Chương 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LUẬT VỀ THANH TRA HOẠT ĐỘNG TIẾP CÔNG DÂN 1. Một số vấn đề cơ bản liên quan đến thanh tra hoạt động tiếp công dân 1. Khái niệm thanh tra Trước khi Luật Thanh tra năm 2022 được Quốc hội thông qua và có hiệu lực, chưa có văn bản quy phạm pháp luật chuyên ngành nào của nước ta đưa ra khái niệm cụ thể, rõ ràng về thuật ngữ “thanh tra”. Tại Pháp lệnh số 33-LCT/HĐNN8 ngày 29/3/1990 của Hội đồng nhà nước về thanh tra (sau đây gọi là Pháp lệnh Thanh tra năm 1990), khái niệm “thanh tra” được đưa ra “là một chức năng thiết yếu của cơ quan quản lý nhà nước….
Có thể thấy, khái niệm này chỉ khẳng định về vị trí và vai trò của thanh tra mà chưa giải thích được khái niệm thanh tra dưới góc độ là một hoạt động. Đến Luật Thanh tra năm 2004 và sau đó là Luật Thanh tra năm 2010, thuật ngữ “thanh tra nhà nước” được sử dụng để thay thế cho thuật ngữ“thanh tra” tại Pháp lệnh Thanh tra năm 1990 (nhằm phân biệt với chế định “thanh tra nhân dân” được quy định tại các luật này). Mặc dù không được quy định cụ thể, song về bản chất, thanh tra đã được ghi nhận là việc của cơ quan quản lý nhà nước (Luật Thanh tra năm 2004) và là hoạt động của cơ quan nhà nước có thẩm quyền (Luật Thanh tra năm 2010) theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định nhằm xem xét, đánh giá, xử lý đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Đến Luật Thanh tra năm 2022, khái niệm về thanh tra đã có sự thay đổi.
Theo khoản 1 Điều 2 Luật Thanh tra năm 2022: “Thanh tra là hoạt động xem xét, đánh giá, xử lý theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định của cơ quan thực hiện chức năng thanh tra đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Hoạt động thanh tra bao gồm thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành”. Đầu tiên, có thể thấy thuật ngữ “thanh tra nhà nước” theo Luật Thanh tra năm 2010 đã được thay thế bằng thuật ngữ “thanh tra” được quy định tại Luật này. 8 Sự thay đổi này là do chế định “thanh tra nhân dân” đã được tách khỏi nội dung của Luật Thanh tra năm 2022 để quy định tại Luật Thực hiện dân chủ ở cơ sở được thông qua cùng ngày.
Về bản chất, hoạt động thanh tra nhân dân là hoạt động giám sát của nhân dân khác với hoạt động mang tính quyền lực nhà nước của các cơ quan thanh tra nhà nước, trong khi đó tên gọi “thanh tra nhân dân” lại dễ gây nhầm lẫn với hoạt động của thanh tra nhà nước. Vì vậy, việc thay đổi này là hoàn toàn phù hợp với yêu cầu, tính chất của hai hoạt động. Bên cạnh sự khác nhau về tên gọi, chủ thể thực hiện hoạt động thanh tra đã có có sự thay đổi. Theo Luật Thanh tra năm 2010, chủ thể thực hiện chức năng thanh tra là “cơ quan nhà nước có thẩm quyền”.
Trước thời điểm Luật Thanh tra năm 2022 được ban hành và có hiệu lực, chưa có văn bản quy phạm pháp luật nào đưa ra định nghĩa hay liệt kê cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong hoạt động thanh tra gồm những cơ quan nào. Vì vậy, chủ thể thanh tra theo quy định này có phạm vi tương đối rộng và thiếu tính cụ thể. Đến Luật Thanh tra năm 2022, chủ thể thực hiện hoạt động thanh tra được quy định là “cơ quan thực hiện chức năng thanh tra” và được liệt kê tại Điều 9 Luật này, bao gồm 05 nhóm các cơ quan thanh tra: (1) cơ quan thanh tra theo cấp hành chính; cơ quan thanh tra theo ngành, lĩnh vực; (2) cơ quan thanh tra ở cơ quan thuộc Chính phủ; (3) cơ quan thanh tra trong Quân đội nhân dân, Công an nhân dân, Ngân hàng Nhà nước Việt Nam, (4) cơ quan cơ yếu Chính phủ và (5) cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành. Sự thay đổi này đã xác định rõ và thống nhất các chủ thể thực hiện hoạt động thanh tra; đồng thời tăng cường địa vị, trách nhiệm pháp lý, tính độc lập của cơ quan, người đứng đầu cơ quan thanh tra trong hệ thống cơ quan hành chính nhà nước, khắc phục các hạn chế của khái niệm “thanh tra nhà nước” theo quy định của Luật Thanh tra năm 2010.
Như vậy, khái niệm “thanh tra” theo quy định của luật hiện hành đã tương đối cụ thể, rõ ràng, có sự tiếp thu, chỉnh sửa từ thuật ngữ “thanh tra nhà nước” theo Luật Thanh tra năm 2010, tạo điều kiện để cụ thể hoá các quy định của Luật Thanh tra năm 2022 và hoàn thiện hơn hành lang pháp lý về thanh tra trong tương lai. Khái niệm tiếp công dân Bên cạnh thanh tra thì tiếp công dân cũng là một hoạt động quan trọng trong hoạt động công vụ. Chủ tịch Hồ Chí Minh đã từng chỉ dạy các CBCC rằng: “Đồng bào có oan ức mới khiếu nại hoặc vì chưa hiểu rõ chính sách của Đảng và Chính phủ mới khiếu nại. Ta phải giải quyết nhanh, tốt thì đồng bào mới thấy rõ Đảng và Chính phủ quan tâm, lo lắng đến quyền lợi của họ, do đó mối quan hệ giữa nhân dân với Đảng và Chính phủ cũng được củng cố tốt hơn…” [25].
