Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ NĂNG LỰC CỦA CHỦ TỊCH ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP XÃ 1. Cấp xã và Ủy ban nhân dân cấp xã 1.Cấp xã Cấp xã là một cụm từ để chỉ đơn vị hành chính lãnh thổ thấp nhất ở Việt Nam. Tuy nhiên, các nước tùy theo cách phân chia đơn vị hành chính lãnh thổ để có những tên gọi khác nhau. Nguyên tắc chung được các quốc gia áp dung khi phân chia đơn vị hành chính lãnh thổ mô tả ở sơ đồ 1.
Tuy thuộc vào từng quốc gia và từng giai đoạn, việc phân chia thành các đơn vị hành chính lãnh thổ theo 2, 3 hay 4 cấp. Và cũng có những quan niệm khác nhau về tên gọi cho từng cấp. Trong điều kiện cụ thể của Việt Nam, Hiến pháp quy định cụ thể cách phân chia đơn vị hành chính lãnh thổ. Theo đó: - Nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; - Tỉnh chia thành huyện, thị xã và thành phố thuộc tỉnh; thành phố trực thuộc trung ương chia thành quận, huyện, thị xã và đơn vị hành chính tương đương; 6 - Huyện chia thành xã, thị trấn; thị xã và thành phố thuộc tỉnh chia thành phường và xã; quận chia thành phường.
Cấp lãnh thổ nhỏ nhất ở Việt Nam (cấp xã) bao gồm ba loại: xã, phường và thị trấn. Hai loại sau gắn liền với vùng lãnh thổ có mức độ đô thị hóa cao, đạt được chuẩn quy định. Cả nước hiện có 11162 đơn vị hành chính cấp xã. Chính quyền địa phương và Ủy ban nhân dân cấp xã Cụm từ Ủy ban Nhân dân cấp xã ít được các nước sử dụng.
Thay vào đó, cụm từ chính quyền địa phương được sử dụng. Tuy nhiên, theo [47] cụm từ này cũng có những cách diễn đạt khác nhau: chính quyền cấp dưới (sát với chính phủ trung ương) và chính quyền địa phương. Cụm từ chính quyền địa phương gắn với chủ thể quản lý nhà nước đơn vị hành chính lãnh thổ nhỏ nhất. Theo thông lệ chung, đối với nhà nước đơn nhất, tất cả chủ thể quản lý đơn vị hành chính lãnh thổ bên dưới chính phủ trung ương đều gọi chung là chính quyền địa phương.
Cách thức tổ chức chính quyền địa phương khác nhau giữa các quốc gia. Và cụm từ Ủy ban (nhân dân hay chấp hành) như ở Việt Nam chỉ được sử dụng hạn chế. Chính quyền địa phương của các quốc gia nói chung, thông thường hiện nay tổ chức theo một số dạng phổ biến[38]. Dạng Hội đồng – Chủ tịch: Theo mô hình này, cử tri địa phương (đơn vị hành chính lãnh thổ) bầu ra Hội đồng và một cá nhân (gọi chung là chủ tịch) để thực hiện chức năng quản lý các vấn đề của địa phương.
Tùy thuộc vào điều kiện cụ thể của quốc gia, có hai trường hợp xẩy ra: Hội đồng mạnh- chủ tịch yếu; Hội đồng yếu- chủ tịch mạnh. Dạng Hội đồng – Nhà quản lý: Dạng này đang trở thành dạng phổ biến của nhiều quốc gia. 7 Hội đồng sẽ tuyển dụng một nhà quản lý mang tính chuyên nghiệp và trao cho nhà quản lý có rất nhiều quyền để tiến hành hoạt động quản lý công việc hàng ngày của địa phương (lãnh thổ). Bao gồm: quyền về tổ chức bộ máy các cơ quan chuyên môn; quyền về nhân sự; quyền về sử dụng ngân sách.
