Tổng quan luận án

Tài nguyên nước trên các lưu vực sông có vai trò quan trọng đối với phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm an ninh lương thực, sinh kế và bảo vệ môi trường. Tại Việt Nam, quá trình công nghiệp hóa và hiện đại hóa đã làm nảy sinh xung đột gay gắt giữa nhu cầu khai thác tài nguyên phục vụ tăng trưởng kinh tế với yêu cầu phát triển bền vững và bảo vệ môi trường. Các chính sách khuyến khích sử dụng tiết kiệm và bảo vệ nguồn nước chưa đạt hiệu quả mong muốn do các chủ thể khai thác có xu hướng tối đa hóa lợi ích kinh tế, trốn tránh trách nhiệm xử lý chất thải. Trong bối cảnh đó, môi trường nước lưu vực sông Nhuệ - sông Đáy trở thành khu vực bị ô nhiễm nghiêm trọng điển hình ở vùng đồng bằng Bắc Bộ và vùng Thủ đô. Các can thiệp quản lý nhà nước trước đây chủ yếu tập trung xử lý hậu quả thông qua phê duyệt Đề án bảo vệ môi trường lưu vực sông Nhuệ - sông Đáy (Quyết định số 57/2008/QĐ-TTg), thành lập Ủy ban bảo vệ môi trường lưu vực sông Nhuệ - sông Đáy, đầu tư các công trình xử lý nước thải tập trung mà chưa chú trọng đúng mức công tác phòng ngừa, kiểm soát nguồn thải từ gốc. Bên cạnh đó, tổ chức lưu vực sông hoạt động kém hiệu quả, chế tài xử lý vi phạm thiếu tính răn đe, dẫn đến các lỗ hổng pháp luật bị lợi dụng. Luận án tiến sĩ khoa học môi trường của nghiên cứu sinh Nguyễn Quang Hùng, thực hiện năm 2016 tại Trường Đại học Khoa học Tự nhiên - Đại học Quốc gia Hà Nội, tập trung giải quyết khoảng trống này dưới góc độ khoa học môi trường gắn với hoàn thiện thể chế pháp lý.

Mục tiêu nghiên cứu của luận án được xác định gồm 3 nội dung:

  1. Đánh giá chất lượng, hiệu lực thực thi và hiệu quả can thiệp của hệ thống pháp luật bảo vệ môi trường nước lưu vực sông Nhuệ - sông Đáy.
  2. Xác định nguyên nhân và phân tích những hạn chế, khoảng trống của hệ thống pháp luật bảo vệ môi trường nước lưu vực sông Nhuệ - sông Đáy.
  3. Đề xuất phương án và kiến nghị giải pháp góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật bảo vệ môi trường nước lưu vực sông.

Nội dung nghiên cứu triển khai theo 6 nhiệm vụ: tổng quan pháp luật bảo vệ môi trường nước lưu vực sông trong nước và quốc tế; kiểm kê, rà soát, hệ thống hóa văn bản pháp luật liên quan; điều tra, đánh giá chất lượng, hiệu lực thực thi và hiệu quả can thiệp của hệ thống pháp luật; xác định nguyên nhân ô nhiễm, nhận diện hạn chế, khoảng trống pháp luật; đề xuất phương án và kiến nghị giải pháp hoàn thiện văn bản và chế tài xử lý; đề xuất khung pháp lý mô hình Ủy ban lưu vực sông quốc gia và Ủy ban lưu vực sông Nhuệ - sông Đáy.

Luận điểm bảo vệ của tác giả khẳng định: Ô nhiễm môi trường nước lưu vực sông Nhuệ - sông Đáy có nguyên nhân mang bản chất xã hội. Từ hoạt động của con người với mục tiêu mưu lợi kinh tế đã lợi dụng kẽ hở, khoảng trống pháp lý để trốn tránh nghĩa vụ bảo vệ môi trường. Do đó, việc nghiên cứu hoàn thiện pháp luật dựa trên các yếu tố pháp lý, đặc thù lưu vực và các vụ vi phạm môi trường điển hình là điều kiện cốt lõi để đưa pháp luật thành công cụ chủ đạo kiểm soát ô nhiễm và kiểm soát tội phạm môi trường.

Đối tượng nghiên cứu của luận án là hệ thống pháp luật bảo vệ môi trường nước lưu vực sông Nhuệ - sông Đáy. Phạm vi nghiên cứu tập trung vào các quy định pháp luật liên quan đến bảo vệ môi trường nước lưu vực sông Nhuệ - sông Đáy, Ủy ban bảo vệ môi trường lưu vực sông Nhuệ - sông Đáy và chế tài xử lý vi phạm. Phạm vi không gian bao gồm toàn bộ lưu vực thuộc địa giới hành chính của 5 tỉnh, thành phố: Hà Nội, Hòa Bình, Hà Nam, Nam Định và Ninh Bình. Phạm vi thời gian đánh giá dựa trên chuỗi số liệu quan trắc, điều tra thực tế giai đoạn 2008 - 2013 và các quy hoạch, dự báo đến năm 2020 - 2030.