Khoản 1 Điều 2 Luật Tiếp công dân năm 2013 quy định: “Tiếp công dân là việc cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân quy định tại Điều 4 của Luật này đón tiếp để lắng nghe, tiếp nhận khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, phản ánh của công dân; giải thích, hướng dẫn cho công dân về việc thực hiện khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, phản ánh theo đúng quy định của pháp luật”. Khi nghiên cứu các vấn đề liên quan đến hoạt động tiếp công dân, một số tác giả cũng đã đưa ra định nghĩa về “tiếp công dân” như: “Tiếp công dân được hiểu là hoạt động thể hiện việc cán bộ, công chức có thẩm quyền trong cơ quan Nhà nước gặp trực tiếp công dân để lắng nghe, trao đổi, hướng dẫn, giải thích, vận động, thuyết phục công dân thực hiện đúng đường lối, chính sách của Đảng và pháp luật của Nhà nước; tiếp nhận đơn khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, phản ánh; phân loại, xử lý đơn khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, phản ánh và sau cùng là theo dõi, đôn đốc việc giải quyết các đơn khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, phản ánh của cơ quan có thẩm quyền” [3, tr. “Tiếp công dân được hiểu là nhiệm vụ của thủ trưởng các cơ quan hành chính nhà nước, của cán bộ được phân công nhiệm vụ tiếp công dân tại trụ sở tiếp công dân, địa điểm tiếp công dân tiếp đón, gặp gỡ để lắng nghe tâm tư, nguyện vọng, tiếp nhận khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, phản ánh của công dân để giải thích, hướng dẫn cho công dân về việc thực hiện khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, phản ánh theo đúng quy định của pháp luật” [24, tr. 10 Tuy nhiên trên thực tế, người dân tới cơ quan hành chính nhà nước đề nghị tiếp công dân không chỉ để khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, phản ánh mà còn để đề nghị cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước giải đáp các thắc mắc, hướng dẫn và tiếp nhận các thủ tục hành chính của người dân.
Vì vậy, có thể hiểu tiếp công dân là tổng thể các hoạt động đón tiếp, giải đáp và hướng dẫn công dân thực hiện các công việc thuộc trách nhiệm của cơ quan nhà nước, người được giao nhiệm vụ trong cơ quan nhà nước theo quy định của pháp luật. Tiếp công dân là một hoạt động công vụ gắn liền với công tác lãnh đạo, quản lý, gắn với quyền tiếp cận thông tin của nhân dân, gắn với yếu tố văn hoá và các kỹ năng nghiệp vụ. Khái niệm và đặc điểm của thanh tra hoạt động tiếp công dân * Khái niệm thanh tra hoạt động tiếp công dân Điều 4 Luật Tiếp công dân năm 2013 quy định các cơ quan nhà nước có trách nhiệm tiếp công dân. Có thể thấy “trách nhiệm” là thuật ngữ xuất hiện với tần suất cao tại các văn bản pháp luật và được đa phần các nhà làm luật, nhà nghiên cứu và người dân hiểu là việc phải làm (nhiệm vụ), được làm, không được làm (quyền hạn) và nếu vi phạm sẽ bị xử lý.
Khoản 2 Điều 2 Luật Thanh tra năm 2022 quy định: “Thanh tra hành chính là thanh tra việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn được giao của cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc quyền quản lý của cơ quan quản lý nhà nước”. Vì vậy, từ những nghiên cứu về “thanh tra” và “tiếp công dân” có thể định nghĩa“Thanh tra hoạt động tiếp công dân” như sau: Thanh tra hoạt động tiếp công dân là hoạt động thanh tra hành chính do cơ quan thực hiện chức năng thanh tra có thẩm quyền tiến hành để xem xét, đánh giá, xử lý theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định đối với việc cơ quan nhà nước, người được giao nhiệm vụ trong cơ quan nhà nước đón tiếp, giải đáp và hướng dẫn công dân thực hiện các công việc thuộc trách nhiệm của mình theo quy định của pháp luật về tiếp công dân. * Đặc điểm của thanh tra hoạt động tiếp công dân 11 Là một hoạt động thanh tra, vì vậy thanh tra hoạt động tiếp công dân mang các đặc điểm chung của thanh tra, đó là: Thứ nhất, thanh tra hoạt động tiếp công dân gắn liền với quản lý nhà nước Với tư cách là một chức năng, là một giai đoạn của chu trình quản lý nhà nước, thanh tra hoạt động tiếp công dân gắn liền với hoạt động quản lý nhà nước về tiếp công dân. Trong mối quan hệ giữa quản lý nhà nước với hoạt động tiếp công dân và thanh tra hoạt động tiếp công dân, quản lý nhà nước với hoạt động tiếp công dân giữ vai trò chủ đạo, chi phối hoạt động của thanh tra hoạt động tiếp công dân.
Thứ hai, thanh tra hoạt động tiếp công dân mang tính quyền lực nhà nước Tính quyền lực nhà nước của thanh tra hoạt động tiếp công dân được cụ thể hoá trong chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan thanh tra; phương thức tiến hành thanh tra và quan hệ giữa cơ quan thanh tra với đối tượng bị thanh tra.