Chương 1: TỔNG QUAN 1. NỘI DUNG CƠ BẢN VỀ PHÁP LUẬT BẢO VỆ MÔI TRƯỜNG NƯỚC LƯU VỰC SÔNG 1. Khái niệm và vai trò của pháp luật bảo vệ môi trường nước lưu vực sông a) Khái niệm lưu vực sông Hiện nay, có nhiều khái niệm về LVS của nhiều tác giả trên thế giới, nhưng lưu vực sông trong luận án này được hiểu là phần diện tích bề mặt đất trong tự nhiên mà mọi lượng nước mưa khi rơi xuống sẽ tập trung lại và thoát qua một cửa ra duy nhất (Hình 1-1). Nói cách khác, LVS là phần diện tích mặt đất giới hạn bởi đường phân thủy, trên đó nước chảy vào một con sông hay một hệ thống sông gọi là lưu vực [23].
Hình 1-1: Lưu vực sông và mô tả dòng chảy lưu vực sông b) Khái niệm về môi trường nước lưu vực sông Môi trường nước LVS hiện nay có nhiều khái niệm theo các góc độ khác nhau. Môi trường nước LVS trong luận án này được hiểu là: Toàn bộ hệ thống các thủy vực tự nhiên và nhân tạo trên lưu vực như sông, suối, kênh, rạch, mương, hồ, ao và các hồ chứa nhân tạo hợp thành từ các yếu tố lý, hóa, sinh và các quá trình, tác động tới sự sinh tồn, phát triển của con người và sinh vật trên lưu vực đó. c) Khái niệm hệ thống pháp luật bảo vệ môi trường nước lưu vực sông Hệ thống pháp luật là tổng thể các quy phạm pháp luật (QPPL), các nguyên tắc, định hướng và mục đích của pháp luật có mối liên hệ mật thiết và thống nhất với nhau. Hệ thống văn bản pháp luật là tổng thể các QPPL (một QPPL gồm ba phần: giả định, quy định và chế tài), các nguyên tắc, định hướng và mục đích của pháp luật có mối liên hệ mật thiết và thống nhất với nhau và được thể hiện trong các văn bản do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành theo những hình thức, thủ tục nhất định.
Tập hợp các văn bản QPPL (hay còn gọi là văn bản pháp luật dùng chung), văn bản pháp luật cá biệt và văn bản áp dụng pháp luật có liên quan đến BVMT nước LVS trở thành một hệ thống văn bản pháp luật BVMT nước LVS. Văn bản QPPL (văn bản dùng chung) là các văn bản chứa đựng các QPPL do cơ quan hoặc người có thẩm quyền ban hành trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực 9 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội. Các văn bản chung gồm: Luật, nghị quyết của Quốc hội; nghị quyết, pháp lệnh của Ủy ban thường vụ Quốc hội (UBTVQH); nghị quyết, nghị định của Chính phủ; thông tư, thông tư liên tịch của các bộ…liên quan đến BVMT nước LVS. Hình 1-2: Hệ thống pháp luật BVMT nước LVS Nhuệ - sông Đáy Các văn bản quy phạm pháp luật (dùng chung) liên quan đến BVMT nước LVS Nhuệ - sông Đáy như: Luật BVMT, Luật TNN, Luật Khoáng sản, Luật Thanh tra, Luật Bảo vệ và phát triển rừng, Luật Đa dạng sinh học, Bộ luật hình sự, Bộ luật dân sự… Các văn bản hướng dẫn luật, các thông tư, thông tư liên tịch, các QCVN (ban hành dưới dạng thông tư) về môi trường… Văn bản pháp luật cá biệt và văn bản áp dụng luật đều là văn bản triển khai các QPPL do cơ quan, người có thẩm quyền ban hành theo hình thức và trình tự thủ tục do pháp luật quy định, nhằm cá biệt hóa các QPPL thành những mệnh lệnh cụ thể áp dụng đối với cá nhân, tổ chức nhất định.