Tổng quan tài liệu và vị trí của luận án

Tổng quan tài liệu quốc tế chỉ ra quản lý tài nguyên nước và kiểm soát ô nhiễm lưu vực sông đã được định hình qua nhiều văn kiện và diễn đàn quốc tế: Kế hoạch hành động Mar del Plata (1977), Tuyên bố New Delhi (1990), Hội nghị thượng đỉnh Trái đất tại Rio de Janeiro (1992), Công ước Liên hợp quốc năm 1997 về sử dụng nguồn nước quốc tế cho các mục đích phi giao thông thủy, Diễn đàn nước thế giới tại Marrakech (1997), The Hague (2000), Kyoto (2003), và Nghị quyết Đại hội đồng Liên minh Nghị viện thế giới lần thứ 132 (IPU 132) năm 2015 tại Hà Nội. Về điều ước khu vực, thế giới ghi nhận khoảng 400 điều ước quốc tế về nước từ năm 1820; Châu Phi có 19/59 lưu vực quốc tế được điều chỉnh bởi điều ước; Châu Á có 25/57 lưu vực xuyên biên giới có điều ước, tiêu biểu là Hiệp định Mê Công 1995; Châu Âu có 45/64 lưu vực quản lý theo điều ước cùng Chỉ thị khung về nước (WFD) và Công ước Helsinki 1992; Bắc Mỹ và Nam Mỹ có 55/79 lưu vực có điều ước điều chỉnh.

Về thể chế quốc gia, nhiều nước tách biệt hoặc quy tụ cơ quan quản lý nước về Bộ Môi trường hoặc Bộ Tài nguyên và Môi trường. Các nước ban hành đạo luật chuyên ngành như Đạo luật Kiểm soát ô nhiễm nước năm 1970 của Nhật Bản; Luật Phòng và kiểm soát ô nhiễm nước của Trung Quốc (1984, sửa đổi 1996, 2008); Luật Nước sạch sửa đổi năm 1972 của Hoa Kỳ; Luật Môi trường nước và môi trường thủy sản (LEMA 1964) và Luật Tài nguyên nước 1992 của Pháp; Luật Tài nguyên nước 1992 của Mexico; Đạo luật Nước 2010 của Australia; hệ thống luật kiểm soát nước của Đức và Singapore (WPCDA, EPHA). Về mô hình tổ chức lưu vực sông, quốc tế tồn tại 3 mô hình chính: Cơ quan thủy vụ (đầy đủ quyền lực quản lý và tài chính, như Tennessee Valley Authority ở Mỹ, Núi Tuyết ở Úc); Ủy hội lưu vực sông (tham mưu chính sách, quy hoạch và vận hành công trình lớn, như Ủy hội sông Murray - Darling, Ủy hội Mê Công); Hội đồng lưu vực sông (diễn đàn điều phối, đồng thuận, như Lerma - Chapala ở Mexico). Ba phương thức quản lý tương ứng gồm: quản lý theo thủy văn (Pháp), quản lý theo địa giới hành chính (Đức), và quản lý phối hợp giữa thủy văn và hành chính (Mexico, Australia, Trung Quốc, Nhật Bản).

Tại Việt Nam, các công trình nghiên cứu trước đây về lưu vực sông Nhuệ - sông Đáy chủ yếu tập trung vào đánh giá hiện trạng chất lượng nước, ứng dụng các mô hình toán thủy lực và chất lượng nước để tính toán dòng chảy pha loãng hoặc đề xuất công trình cấp nước thau rửa ô nhiễm (như lấy nước từ sông Hồng qua cống Cẩm Đình, cống Liên Mạc). Khoảng trống nghiên cứu được luận án lựa chọn giải quyết là: Chưa có công trình khoa học môi trường nào đi sâu nghiên cứu, rà soát toàn diện hệ thống văn bản pháp luật, phân tích các hạn chế, khoảng trống pháp lý, đánh giá năng lực thể chế của Ủy ban bảo vệ môi trường lưu vực và các chế tài xử phạt thực tế trên lưu vực sông Nhuệ - sông Đáy để đề xuất hệ thống giải pháp hoàn thiện thể chế pháp lý kiểm soát ô nhiễm.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Luận án dựa trên lý thuyết quản lý tổng hợp tài nguyên nước (IWRM) do Đối tác Nước Toàn cầu (GWP) định nghĩa, đồng thời phân tích những giới hạn thực tiễn của mô hình toàn diện để tập trung vào bảo vệ môi trường nước lưu vực sông (bao gồm số lượng và chất lượng). Ba nội dung cốt lõi của bảo vệ môi trường nước lưu vực sông gồm:

  1. Xây dựng và hoàn thiện khung chính sách, pháp luật đủ mạnh để thực thi nhiệm vụ bảo vệ tài nguyên nước và môi trường nước.
  2. Xây dựng và hoàn thiện các công cụ hỗ trợ và chế tài đủ sức răn đe.
  3. Thiết lập mô hình tổ chức lưu vực sông có đủ cơ cấu, thẩm quyền và nguồn lực.

