CHƯƠNG 1 LÝ LUẬN CHUNG VỀ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1. Lý luận chung về ngân sách nhà nước 1. Khái niệm về ngân sách nhà nước Ngân sách nhà nước (NSNN) là một phạm trù kinh tế - lịch sử, gắn liền với sự ra đời của nhà nước và nền kinh tế hàng hoá tiền tệ, là bộ phận quan trọng nhất của khu vực tài chính nhà nước. Thuật ngữ "NSNN" được sử dụng rộng rãi trong đời sống KT, XH ở mọi quốc gia.
Song quan niệm về NSNN lại chưa thống nhất, có nhiều định nghĩa về NSNN tùy theo các trường phái và các lĩnh vực nghiên cứu. Các nhà kinh tế của Nga quan niệm: “NSNN là bảng thống kê các khoản thu và chi bằng tiền của Nhà nước trong một giai đoạn nhất định”. Theo tự điển bách khoa toàn thư của Pháp cho rằng: “NSNN là toàn bộ tài liệu kế toán mô tả và trình bày các khoản thu và kinh phí của Nhà nước trong một năm”. Còn theo từ điển kinh tế thị trường của Trung Quốc định nghĩa: “NSNN là kế hoạch thu, chi tài chính hàng năm của Nhà nước được xét duyệt theo trình tự pháp định”.
Ở Việt nam, định nghĩa về NSNN được nêu rõ tại điều 1 của Luật NSNN được Quốc hội khoá XI nước CHXHCN Việt Nam thông qua tại kỳ họp thứ hai, năm 2002: “NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước". Khi nói đến NSNN, người ta thường đề cập tới 03 đặc tính cơ bản: - Tính pháp lý: Được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định thực hiện. - Tính kinh tế: Phản ảnh các khoản thu và các khoản chi. - Tính niên độ: Thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định.
Xét về nội tại thì NSNN được đặc trưng bằng các mối quan hệ kinh tế trong quá trình tạo lập, phân phối và sử dụng các nguồn tài chính quốc gia để phục vụ cho việc thực hiện các chức năng và nhiệm vụ của Nhà nước. Căn cứ vào biểu hiện bên ngoài thì NSNN là một bảng dự toán thu, chi bằng LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 7 tiền của nhà nước trong một khoảng thời gian nhất định, thường là một năm hoặc một số năm. Hàng năm, Chính phủ dự toán các khoản thu vào quỹ NSNN, đồng thời, dự toán các khoản chi cho sự nghiệp kinh tế, chính trị, an ninh, quốc phòng, quản lý hành chính. từ quỹ NSNN và dự toán này phải được Quốc hội phê chuẩn.
Trong thực tiễn, hoạt động NSNN là hoạt động tạo lập và sử dụng quỹ tiền tệ của Nhà nước. Trong quá trình phân phối tổng sản phẩm xã hội, nguồn tài chính luôn vận động giữa một bên là Nhà nước, một bên là các chủ thể KTXH. Đằng sau các hoạt động đó chứa đựng các mối quan hệ giữa Nhà nước với các chủ thể khác, thông qua việc tạo lập, sử dụng quỹ tiền tệ tập trung của nhà nước được chuyển dịch một bộ phận thu nhập bằng tiền của các chủ thể đó thành thu nhập của nhà nước và Nhà nước chuyển dịch thu nhập đó đến các chủ thể được thụ hưởng để thực hiện các chức năng nhiệm vụ của Nhà nước. Tóm lại: Qua nghiên cứu các quan điểm của thế giới và Việt Nam, trong luận văn này khái niệm về NSNN được hiểu: “NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước”.
Đặc điểm của ngân sách nhà nước Chúng ta có thể hiểu rõ hơn về NSNN thông qua các đặc điểm của nó là: Một là, tính quyền lực: Các hoạt động tạo lập và sử dụng quỹ NSNN gắn chặt với quyền lực kinh tế, chính trị và việc thực hiện các chức năng của nhà nước. Nói một cách cụ thể hơn, quyền lực của nhà nước và các chức năng của nó là những nhân tố quyết định mức thu, mức chi, nội dung và cơ cấu thu, chi của NSNN. Hai là, tính pháp định: Các hoạt động thu, chi NSNN được tiến hành trên cơ sở những luật, lệ nhất định, đó là các Luật thuế, các chế độ thu, tiêu chuẩn định mức chi tiêu. do Nhà nước ban hành.
Việc dựa trên cơ sở pháp luật để tổ chức các hoạt động thu, chi của NSNN là yếu tố khách quan, bắt nguồn từ phạm vi hoạt động của NSNN được tiến hành trên mọi lĩnh vực và có tác động tới mọi chủ thể KT, XH. Xuất phát từ đặc điểm trên, NSNN nổi lên 02 đặc trưng cơ bản đó là: Một là, tính cưỡng chế, tức là các khoản thu có tính bắt buộc được quy định bởi LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 8 pháp luật (trừ các khoản thu ngoài thuế và phí), các khoản chi chịu sự giám sát của pháp luật. Hai là, tính không hoàn lại, tức là Nhà nước không mắc nợ khi thu và không được hoàn trả khi chi (trừ các khoản ngân sách cho vay). Chức năng và vai trò của ngân sách nhà nước - Chức năng của ngân sách nhà nước bao gồm: Một là, ổn định kinh tế vĩ mô: NSNN là công cụ trọng yếu đảm bảo ổn định kinh tế vĩ mô, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, chống lạm phát giảm thất nghiệp.