Các văn bản cá biệt này thể hiện dưới hình thức: quyết định, chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ (TTCP); quyết định, chỉ thị của Bộ trưởng các bộ, của lãnh đạo các địa phương trên LVS; Các văn bản áp dụng luật là các bản án của Tòa án nhân dân và Viện kiểm soát nhân dân liên quan đến BVMT. Các văn bản cá biệt triển khai trên LVS Nhuệ - sông Đáy gồm: Một số văn bản của trung ương như các Quyết định của TTCP về phê duyệt Đề án BVMT LVS Nhuệ - sông Đáy; Quyết định quy hoạch CTR; Quyết định quy hoạch HTXLNT; Quyết định thành lập Ủy ban BVMT LVS Nhuệ - sông Đáy; Quyết định, chỉ thị của TTCT, của bộ trưởng các bộ, ngành…đối với LVS Nhuệ - sông Đáy. Ở địa phương có các chỉ thị, quyết định phê duyệt, triển khai, chỉ đạo về các đề án, chương trình BVMT trên các phụ lưu của LVS Nhuệ - sông Đáy. d) Vai trò và ý nghĩa của pháp luật BVMT nước LVS trong bảo vệ môi trường nước lưu vực sông Nhuệ - sông Đáy Vai trò của pháp luật nói chung và pháp luật BVMT nước LVS Nhuệ - sông Đáy 10 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com nói riêng có vị trí đặc biệt quan trọng.
Môi trường nước LVS Nhuệ - sông Đáy ô nhiễm nghiêm trọng phần lớn là do con người. Chính con người trong quá trình khai thác các yếu tố môi trường trên LVS đã có những hành vi tác động xấu làm mất cân bằng sinh thái, gây ô nhiễm môi trường. Vì vậy, muốn BVMT thì phải tác động đến con người, đến hành vi của con người. Pháp luật BVMT nước LVS với tư cách là hệ thống các quy phạm điều chỉnh hành vi xử sự của con người trong quá trình khai thác, sử dụng TNMT sẽ có tác dụng rất lớn trong việc BVMT nước LVS.
Ý nghĩa của pháp luật BVMT nước LVS Nhuệ - sông Đáy thể hiện ở các khía cạnh sau: - Pháp luật BVMT nước LVS quy định các quy tắc xử sự mà con người phải thực hiện khi khai thác và sử dụng TNN, các yếu tố môi trường khác trên LVS Nhuệ - sông Đáy. Đó cũng là công cụ điều tiết các hành vi khai thác, sử dụng, bảo vệ các yếu tố môi trường theo một tiêu chuẩn, quy chuẩn nhất định để BVMT nước LVS. - Pháp luật BVMT nước LVS Nhuệ - sông Đáy quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các tổ chức BVMT trên LVS Nhuệ - sông Đáy để hình thành các hệ thống tổ chức nhằm thực hiện nhiệm vụ BVMT. - Pháp luật quy định các chế tài để buộc các cá nhân, tổ chức phải thực hiện đầy đủ các đòi hỏi của hệ thống pháp luật BVMT nước LVS trong việc khai thác, sử dụng các yếu tố môi trường trên LVS.
- Pháp luật BVMT nước LVS có vai trò to lớn trong việc BVMT là đưa ra các quy chuẩn môi trường (cấp quốc gia và địa phương) thể hiện ở dạng văn bản pháp luật (cấp quốc gia ban hành thông tư-QCVN, cấp địa phương ban hành quyết định-QCĐP). - Pháp luật BVMT thể hiện rõ nét vai trò trong việc giải quyết các tranh chấp liên quan đến BVMT. Các tranh chấp phát sinh do khai thác, sử dụng các yếu tố môi trường trên LVS. Đưa các QPPL chung thành các văn bản pháp luật cá biệt, cụ thể để triển khai thực hiện trên thực tế.