Bốn nhóm công cụ quản lý môi trường được phân tích gồm: công cụ pháp luật (văn bản quy phạm pháp luật, quy hoạch, kế hoạch); công cụ kinh tế (nhóm tạo nguồn thu, nhóm tạo lập thị trường, nhóm nâng cao trách nhiệm xã hội); công cụ khoa học - kỹ thuật (ĐTM, ĐMC, quan trắc, công nghệ xử lý); và công cụ phụ trợ (thanh tra, kiểm tra, xử phạt, giáo dục truyền thông). Mọi công cụ kinh tế, kỹ thuật và hỗ trợ đều vận hành thông qua quy định của pháp luật. Khung phân tích nguyên nhân ô nhiễm và khoảng trống thể chế áp dụng mô hình DPSRr (Động lực - Áp lực - Trạng thái - Phản ứng - Đáp ứng điều chỉnh).

Phương pháp nghiên cứu thực tế kết hợp định tính và định lượng:

  • Phương pháp thống kê và xử lý thông tin: Rà soát, phân loại toàn bộ hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của Trung ương và 5 địa phương trên lưu vực liên quan đến đất đai, tài nguyên nước, bảo vệ môi trường, khoáng sản, xây dựng, xử lý vi phạm hành chính và hình sự. Thu thập số liệu khí tượng thủy văn, hiện trạng kinh tế - xã hội, mạng lưới quan trắc chất lượng nước và dữ liệu phát sinh nguồn thải.
  • Phương pháp xã hội học: Tiến hành khảo sát thực địa tại các điểm nóng môi trường của 5 địa phương (Hà Nội, Hà Nam, Nam Định, Ninh Bình, Hòa Bình) trong các năm 2008, 2012 và 2013; phỏng vấn sâu cán bộ quản lý và người dân. Điều tra bằng bảng hỏi cấu trúc với quy mô 1.000 phiếu điều tra ngẫu nhiên tại 6 cơ quan Trung ương và 5 tỉnh/thành phố trên lưu vực, phân bổ cho 3 nhóm đối tượng: người dân (360 phiếu), doanh nghiệp (180 phiếu), cơ quan quản lý nhà nước (460 phiếu).
  • Phương pháp đánh giá chất lượng nước và hiệu quả can thiệp pháp luật: Sử dụng chỉ số chất lượng nước (WQI) để đo lường biến động chất lượng nước sông Nhuệ và sông Đáy giữa hai mốc thời gian năm 2008 (thời điểm ban hành Quyết định 57/2008/QĐ-TTg) và năm 2013, làm cơ sở định lượng hiệu quả can thiệp của các quy định pháp luật hiện hành.
  • Phương pháp luật học so sánh và phân tích trường hợp: Đối chiếu các quy định pháp luật Việt Nam với các chuẩn mực pháp lý quốc tế; phân tích các vụ việc vi phạm pháp luật môi trường cụ thể trên lưu vực.

Nội dung chính theo từng chương

Chương 1: TỔNG QUAN

Chương này trình bày cơ sở lý luận về pháp luật bảo vệ môi trường nước lưu vực sông, tổng quan kinh nghiệm quốc tế và đặc điểm tự nhiên, kinh tế - xã hội, hiện trạng môi trường lưu vực sông Nhuệ - sông Đáy.

Về điều kiện tự nhiên, lưu vực nằm ở hữu ngạn sông Hồng thuộc Tây Nam đồng bằng Bắc Bộ, tọa độ từ 20°00' đến 21°20' vĩ độ Bắc và 105°00' đến 106°30' kinh độ Đông, trải rộng trên địa bàn Hà Nội, Hòa Bình, Hà Nam, Nam Định và Ninh Bình. Mạng lưới sông ngòi có mật độ 0,7 - 1,2 km/km2. Tổng lượng nước mặt hàng năm đạt khoảng 28,8 tỷ m3, phân bố không đều: sông Đào Nam Định chiếm 89,5% (25,7 tỷ m3); sông Nhuệ chiếm 3,4% (1,07 tỷ m3); sông Đáy và sông Tích chiếm 4,7% (1,35 tỷ m3); sông Hoàng Long chiếm 2,4% (0,68 tỷ m3).

