Chương 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ CÔNG TÁC SOẠN THẢO VÀ BAN HÀNH VĂN BẢN HÀNH CHÍNH 1. Những vấn đề chung về văn bản hành chính 1. Khái niệm văn bản, văn bản hành chính Khái niệm văn bản Tùy theo từng góc độ tiếp cận và nghiên cứu mà các nhà nghiên cứu đưa ra những khái niệm khác nhau về văn bản: Dưới góc độ hành chính học, văn bản được hiểu là khái niệm để chỉ các loại công văn, giấy tờ hình thành trong hoạt động của cơ quan.
Dưới góc độ ngôn ngữ học: Văn bản là sản phẩm lời nói ở dạng viết của hoạt động giao tiếp mang tính hoàn chỉnh về hình thức, trọn vẹn về nội dung nhằm đạt tới một hoặc một số giao tiếp nào đó. [16;139] Văn bản là một thể hoàn chỉnh về hình thức, trọn vẹn về nội dung, thống nhất về cấu trúc, độc lập về giao tiếp, dạng tồn tại điển hình của văn bản là dạng viết. [23;15] Dưới góc độ văn bản học, văn bản được hiểu theo nghĩa rộng nhất: Văn bản là vật mang tin được ghi bằng ký hiệu ngôn ngữ nhất định. [26;45] Theo Nghị định số 30/2020/NĐ-CP ban hành ngày 05/3/2020 của Chính Phủ thì: “Văn bản là thông tin thành văn được truyền đạt bằng ngôn ngữ hoặc ký hiệu, hình thành trong hoạt động của các cơ quan, tổ chức và được trình bày đúng thể thức, kỹ thuật theo quy định”.
[1] Như vậy, khái niệm “văn bản” được thể hiện dưới nhiều góc độ khác nhau, tuy nhiên chưa có sự đồng nhất về cách diễn đạt cũng như nội hàm của văn bản. Vì vậy, để thống nhất tôi xin đưa ra khái niệm về văn bản như sau: Văn bản là vật mang tin hình thành trong quá trình hoạt động của cơ quan, tổ 7 Luan van chức, được truyền đạt bằng ký hiệu ngôn ngữ và được trình bày theo quy định chung. Khái niệm văn bản hành chính Văn bản hành chính nằm trong hệ thống văn bản quản lý nhà nước do chủ thể quản lý nhà nước ban hành được sử dụng rộng rãi và phổ biến trong hoạt động của các cơ quan quản lý hành chính nhà nước. Hiện đang tồn tại nhiều khái niệm “văn bản hành chính” khác nhau, cụ thể như sau: Văn bản hành chính là văn bản hình thành trong quá trình chỉ đạo, điều hành, giải quyết công việc của các cơ quan, tổ chức.
[1] Văn bản hành chính là những văn bản mang tính thông tin điều hành nhằm thực thi các văn bản quy phạm pháp luật hoặc dùng để giải quyết các công việc cụ thể, phản ánh tình hình giao dịch, trao đổi, ghi chép công việc,.của cơ quan nhà nước; văn bản hành chính bao gồm nhiều hình thức văn bản khác nhau, điển hình là thông cáo, thông báo, biên bản, công văn, công điện, giấy đi đường, giấy nghỉ phép, giấy giới thiệu, phiếu gửi. [34; 149] Văn bản hành chính hay văn bản quản lý nhà nước thông thường là loại văn bản quản lý nhà nước không mang tính quy phạm pháp luật được dùng để quy định, quyết định, phản ánh, thông báo tình hình, trao đổi công việc và xử lý các vấn đề cụ thể khác của hoạt động quản lý. [26; 66-67] Từ những khái niệm trên và những nghiên cứu về văn bản hành chính, có thể rút ra khái niệm về văn bản hành chính như sau: Văn bản hành chính là văn không mang tính quy phạm pháp luật được hình thành trong quá trình chỉ đạo, điều hành, giải quyết công việc thuộc chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan, tổ chức. Đặc điểm của VBHC Chủ thể ban hành văn bản hành chính là các cơ quan nhà nước, các tổ chức kinh tế, chính trị, xã hội với thẩm quyền và chức năng rất khác nhau trong hệ thống các cơ quan quản lý và các tổ chức xã hội.
Mỗi cơ quan, tổ chức tham gia quản lý xã hội, trong quá trình tồn tại và phát triển đều phải thực hiện hoạt động hành chính, tức là các hoạt động quản lý bên trong, quản lý bên ngoài và các thông tin quản lý đó chủ yếu được văn bản hóa, hình thành nên hệ thống văn bản hành chính. [33; 07] Nội dung truyền đạt của văn bản hành chính chủ yếu là thông tin quản lý mang tính hai chiều: theo chiều dọc từ trên xuống (các văn bản cấp trên chuyển xuống cấp dưới) và từ dưới lên (các văn bản từ cấp dưới chuyển lên cấp trên); theo chiều ngang gồm các văn bản trao đổi giữa các cơ quan ngang cấp, ngang quyền. Văn bản hành chính thường được áp dụng một lần, có phạm vi điều chỉnh hẹp và ít đối tượng thị hành. Việc ban hành văn bản hành chính chủ yếu là để điều chỉnh hành vi của một hoặc một số đối tượng xác định trong nội bộ cơ quan, tổ chức hoặc để thực hiện hoạt động giao dịch nhằm giải quyết những vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý, điều hành của lãnh đạo và khi giao dịch thành công, văn bản đó coi như hết giá trị.