Nội dung và nguyên lý bảo vệ môi trường nước lưu vực sông a) Nội dung về bảo vệ môi trường nước lưu vực sông BVMT nước LVS là một trong những nội dung của quản lý tổng hợp LVS và là nội dung nghiên cứu của KHMT. Theo định nghĩa của GWP về quản lý tổng hợp TNN (Integrated Water Resource Management-IWRM) được hiểu như sau: “Là một quá trình đẩy mạnh, phối hợp phát triển và quản lý nguồn nước, đất đai và tài nguyên liên quan, để tối đa hoá lợi ích kinh tế và phúc lợi xã hội một cách công bằng mà không phương hại đến tính bền vững của các hệ sinh thái thiết yếu” [154]. Mặc dù đã trở thành một vấn đề chủ đạo và đã được thảo luận trong nhiều giai đoạn và nhiều đề tài, nhưng ý tưởng về IWRM đã phải chịu không ít những ý kiến phản đối gay gắt. Ngay trong khái niệm của IWRM cũng cho thấy sự không thống nhất và thiếu sự nhất trí về những vấn đề cơ bản được bao gồm trong quản lý tổng hợp, làm thế nào để IWRM và ai làm IWRM hoặc thậm chí ngay cả khi kết hợp những lĩnh vực rộng lớn (quản lý đất đai, khoảng sản, rừng, ĐDSH, đô thị, nông nghiệp, giao 11 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com thông,…) như vậy liệu có khả thi hay không.
Do đó, mô hình này gần như không thể triển khai trong thực tế [124]. Quản lý tổng hợp LVS thuộc lĩnh vực quản lý TNN và là một phần của việc quản lý các nguồn TNTN. Mặc dù quản lý LVS thuộc lĩnh vực quản lý nguồn nước, nhưng công tác quản lý LVS không chỉ liên quan đến việc bảo vệ chất lượng và khối lượng nước trong LVS. Công tác quản lý LVS còn liên quan tới các khía cạnh của việc quản lý đất đai, sinh vật, khoáng sản trong LVS cũng như trong quản lý toàn thể các hoạt động khác như: quản lý thành thị, nông thôn, quản lý công nghiệp, nông nghiệp, làng nghề hay quản lý xã hội.
Điều này có thể ảnh hưởng đến việc quản lý LVS và làm giảm khả năng đạt được những mục tiêu quản lý đường phân thuỷ đã được đề ra. Trong thời kỳ đầu khi đề cập đến quản lý tổng hợp LVS người ta thường có tham vọng giải quyết vấn đề một cách toàn diện, có nghĩa là tất cả các hợp phần trong quản lý LVS đều được đưa vào và giải quyết đồng thời. Cách hiểu này đòi hỏi rất nhiều thời gian, công sức và tiền bạc trong quá trình điều tra, phân tích toàn bộ hệ sinh thái LVS. Trong khi đó môi trường, HST lại biến động liên tục do những tác động của con người.
Để quản lý tổng hợp được LVS, ngoài việc dựa trên các văn bản pháp luật thì người ta phải dựa trên quy hoạch LVS để quản lý. Nhưng thực tiễn cho thấy, sản phẩm của quy hoạch sau khi làm ra ít có tác dụng thực tế vì thời gian trôi qua, nhiều công trình mới đã được xây dựng, nhiều yếu tố mới phát sinh và các sản phẩm của quy hoạch lại trở nên lạc hậu ngay từ lúc mới ra đời. Hiện nay, cách hiểu quản lý tổng hợp giữ lại ý tưởng chung về toàn diện, nhưng tập trung vào những vấn đề cốt lõi và thực tiễn hơn. Giải pháp tổng hợp không tìm cách giải quyết tất cả các hợp phần và mối liên kết mà chỉ giải quyết những cái coi là chính yếu nhất [154].
Cho tới nay, mặc dù quan niệm về quản lý tổng hợp LVS được trình bày trong khá nhiều báo cáo và tài liệu nhưng trên thực tiễn hiếm khi thực hành được giải pháp này.