TT Tên sông nhánh Vị trí nguồn sông Vị trí cửa sông Chiều dài (km) Diện tích lưu vực (km2)
1 Sông Tích Núi Tản Viên Ba Thá 91 1.330
2 Sông Con Lâm Sơn - Lương Sơn Phúc Lâm, Chương Mỹ 32 624
3 Sông Thanh Hà Vùng núi Kim Bôi Ba Thá 40 271
4 Sông Hoàng Long Phía Bắc Ninh Bình Gián Khẩu 125 1.515
5 Sông Nhuệ Cống Liên Mạc Phủ Lý 80 1.192
6 Sông Châu Giang Sông Hồng Phủ Lý 27 368
7 Sông Đào (Nam Định) Sông Hồng Độc Bộ - Nam Định 33 185
8 Sông Vạc Sông Chanh Ninh Bình Sông Ân Giang - Ninh Bình 28,5 406
9 Sông Sắt Hà Nam và Nam Định Lục Bình - Ninh Bình 39 368

Về kinh tế - xã hội, tổng giá trị sản xuất công nghiệp toàn lưu vực năm 2013 đạt 200.185 tỷ đồng (Hà Nội chiếm 81,9%). Toàn lưu vực có trên 500 làng nghề và làng có nghề. Dân số nông nghiệp chiếm 60 - 70%, đóng góp 17,8% giá trị sản xuất.

Về hiện trạng ô nhiễm, nước mặt trên các phụ lưu và dòng chính bị ô nhiễm nghiêm trọng. Tại Hà Nội, cả 8 khu công nghiệp được phân tích đều có nước thải vượt QCVN 40:2011/BTNMT (cột B). Bốn sông nội đô (Tô Lịch, Lừ, Sét, Kim Ngưu) có BOD5 trung bình 30 - 180 mg/l (vượt 2 - 12 lần QCVN 08:2008 cột B1), COD đạt 70 - 650 mg/l (vượt 2 - 50 lần); 71% hồ nội thành có BOD5 vượt quy chuẩn. Tại Hà Nam, amoni tại cống Nhật Tựu trên sông Nhuệ vượt 36,2 lần (năm 2006) và 54,15 lần (năm 2009); kênh A48 vượt 398 lần. Tại Nam Định, 100% mẫu phân tích COD, BOD5 tại các sông nhánh vượt quy chuẩn; làng nghề cơ khí mạ Vân Chàng xả thải axít, sút làm suy giảm sức khỏe cộng đồng. Trên sông Nhuệ và sông Đáy, nồng độ oxy hòa tan (DO) giảm thấp, đoạn cầu Hà Đông đến Cự Đà chỉ đạt 0,4 - 0,8 mg/l; COD dao động 52 - 354 mg/l (vượt 1,7 - 11,8 lần); BOD5 dao động 75,5 - 262,5 mg/l (vượt 5 - 17,5 lần); NH4+ tại Cự Đà đạt 32,05 mg/l (vượt 64 lần), Đồng Quan 32,82 mg/l (vượt 65,6 lần), Cống Thần 29,33 mg/l (vượt 58,7 lần). Đa dạng sinh học suy giảm: thực vật thủy sinh chỉ ghi nhận 21 loài; thực vật nổi 73 loài; động vật đáy nghèo nàn (trung bình 23 con/m2), xuất hiện nhiều giun ít tơ chỉ thị ô nhiễm hữu cơ nặng; hệ cá gồm 95 loài tự nhiên và 12 loài cá nuôi.

Điều tra nhận thức ô nhiễm cho kết quả tỷ lệ đánh giá ô nhiễm nghiêm trọng rất cao giữa các nhóm:

Đối tượng điều tra Số phiếu thu thập Không ô nhiễm (%) Có ô nhiễm (%) Ô nhiễm nghiêm trọng (%)
Người dân 360 1,9 8,6 89,5
Doanh nghiệp 180 2,2 17,4 80,4
Cơ quan QLNN 460 2,4 22,4 75,2

Về các áp lực: Cơ cấu dùng nước năm 2013 gồm nông nghiệp (40,3%), thủy sản (20%), sinh hoạt (13,65%), công nghiệp và dịch vụ (10,7%). Dự báo tổng nhu cầu nước năm 2020 đạt 3.567,3 triệu m3 (tăng 37,5% so với 2013).