Hai là, phân bổ nguồn lực trong xã hội: Nhà nước thực hiện phân bổ nguồn lực vào những lĩnh vực, địa bàn then chốt, có nhiều rủi ro, cần khuyến khích hoặc hạn chế phát triển; đồng thời, có thể thu hút, lôi kéo sự tham gia phân bổ nguồn lực của các thành phần kinh tế. Ba là, phân phối lại thu nhập trong xã hội: Nhà nước thực hiện phân phối và phân phối lại thu nhập dưới hình thức tham gia trực tiếp hoặc gián tiếp nhằm hạn chế sự phân hóa XH, bất bình đẳng về thu nhập, đảm bảo sự công bằng hợp lý và sử dụng một cách kịp thời, hiệu quả nguồn thu nhập của XH thông qua công cụ thuế và công cụ chi tiêu. Bốn là, điều chỉnh kinh tế: Trong nền kinh tế, chính sách tài khoá có thể kích thích tổng cầu để có tác động đến tăng trưởng kinh tế nhưng về lâu dài lại kìm hãm chính quá trình tăng trưởng. Do đó, đòi hỏi các nhà hoạch định chính sách tài chính nói chung và chính sách tài khoá nói riêng phải tính đến việc sử dụng công cụ NSNN một cách thích hợp trong quá trình điều chỉnh nền kinh tế.
Bốn chức năng nêu trên có mối quan hệ rất gắn bó, phản ảnh được bản chất hoạt động của NSNN trong quá trình tạo lập, khai thác động viên, phân bổ, tổ chức huy động các nguồn vốn cũng như tham gia kiểm soát, điều chỉnh kinh tế vĩ mô. - Vai trò của ngân sách nhà nước thể hiện: Thứ nhất, là kế hoạch tài chính vĩ mô trong các kế hoạch tài chính của Nhà nước: Để quản lý các hoạt động KT - XH, nó có vị trí quan trọng góp phần định hướng phát triển sản xuất, hình thành cơ cấu KT mới, thúc đẩy tăng trưởng KT ổn LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 9 định và bền vững. Thứ hai, là quỹ tiền tệ tập trung lớn nhất của nhà nước: Xét về mặt thực thể, nguồn hình thành của quỹ ngân sách là từ tổng sản phẩm quốc nội và từ các nguồn tài chính khác. Mục đích sử dụng của quỹ ngân sách là duy trì sự tồn tại, đảm bảo hoạt động, thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước.
Thứ ba, là khâu chủ đạo trong hệ thống các khâu tài chính: NSNN do Nhà nước nắm giữ, chi phối và là công cụ để Nhà nước kiểm soát và cân đối vĩ mô. Nó góp phần điều tiết thị trường, bình ổn giá cả và kiềm chế lạm phát; là công cụ để điều tiết thu nhập, góp phần giải quyết các vấn đề XH và bảo vệ môi trường. Chính vì vậy, thông qua sự vận động của vốn NSNN, Nhà nước thực hiện hướng dẫn, chi phối, kiểm soát các nguồn lực tài chính khác của quốc gia. - Vai trò của ngân sách nhà nước thể hiện: Thứ nhất, là kế hoạch tài chính vĩ mô trong các kế hoạch tài chính của Nhà nước: Để quản lý các hoạt động kinh tế - xã hội, nó có vị trí quan trọng góp phần định hướng phát triển sản xuất, hình thành cơ cấu kinh tế mới, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế ổn định và bền vững.
Thứ hai, là quỹ tiền tệ tập trung lớn nhất của nhà nước: Xét về mặt thực thể, nguồn hình thành của quỹ ngân sách là từ tổng sản phẩm quốc nội và từ các nguồn tài chính khác. Mục đích sử dụng của quỹ ngân sách là duy trì sự tồn tại, đảm bảo hoạt động, thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước. Thứ ba, là khâu chủ đạo trong hệ thống các khâu tài chính: NSNN do Nhà nước nắm giữ, chi phối và là công cụ để Nhà nước kiểm soát và cân đối vĩ mô. Nó góp phần điều tiết thị trường, bình ổn giá cả và kiềm chế lạm phát; là công cụ để điều tiết thu nhập, góp phần giải quyết các vấn đề XH và bảo vệ môi trường.
Chính vì vậy, thông qua sự vận động của vốn NSNN, Nhà nước thực hiện hướng dẫn, chi phối, kiểm soát các nguồn lực tài chính khác của quốc gia. Những nguyên tắc cơ bản trong quản lý ngân sách nhà nước Để phát huy vai trò, chức năng của NSNN trong đời sống KT-XH, trong quản lý NSNN có một số nguyên tắc cơ bản như sau: LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 10 Một là, thống nhất, tập trung dân chủ: Điều 6 Hiến pháp nước CHXHCN Việt Nam năm 1992 quy định: “Quốc hội, HĐND và các cơ quan khác của Nhà nước đều tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc tập trung dân chủ”. Trong hoạt động ngân sách nguyên tắc này có tầm quan trọng đặc biệt vừa đảm bảo sự thống nhất ý chí, lợi ích qua huy động và phân bổ ngân sách để có được những hàng hoá dịch vụ công cộng có tính chất quốc gia vừa phát huy tính chủ động sáng tạo của ĐP, tổ chức, cá nhân trong giải quyết các vấn đề cụ thể. Tập trung không phải là quyền lực thực sự tập trung hết ở TW mà trên cơ sở phát huy dân chủ thực sự trong tổ chức hoạt động ngân sách của các cấp chính quyền ở ĐP, ngành, đơn vị nhưng vẫn đảm bảo tính thống nhất trong chính sách tài chính, ngân sách quốc gia.