Trong một số ít trường hợp, văn bản hành chính có hiệu lực thường xuyên, phạm vi điều chỉnh rộng và gồm nhiều đối tượng thi hành. Đó là trường hợp các quy chế, quy định nội bộ của cơ quan, tổ chức (quy chế chi tiêu nội bộ, quy chế văn hóa công sở, quy chế công tác văn thư,…). [33; 07] Văn bản hành chính chiếm tỷ trọng lớn trong tổng số các loại văn bản cần thiết phải soạn thảo, ban hành của các cơ quan nhà nước, các tổ chức kinh tế, chính trị, xã hội. Chức năng của VBHC 1.
Chức năng thông tin Văn bản hành chính cũng như mọi văn bản khác, đều được ban hành nhằm mục đích truyền đạt thông tin, cho nên, chức năng thông tin là chức năng vốn có của văn bản hành chính. Trong hoạt động hành chính, cùng với xu hướng hiện đại hóa, các nhà lãnh đạo đã sử dụng nhiều phương tiện kỹ thuật, công nghệ để truyền đạt thông tin phục vụ cho hoạt động giao dịch (điện thoại, thư điện tử,v.) nhưng việc truyền đạt thông tin bằng văn bản vẫn chiếm vị trí quan trọng hàng đầu. Bởi vì, việc văn bản hóa thông tin không chỉ tạo thuận lợi để tiếp nhận thông tin cho mọi đối tượng, nó còn là bằng chứng hiện hữu cho những thông tin, quyết định quản lý của lãnh đạo. Các thông tin trong văn bản hành chính gồm 3 dạng với những đặc điểm riêng: Thông tin quá khứ, đó là các thông tin liên quan đến những sự việc đã được giải quyết trong quá trình hoạt động của cơ quan, tổ chức.
Thông tin hiện tại, đó là các thông tin liên quan đến những sự việc đang diễn ra trong hoạt động quản lý của cơ quan, tổ chức. Thông tin tương lai, đó là các thông tin mang tính dự báo, cần thiết cho lãnh đạo để xây dựng kế hoạch hành động trong thời gian sau đó (tương lai) nhằm định hướng cho từng lĩnh vực hoạt động của cơ quan, tổ chức. Chức năng quản lý Chức năng quản lý của văn bản được thể hiện ở vai trò là phương tiện truyền đạt các thông tin, quyết định quản lý của lãnh đạo đến các đối tượng quản lý. Nhờ việc văn bản hóa thông tin, quyết định quản lý mà các lãnh đạo có thể quản lý, điều hành các hoạt động của cơ quan, tổ chức một cách thuận 10 Luan van lợi trong phạm vi không gian và thời gian.
Cụ thể, thông qua các hình thức văn bản hành chính như quyết định cá biệt, nghị quyết cá biệt, nhà quản lý, cơ quan có thẩm quyền thực hiện được việc ban hành mệnh lệnh, quyết định quản lý. Thông qua các hình thức văn bản hành chính khác, nhà quản lý, cơ quan có thẩm quyền có thể truyền đạt các thông tin quản lý, điều hành hoặc thu thập, tổng hợp các thông tin cần thiết cho hoạt động quản lý của cơ quan, tổ chức. Có thể nói, văn bản hành chính là một công cụ vô cùng quan trọng, hữu ích đối với nhà quản lý và cơ quan có thẩm quyền để thực hiện hoạt động quản lý của mọi cơ quan, tổ chức. Chức năng pháp lý Chức năng pháp lý là chức năng đặc thù của văn bản quản lý nhà nước.
Đối với các tổ chức khác trong hệ thống xã hội, sự tồn tại và hoạt động của nó là do nhà nước cho phép, cho nên, trong quá trình hoạt động, nếu các tổ chức này có đặt ra các quy định bắt buộc thực hiện để quản lý nội bộ của mình, thì tính pháp lý của nó suy cho cùng vẫn là sự cho phép của nhà nước. Do đó, đối với văn bản hành chính, khi đề cập đến chức năng pháp lý, cần đặt nó trong phạm vi là văn bản của các cơ quan nhà nước. Chức năng này được thể hiện như sau: Thứ nhất, văn bản hành chính thiết lập các mối quan hệ giữa các thành viên trong nội bộ. Mỗi cơ quan nhà nước trong quá trình tồn tại và hoạt động, để thiết lập và duy trì sự ổn định nội bộ, các nhà lãnh đạo cần đặt ra các quy tắc xử sự bắt buộc đối với mỗi thành viên của cơ quan trong từng lĩnh vực hoạt động nhất định và thường được thể hiện dưới dạng các quy chế như: Quy chế văn hóa công sở, quy chế chi tiêu nội bộ, v.
Thứ hai, văn bản hành chính là bằng chứng pháp lý cho các quyết định quản lý của lãnh đạo đối với từng trường hợp cụ thể và mang tính bắt buộc thực hiện như: Quyết định nâng bậc lương, quyết định khen thưởng, quyết định kỷ 11 Luan van luật, v. Các chức năng khác Ngoài các chức năng trên văn bản hành chính còn thực hiện một số các chức năng khác như: chức năng văn hóa – xã hội, chức năng giao tiếp, chức năng thống kê, chức kinh tế. Phân loại văn bản hành chính Căn cứ vào đặc điểm và mục đích sử dụng có thể chia văn bản hành chính thành hai loại, cụ thể như sau: 1. Văn bản hành chính cá biệt Văn bản hành chính cá biệt là những quyết định quản lý thành văn mang tính áp dụng pháp luật do cơ quan, công chức nhà nước có thẩm quyền ban hành theo trình tự, thủ tục nhất định nhằm đưa ra quy tắc xử sự riêng đối với một hoặc một nhóm đối tượng cụ thể, rõ ràng.
Bao gồm: Nghị quyết cá biệt; Quyết định cá biệt.