử dụng đất? Trong giai đoạn 2013-2015, huyện Yên Khánh đẩy mạnh chương trình xây dựng nông thôn mới, dẫn đến nhu cầu vốn đầu tư hạ tầng rất lớn. Việc quy hoạch đấu giá quyền sử dụng đất tạo nguồn thu chiếm từ 55% đến 65% tổng thu ngân sách tại nhiều xã, giúp địa phương nhanh chóng có nguồn vốn đối ứng xây dựng công trình phúc lợi.

Việc chọn mẫu phân tầng tại thị trấn Yên Ninh và xã Khánh Công có ý nghĩa gì trong nghiên cứu? Phương pháp chọn mẫu này mang tính đại diện cao cho 19 xã, thị trấn của huyện. Thị trấn Yên Ninh đại diện cho trung tâm kinh tế - thương mại dịch vụ phát triển, luôn hoàn thành dự toán thu; trong khi xã Khánh Công đại diện cho khu vực thuần nông nghiệp khó khăn, phụ thuộc ngân sách cấp trên, giúp nhận diện đa chiều các nhân tố ảnh hưởng.

Quy định phân chia tỷ lệ điều tiết tối thiểu 70% đối với một số sắc thuế tác động ra sao đến cấp xã? Theo Luật Ngân sách Nhà nước năm 2002, tỷ lệ điều tiết tối thiểu 70% đối với thuế môn bài cá nhân, thuế nhà đất và lệ phí trước bạ bảo đảm cho chính quyền cấp xã có nguồn thu tại chỗ ổn định. Quy định này tạo động lực cho chính quyền xã tích cực nuôi dưỡng và khai thác nguồn thu trên địa bàn quản lý.

Đâu là nguyên nhân chính khiến công tác lập dự toán thu ngân sách xã chưa sát thực tế? Nguyên nhân chủ yếu do cán bộ tài chính xã thiếu thông tin dự báo biến động thị trường và hoạt động kinh doanh của các hộ cá thể. Dự toán thường được lập dựa trên số giao chỉ tiêu cơ học năm trước, dẫn đến sai số thực tế dao động từ 20% đến 35% tại nhiều đơn vị hành chính.

Giải pháp ủy nhiệm thu thuế mang lại lợi thế gì cho công tác quản lý tài chính cấp cơ sở? Ủy nhiệm thu giúp Chi cục Thuế huyện bao quát được các cơ sở kinh doanh nhỏ lẻ ở xa trung tâm nhờ sự am hiểu địa bàn của cán bộ xã. Biện pháp này giúp giảm thiểu chi phí quản lý hành chính, chống thất thu thuế khoán và nâng cao tỷ lệ hoàn thành dự toán thêm 15% đến 20% mỗi năm.

Kết luận

  • Luận văn đã hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý luận về quản lý nhà nước đối với thu ngân sách cấp xã trong điều kiện phân cấp quản lý tài chính công tại Việt Nam.
  • Đánh giá sâu sắc thực trạng thu ngân sách tại huyện Yên Khánh giai đoạn 2013-2015, chỉ rõ những kết quả đạt được cùng 4 hạn chế cốt lõi về cơ cấu nguồn thu, công tác dự toán, kiểm tra và năng lực cán bộ.
  • Chỉ ra nguyên nhân gốc rễ và đo lường tác động của các nhân tố kinh tế - xã hội, năng lực bộ máy và ý thức tuân thủ pháp luật của người nộp thuế trên địa bàn 19 xã, thị trấn.
  • Đề xuất hệ thống 4 nhóm giải pháp mang tính khả thi cao, có lộ trình triển khai rõ ràng từ năm 2017 đến năm 2020 nhằm tối ưu hóa cơ cấu thu và nâng tỷ lệ tự chủ tài khóa xã đạt trên 85%.
  • Đóng góp nguồn tư liệu học thuật và thực tiễn giá trị cho công tác hoạch định chính sách tài chính cơ sở tại tỉnh Ninh Bình và các địa phương có điều kiện tương đồng.

Quý độc giả, cán bộ nghiên cứu và nhà quản lý quan tâm đến công tác quản trị tài chính công cấp cơ sở hãy ứng dụng ngay các phát hiện và khung giải pháp từ công trình nghiên cứu này để nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý thu ngân sách địa phương.