Địa phương Trồng trọt Chăn nuôi Công nghiệp Thủy sản Sinh hoạt Nhu cầu khác Tổng năm 2020
Hà Nội 393,1 19,8 203,0 101,9 266,0 226,1 1.209,8
Hà Nam 201,2 7,89 252,2 120,8 50,9 43,2 676,1
Nam Định 493,6 11,5 83,6 221,2 125,0 106,3 1.041,2
Ninh Bình 142,7 22,4 64,0 110,4 52,1 44,3 436,0
Hòa Bình 67,8 6,2 45,1 41,7 23,5 20,0 204,1
Tổng lưu vực 1.398,4 67,79 647,9 596,0 517,5 439,9 3.567,3

Lưu vực tiếp nhận 1.942 nguồn thải lỏng quy mô từ 50 m3/ngày-đêm trở lên (gồm 1.639 cơ sở sản xuất kinh doanh, 28 khu/cụm công nghiệp, 132 bệnh viện, 143 làng nghề). Khối lượng nước thải sinh hoạt đạt 610.000 m3/ngày (16%), công nghiệp đạt 636.000 m3/ngày (17%). Chất thải rắn công nghiệp dự báo đến năm 2020 phát sinh 2.929,39 tấn/ngày. Nhu cầu vốn đến năm 2030 để xử lý chất thải và xây dựng 24 nhà máy xử lý nước thải (tổng công suất 1.500.000 m3/ngày-đêm) theo Quyết định số 681/QĐ-TTg ước tính tối thiểu 120.000 tỷ đồng (khoảng 6 tỷ USD).

Chương 2: ĐỐI TƯỢNG, PHẠM VI VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU

Chương 2 luận giải chi tiết phương pháp tiếp cận và quy trình nghiên cứu. Mô hình tiếp cận dựa trên mối quan hệ giữa chủ thể quản lý (các bộ, ngành, Ủy ban nhân dân địa phương), chủ thể khai thác sử dụng nước và xả thải (doanh nghiệp, hộ gia đình), chịu sự điều tiết của hệ thống chính sách, pháp luật và chế tài.

Quy trình nghiên cứu được triển khai qua khung logic 5 bước:

  • Bước 1: Thu thập, phân tích thông tin lý thuyết, văn bản pháp luật và thực trạng môi trường nước lưu vực sông Nhuệ - sông Đáy để xác định vấn đề nghiên cứu.
  • Bước 2: Đánh giá chất lượng, hiệu lực và hiệu quả can thiệp của hệ thống pháp luật; xác định 5 nhóm nguyên nhân gây ô nhiễm lưu vực sông.
  • Bước 3: Nhận diện, phân tích các hạn chế và khoảng trống của hệ thống pháp luật trong các lĩnh vực quản lý tài nguyên nước, quản lý chất thải, ĐTM, QCVN, tổ chức Ủy ban bảo vệ môi trường và chế tài xử lý.
  • Bước 4: Xây dựng và đánh giá 2 phương án hoàn thiện hệ thống pháp luật bảo vệ môi trường nước lưu vực sông để lựa chọn phương án tối ưu.
  • Bước 5: Đề xuất các nhóm giải pháp và kiến nghị cụ thể hoàn thiện văn bản quy phạm pháp luật, chế tài xử lý vi phạm và khung pháp lý cho mô hình Ủy ban lưu vực sông.

Hệ phương pháp cụ thể bao gồm: thống kê, phân tích dữ liệu pháp luật và tài nguyên môi trường; điều tra xã hội học với cỡ mẫu 1.000 phiếu điều tra và phỏng vấn sâu; ứng dụng chỉ số WQI đánh giá hiệu quả can thiệp chính sách; mô hình phân tích DPSRr; so sánh luật học vi mô.

Chương 3: KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU VÀ BÀN LUẬN

Tác giả thống kê và phân tích hệ thống văn bản pháp luật về bảo vệ môi trường nước lưu vực sông ở cấp trung ương và 5 địa phương (Bảng 3-9 và 3-10). Kết quả chỉ ra 5 nhóm nguyên nhân chính gây ô nhiễm môi trường nước:

  1. Nguyên nhân khách quan: Nguồn nước phân bố không đồng đều theo mùa và không gian; lưu lượng tự nhiên mùa khô rất thấp trong khi tiếp nhận tải lượng thải lớn.
  2. Lợi ích kinh tế chi phối: Các chủ thể tối đa hóa lợi nhuận bằng cách xả thải trực tiếp chưa qua xử lý để giảm chi phí đầu tư và vận hành hệ thống xử lý.
  3. Hạn chế của Ủy ban bảo vệ môi trường lưu vực sông Nhuệ - sông Đáy: Mô hình tổ chức liên ngành thiếu thẩm quyền thực tế, hoạt động chủ yếu mang tính điều phối, tư vấn, không có bộ máy chuyên trách độc lập, thiếu nguồn lực tài chính và chế tài bắt buộc thực thi.
  4. Hệ thống pháp luật có nhiều hạn chế, khoảng trống: Quy định phân tán trong nhiều luật khác nhau (Luật Bảo vệ môi trường, Luật Tài nguyên nước, Luật Khoáng sản...); sự chồng chéo, xung đột thẩm quyền giữa Bộ Tài nguyên và Môi trường, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn và các địa phương (Bảng 3-20); thiếu các quy định chi tiết về kiểm soát ô nhiễm nước theo lưu vực; khoảng trống trong quy định về ĐTM (Bảng 3-22), quản lý chất thải (Bảng 3-21) và hệ thống quy chuẩn kỹ thuật (Bảng 3-23). Đặc biệt, sự không đồng bộ giữa QCVN 40:2011/BTNMT (nước thải công nghiệp) và QCVN 08:2008/BTNMT (chất lượng nước mặt) khiến nước thải sau xử lý đạt chuẩn vẫn gây quá tải sức chịu tải của sông tiếp nhận.
  5. Chế tài xử lý vi phạm chưa đủ sức răn đe: Chế tài hành chính mức phạt tiền tối đa còn thấp hơn nhiều so với chi phí đầu tư hệ thống xử lý chất thải; thẩm quyền xử phạt của thanh tra chuyên ngành bị giới hạn; chế tài hình sự về tội phạm môi trường theo Bộ luật Hình sự thời điểm nghiên cứu chưa áp dụng trách nhiệm hình sự đối với pháp nhân, điều kiện truy cứu trách nhiệm hình sự dựa trên yếu tố gây hậu quả nghiêm trọng khó chứng minh trên môi trường nước lưu vực.