Hội đồng mang tính hoạt động giám sát chấp hành của nhà quản lý. Ở mô hình này tính chuyên nghiệp của quản lý được đề cao. Hội đồng do được bầu nên thường hạn chế về năng lực quản lý và do đó, thay mặt họ để quản lý thông qua một nhà quản lý mang tính chuyên nghiệp được tuyển dụng như một chức nghiệp sẽ đem lại hiệu quả hơn. Dạng Ủy viên: Đây cũng là dạng được một số quốc gia áp dụng, đặc biệt ở những vùng mới thành lập hoặc có tính đặc thù.
Hội đồng không mang tính tập thể của hội đồng mà thay vào đó, từng ủy viên phụ trách (chịu trách nhiệm quản lý) từng lĩnh vực sẽ được cử tri lựa chọn. Dạng Hội đồng - Ủy ban (chấp hành): Đây là dạng mức độ tách chia giữa hai chức năng: nghị quyết của Hội đồng với chức năng chấp hành, điều hành công việc quản lý hàng ngày của vùng lãnh thổ. Cử tri địa phương chỉ bầu ra chủ thể duy nhất là Hội đồng. Số lượng thành viên Hội đồng trong mô hình này thường nhiều hơn so với các dạng trên.
Hội đồng chỉ hoạt động mang tính nghị quyết; quyết định các vấn đề của địa phương. Thay mặt Hội đồng để quản lý công việc hàng ngày do một Ủy ban do Hội đồng thành lập. Cơ cấu tổ chức của Ủy ban có thể khác nhau, nhưng nguyên tắc chung là Hội đồng ra các nghị quyết ở các kỳ họp của mình (có thể hàng tháng, hàng quý,v. Và triển khai tổ chức thực hiện nghị quyết cũng như quản lý công việc hàng ngày của vùng lãnh thổ do Ủy ban với cơ cấu tổ chức bao gồm các thành viên và các cơ quan chuyên môn (hoặc từng nhóm công chức, viên chức chuyên môn) đảm nhận.
8 Hội đồng mang tính giám sát hoạt động của Ủy ban. Ít khi can thiệp trực tiếp vào hoạt động mang tính chuyên môn, đặc thù hẹp của Ủy ban. Tuy nhiên, mô hình này ít được áp dụng hơn so với mô hình trước. Trung quốc cũng áp dụng mô hình Hội đồng - Ủy ban (chấp hành).
Tuy nhiên, xu hướng chung của các nước là cử trí sẽ bầu ra cả Hội đồng và chủ tịch. Việt Nam đang trong quá trình nghiên cứu để có thể bầu trực tiệp chủ tịch của các Ủy ban, thay cho Hội đồng bầu[4]. Theo Hiến pháp và Luật tổ chức chính quyền địa phương Việt Nam, chính quyền địa phương cấp xã bao gồm: - Chính quyền địa phương được tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. - Cấp chính quyền địa phương gồm có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do luật định[21].
Luật tổ chức chính quyền địa phương (2015) cụ thể hóa quy định đó và khảng định chính quyền địa phương các cấp nói chung và cấp xã nói riêng bao gồm: Hội đồng và Ủy ban nhân dân. Hội đồng nhân dân bầu ra Ủy ban nhân dân cùng cấp. Ủy ban nhân dân bao gồm: Chủ tịch, các Phó chủ tịch và các Ủy viên ủy ban nhân dân [23]. Ở mô hình này Ủy ban nhân dân cấp xã là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương (có thể đó là tên gọi khác của Ủy ban nhân dân cấp xã); đồng thời là cơ quan chấp hành của Hội đồng Nhân dân cùng cấp.