Đánh giá hiệu quả can thiệp pháp luật thông qua chỉ số WQI tại các trạm quan trắc trên sông Nhuệ và sông Đáy giai đoạn 2008 - 2013 (Bảng 3-18, 3-19) cho thấy: chất lượng nước sông Nhuệ không được cải thiện mà tiếp tục suy giảm, WQI tại hầu hết các trạm đo rơi vào mức xấu và rất xấu (nước ô nhiễm nặng đến ô nhiễm nghiêm trọng). Điều này chứng minh hệ thống pháp luật ban hành trong giai đoạn này chưa phát huy hiệu lực can thiệp thực tế.

Luận án xây dựng và phân tích 2 phương án hoàn thiện hệ thống pháp luật:

  • Phương án 1: Hệ thống hóa toàn bộ các quy định và xây dựng một đạo luật chuyên biệt về kiểm soát ô nhiễm nước (Luật Kiểm soát ô nhiễm nước). Ưu điểm là tính đồng bộ, chuyên sâu và bao quát; nhược điểm là đòi hỏi thời gian dài và quy trình lập pháp phức tạp.
  • Phương án 2: Giữ nguyên mô hình quy định phân tán hiện hành, tập trung sửa đổi, bổ sung các điều khoản về kiểm soát ô nhiễm nước lưu vực sông vào các đạo luật đang trong chương trình xây dựng luật của Quốc hội (Luật Bảo vệ môi trường, Luật Tài nguyên nước, Bộ luật Hình sự), kết hợp pháp điển hóa văn bản dưới luật.

Tác giả kiến nghị lộ trình: Trong ngắn hạn và trung hạn thực hiện Phương án 2 nhằm xử lý kịp thời các bất cập cấp bách; về dài hạn cần tiến tới thực hiện Phương án 1.

Về mô hình tổ chức, luận án đề xuất:

  • Cấp quốc gia: Thành lập Ủy ban lưu vực sông quốc gia để chỉ đạo thống nhất công tác quản lý tài nguyên nước và kiểm soát ô nhiễm trên phạm vi toàn quốc (Hình 3-31).
  • Cấp lưu vực: Tái cấu trúc Ủy ban bảo vệ môi trường lưu vực sông Nhuệ - sông Đáy theo hướng trao quyền hạn rõ ràng, có bộ máy hành chính giúp việc chuyên nghiệp, có thẩm quyền cấp phép, thanh tra, xử phạt và điều phối nguồn thu phí bảo vệ môi trường trong toàn lưu vực (Hình 3-32).

Kết quả và những đóng góp mới

Luận án xác định 3 đóng góp mới về mặt lý luận và thực tiễn:

  1. Hệ thống hóa toàn diện các văn bản pháp luật bảo vệ môi trường nước lưu vực sông hiện hành, đánh giá thực trạng hiệu lực và vai trò của hệ thống văn bản này trong quản lý, bảo vệ môi trường nước lưu vực sông Nhuệ - sông Đáy.
  2. Xác định bản chất xã hội của nguyên nhân ô nhiễm nguồn nước, phân tích sâu sắc các hạn chế, khoảng trống pháp luật về quản lý chất thải, ĐTM, QCVN, chế tài xử lý vi phạm; từ đó đề xuất hệ thống giải pháp hoàn thiện quy phạm pháp luật và tăng cường tính răn đe của các chế tài hành chính, hình sự.
  3. Đề xuất luận cứ khoa học và khung pháp lý thiết lập mô hình Ủy ban lưu vực sông quốc gia và tái cấu trúc mô hình Ủy ban bảo vệ môi trường lưu vực sông Nhuệ - sông Đáy theo hướng chuyển từ cơ chế phối hợp tư vấn sang cơ chế có thẩm quyền thực thi độc lập.