Tuy nhiên, vấn đề đặc biệt quan tâm chính là mối quan hệ phụ thuộc của Ủy ban nhân dân cấp xã với cơ quan hành chính nhà nước cấp trên (ủy ban nhân dân cấp huyện và có thể cả với Ủy ban nhân dân cấp tỉnh). 9 Với cách quy định này, Ủy ban nhân dân cấp xã vừa là cơ quan hành chính nhà nước ở cấp xã; vừa là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân cấp xã; đồng thời là cánh tay nối dài của Ủy ban nhân dân cấp trên. Chính các mối quan hệ trên, làm cho mối quan hệ giữa Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp xã trở nên “lỏng lẻo” do Ủy ban nhân dân cấp xã trong nhiều trường hợp chịu sự chỉ đạo trực tiếp của Ủy ban nhân dân cấp trên. Như đã trình bày ở trên, Ủy ban nhân dân cấp xã phải thực hiện ba nhóm nhiệm vụ.
Tuy nhiên, Luật tổ chức chính quyền địa phương (2015) quy định nhiệm vụ và quyền hạn của Ủy ban nhân dân cấp xã cụ thể là: - Ủy ban nhân dân do Hội đồng nhân dân cùng cấp bầu, là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm trước Nhân dân địa phương, Hội đồng nhân dân cùng cấp và cơ quan hành chính nhà nước cấp trên. - Ủy ban nhân dân gồm Chủ tịch, Phó Chủ tịch và các Ủy viên, số lượng cụ thể Phó chủ tịch ủy ban nhân dân các cấp do Chính phủ quy định[23]. Và Luật quy định nhiệm vụ và quyền hạn của Ủy ban nhân dân cấp xã Đối với Ủy ban nhân dân xã - Xây dựng, trình Hội đồng nhân dân xã quyết định các nội dung quy định theo Luật tổ chức chính quyền địa phương và tổ chức thực hiện các nghị quyết của Hội đồng nhân dân xã. - Tổ chức thực hiện ngân sách địa phương.
- Thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn do cơ quan nhà nước cấp trên phân cấp, ủy quyền cho Ủy ban nhân dân xã Đối với Ủy ban nhân dân phường 10 - Xây dựng, trình Hội đồng nhân dân phường quyết định các nội dung quy định của Luật tài chính chính quyền địa phương và tổ chức thực hiện nghị quyết của Hội đồng nhân dân phường. - Tổ chức thực hiện ngân sách địa phương. - Thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn do cơ quan nhà nước cấp trên phân cấp, ủy quyền. Đối với Ủy ban nhân dân thị trấn - Xây dựng, trình Hội đồng nhân dân thị trấn quyết định các nội dung quy định của Luật tổ chức chính quyền địa phương và tổ chức thực hiện nghị quyết của Hội đồng nhân dân thị trấn.
- Tổ chức thực hiện ngân sách địa phương. - Thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn do cơ quan nhà nước cấp trên phân cấp, ủy quyền[23]. Mặc dù ghi thành những điều khác nhau, nhưng về bản chất nhiệm vụ và quyền hạn không khác nhau. Chủ tịch ủy ban nhân dân cấp xã 1.
Cách thức hình thành chức danh Chủ tịch ủy ban nhân dân cấp xã Như đã mô tả trên, chủ tịch ủy ban nhân dân cấp xã trong điều kiện của Việt Nam khác với Chủ tịch của chính quyền địa phương các nước. Đa số trường hợp, Chủ tịch được người dân trực tiếp bầu ra và đóng vai trò tư cách cá nhân có nhiệm vụ và quyền hạn được pháp luật địa phương quy định để quản lý các vấn đề của địa phương. Trong trường hợp, nếu Hội đồng bầu ra một cá nhân để chấp hành, điều hành mang tính hành pháp rất hạn chế. Nếu có hội đồng bầu chức danh chủ tịch, thông thường chủ tịch chỉ mang tính danh dự và có thể bị Hội đồng bãi nhiễm khỏi chức danh chủ tịch.
11 Trường hợp của Cộng Hòa Nam Phi, Hội đồng sẽ bầu ra nhiều ủy ban, trong đó có ủy ban chấp hành.