Các giải pháp và kiến nghị cụ thể gồm:

  • Về văn bản quy phạm pháp luật: Sửa đổi, bổ sung quy định pháp luật về trách nhiệm bảo vệ môi trường nước theo lưu vực; xây dựng quy chuẩn kỹ thuật xả thải đặc thù dựa trên sức chịu tải của lưu vực sông Nhuệ - sông Đáy; chuẩn hóa quy định ĐTM đối với các dự án có nguy cơ tác động liên tỉnh.
  • Về chế tài: Tăng khung xử phạt vi phạm hành chính tương xứng với lợi ích kinh tế thu được từ việc vi phạm; áp dụng trách nhiệm hình sự đối với pháp nhân thương mại phạm tội gây ô nhiễm môi trường nước; bổ sung hình phạt bổ sung và biện pháp khắc phục hậu quả nghiêm ngặt.
  • Về thể chế: Ban hành văn bản quy định rõ chức năng, thẩm quyền, ngân sách và cơ chế điều hành của Ủy ban lưu vực sông; thiết lập cơ chế giải quyết xung đột đa ngành và liên tỉnh.

Hạn chế và hướng nghiên cứu tiếp

Hạn chế của nghiên cứu:

  • Phạm vi nghiên cứu thực nghiệm và dữ liệu quan trắc tập trung chủ yếu vào môi trường nước mặt của lưu vực sông Nhuệ - sông Đáy thuộc 5 tỉnh/thành phố trong giai đoạn 2008 - 2013; chưa đánh giá sâu các tương tác phức tạp giữa nước mặt và nước ngầm trên toàn lưu vực.
  • Các phân tích pháp lý dựa trên hệ thống văn bản có hiệu lực tại thời điểm nghiên cứu (Luật Bảo vệ môi trường 2005/2014, Luật Tài nguyên nước 2012, Bộ luật Hình sự 1999 sửa đổi 2009).

Hướng nghiên cứu tiếp:

  • Tiếp tục theo dõi, đánh giá hiệu quả can thiệp thực tế của Bộ luật Hình sự năm 2015 (khi bổ sung trách nhiệm hình sự của pháp nhân) và Luật Bảo vệ môi trường năm 2014 đối với việc kiểm soát các vi phạm môi trường trên lưu vực sông.
  • Nghiên cứu cơ chế tài chính cụ thể, bao gồm áp dụng các công cụ kinh tế mới như thị trường hạn ngạch xả thải và chi trả dịch vụ hệ sinh thái nước cho lưu vực sông Nhuệ - sông Đáy.

Giá trị tham khảo

Luận án cung cấp nguồn tư liệu học thuật và thực tiễn hữu ích cho các nhóm đối tượng:

  • Các cơ quan hoạch định chính sách và cơ quan lập pháp (Quốc hội, Ủy ban Khoa học, Công nghệ và Môi trường của Quốc hội, Bộ Tài nguyên và Môi trường): Cung cấp luận cứ hoàn thiện dự thảo luật, nghị định, thông tư liên quan đến quản lý lưu vực sông và kiểm soát ô nhiễm nước.
  • Chính quyền các địa phương trên lưu vực sông Nhuệ - sông Đáy (Hà Nội, Hà Nam, Nam Định, Ninh Bình, Hòa Bình): Tham khảo hệ thống dữ liệu nguồn thải, kết quả điều tra xã hội học và các bất cập thể chế để ban hành chính sách bảo vệ môi trường cấp tỉnh.
  • Giảng viên, nhà nghiên cứu và học viên sau đại học chuyên ngành Khoa học môi trường, Quản lý tài nguyên nước, Luật môi trường: Sử dụng khung tiếp cận kết hợp giữa khoa học môi trường (chỉ số WQI, tải lượng thải) với khoa học pháp lý (phân tích quy phạm, chế tài), phương pháp luận DPSRr và bộ công cụ điều tra 1.000 phiếu khảo sát.

Câu hỏi thường gặp

1. Chất lượng nước sông Nhuệ và sông Đáy diễn biến như thế nào theo kết quả phân tích trong luận án?
Dữ liệu quan trắc cho thấy nước sông Nhuệ và sông Đáy bị ô nhiễm hữu cơ và dinh dưỡng nghiêm trọng. Chỉ số DO đoạn từ cầu Hà Đông đến Cự Đà giảm xuống chỉ còn 0,4 - 0,8 mg/l. Nồng độ COD dao động 52 - 354 mg/l (vượt 1,7 - 11,8 lần QCVN 08:2008 cột B1). Nồng độ BOD5 dao động 75,5 - 262,5 mg/l (vượt 5 - 17,5 lần). Nồng độ amoni (NH4+) tại Cự Đà đạt 32,05 mg/l (vượt 64 lần), Đồng Quan đạt 32,82 mg/l (vượt 65,6 lần), Cống Thần đạt 29,33 mg/l (vượt 58,7 lần). Nồng độ Coliform cao gấp 50 lần quy chuẩn. Chỉ số WQI giữa năm 2008 và 2013 phản ánh chất lượng nước không được cải thiện mà tiếp tục ở mức xấu và rất xấu.

2. Kết quả điều tra xã hội học 1.000 phiếu ghi nhận nhận thức của các bên về mức độ ô nhiễm ra sao?
Trong tổng số 1.000 phiếu điều tra phát ra tại 6 cơ quan trung ương và 5 tỉnh/thành phố, tỷ lệ đánh giá lưu vực sông Nhuệ - sông Đáy bị "ô nhiễm nghiêm trọng" chiếm đa số tuyệt đối ở cả 3 nhóm đối tượng: 89,5% ở nhóm người dân (360 phiếu); 80,4% ở nhóm doanh nghiệp (180 phiếu); và 75,2% ở nhóm cán bộ quản lý nhà nước (460 phiếu). Tỷ lệ đánh giá "không ô nhiễm" chỉ chiếm từ 1,9% đến 2,4%.

3. Những nguyên nhân cốt lõi nào dẫn tới ô nhiễm nguồn nước lưu vực sông Nhuệ - sông Đáy?
Luận án xác định 5 nguyên nhân: (1) Tài nguyên nước phân bố không đều và hữu hạn (lưu lượng mùa khô rất thấp); (2) Động cơ lợi ích kinh tế chi phối hành vi xả thải của doanh nghiệp; (3) Ủy ban bảo vệ môi trường lưu vực sông Nhuệ - sông Đáy thiếu thẩm quyền pháp lý, cơ chế phối hợp lỏng lẻo; (4) Hệ thống pháp luật có nhiều hạn chế, khoảng trống, chồng chéo thẩm quyền giữa các bộ ngành và thiếu tính kết nối giữa quy chuẩn nước thải với sức chịu tải môi trường; (5) Chế tài xử lý vi phạm hành chính và hình sự chưa đủ sức răn đe.

4. Áp lực phát sinh nguồn thải và kinh phí xử lý ô nhiễm lưu vực đến năm 2020 - 2030 được dự báo như thế nào?
Lưu vực tiếp nhận 1.942 nguồn thải lỏng quy mô lớn; hàng ngày tiếp nhận khoảng 610.000 m3 nước thải sinh hoạt và 636.000 m3 nước thải công nghiệp. Tổng nhu cầu nước dự báo đến năm 2020 là 3.567,3 triệu m3 (tăng 37,5% so với năm 2013). Khối lượng chất thải rắn công nghiệp phát sinh đến năm 2020 ước tính 2.929,39 tấn/ngày. Để thực hiện quy hoạch xây dựng 24 nhà máy xử lý nước thải và hệ thống xử lý chất thải rắn theo các quyết định của Thủ tướng Chính phủ, ước tính đến năm 2030 toàn bộ lưu vực cần lượng kinh phí tối thiểu khoảng 120.000 tỷ đồng (tương đương 6 tỷ USD).

5. Luận án đề xuất giải pháp thể chế trọng tâm nào cho tổ chức lưu vực sông?
Tác giả đề xuất xây dựng khung pháp lý thành lập Ủy ban lưu vực sông quốc gia để quản lý thống nhất tài nguyên nước cấp vĩ mô, đồng thời tái cấu trúc Ủy ban bảo vệ môi trường lưu vực sông Nhuệ - sông Đáy. Tổ chức này cần được chuyển đổi từ mô hình tư vấn, điều phối hiện tại sang mô hình tổ chức lưu vực sông có thẩm quyền thực quyền: có bộ máy hành chính chuyên trách, có quyền hạn thanh tra, cấp phép, xử phạt vi phạm hành chính, và chủ động quản lý nguồn ngân sách thu được từ phí bảo vệ môi trường trên lưu vực.

Kết luận

Luận án tiến sĩ của tác giả Nguyễn Quang Hùng đã giải quyết vấn đề cấp bách về môi trường nước lưu vực sông Nhuệ - sông Đáy thông qua việc tích hợp phương pháp đánh giá chất lượng môi trường với phân tích hệ thống thể chế pháp lý. Bằng các dữ liệu điều tra thực địa, phân tích chuỗi số liệu WQI và khảo sát xã hội học 1.000 phiếu, công trình đã chứng minh ô nhiễm môi trường nước có nguồn gốc sâu xa từ các khoảng trống và hạn chế của pháp luật cũng như sự thiếu hiệu lực của mô hình tổ chức lưu vực. Các định hướng hoàn thiện thể chế pháp lý, nâng cao tính răn đe của chế tài và đề xuất mô hình Ủy ban lưu vực sông có thẩm quyền thực chất là những luận cứ khoa học có giá trị ứng dụng cao cho công tác quản trị môi trường nước lưu vực sông tại Việt Nam.