CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1. Lý luận chung về ngân sách nhà nước và quản lý ngân sách nhà nước 1. Quan điểm của Chủ nghĩa Mác–Lênin, của Đảng, Nhà nước về ngân sách nhà nước. Lịch sử xã hội loài người đã chứng minh sự ra đời của ngân sách nhà nước là một tất yếu khách quan, gắn liền với sự ra đời và phát triển của nhà nước.
Để tồn tại và phát triển, nhà nước cần có những nguồn tài chính để chi tiêu, để duy trì và cũng cố bộ máy cai trị trong phạm vi lãnh thổ mà nó quản lý. Nhà nước hình thành hệ thống thuế khóa để duy trì và tăng cường bộ máy cai trị của nó. [5] Ngân sách nhà nước là một phạm trù kinh tế mang tính lịch sử, sự ra đời và tồn tại của ngân sách nhà nước gắn liền với sản xuất hàng hóa, với sự ra đời và tồn tại của nhà nước. Ngân sách nhà nước với tư cách nó là phạm trù kinh tế-lịch sử và gắn với bản chất, chức năng của nhà nước.
Là phạm trù kinh tế, NSNN gắn với sự phát triển kinh tế-hàng hóa; là phạm trù lịch sử NSNN gắn với sự ra đời và phát triển của nhà nước và là công cụ kinh tế của nhà nước. Nhà nước ta với chức năng của mình thực hiện quản lý, điều hành nền kinh tế bằng pháp luật, quy hoạch, kế hoạch và các công cụ điều tiết trên cơ sở tôn trọng các quy luật thị trường, để cho nền kinh tế phát triển vừa tuân theo quy luật kinh tế khách quan, vừa bảo đảm sự định hướng xã hội chủ nghĩa, nhằm thực hiện thắng lợi các mục tiêu phát triển kinh tế-xã hội mà Đảng ta đã đề ra. Trong tất cả các công cụ để quản lý mọi hoạt động kinh tế-xã hội, ngân sách nhà nước có vai trò rất quan trọng, vì nó là yếu tố vật chất vô cùng quan trọng trong điều kiện của nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Vai trò của ngân sách nhà nước đã được thể hiện rõ trong các Văn kiện Đại hội Đại biểu toàn quốc Đảng Cộng sản Việt Nam: LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 7 Báo cáo của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa IX về phương hướng, nhiệm vụ phát triển kinh tế-xã hội 5 năm 2006-2010, đã đề ra chính sách tài chính là “Xây dựng đồng bộ thể chế tài chính phù hợp với thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa.
Đổi mới chính sách quản lý tài chính nhằm tiếp tục khơi thông, giải phóng và phân bổ hợp lý, có hiệu quả các nguồn lực, góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế, xã hội; phát triển nền tài chính quốc gia vững mạnh, bảo đảm an ninh tài chính quốc gia, nâng cao vị thế và uy tín quốc tế của tài chính Việt Nam” và “Đổi mới cơ chế quản lý ngân sách theo kết quả thực hiện các công việc được ngân sách cấp kinh phí. Xây dựng kế hoạch tài chính trung hạn để tạo cơ sở nâng cao chất lượng dự toán ngân sách. Tăng cường phân cấp quản lý ngân sách, bảo đảm tính thống nhất về thể chế của ngân sách nhà nước và vai trò chủ đạo của ngân sách trung ương. Phát huy vai trò của Quốc hội và hội đồng nhân dân các cấp trong việc quyết định và giám sát ngân sách.
Nâng cao tính minh bạch, dân chủ và công khai trong quản lý ngân sách nhà nước. Xây dựng thể chế giám sát tài chính đồng bộ; hiện đại hoá công nghệ giám sát. Chuẩn mực hoá hệ thống kế toán, kiểm toán phù hợp với thông lệ quốc tế. Thực hiện kiểm toán bắt buộc đối với tất cả các cấp ngân sách, đơn vị sử dụng vốn, tài sản và ngân sách nhà nước.” [1] Văn kiện Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ XI của Đảng Cộng sản Việt Nam nêu rõ “Thực hiện hệ thống cơ chế và chính sách phù hợp, đặc biệt là cơ chế, chính sách tài chính, tiền tệ nhằm nâng cao chất lượng tăng trưởng, bảo đảm sự phát triển an toàn, lành mạnh của nền kinh tế.
Chính sách tài chính quốc gia phải động viên hợp lý, phân phối và sử dụng có hiệu quả mọi nguồn lực cho phát triển kinh tế-xã hội; phân phối lợi ích công bằng. Tiếp tục hoàn thiện chính sách và hệ thống thuế, cơ chế quản lý giá, pháp luật về cạnh tranh và kiểm soát độc quyền trong kinh doanh, bảo vệ người tiêu dùng, các chính sách về thu nhập, tiền lương, tiền công. Thực hiện cân đối ngân sách tích cực, bảo đảm tỉ lệ tích luỹ hợp lý cho đầu tư phát triển; phấn đấu giảm dần bội chi ngân sách. Tiếp tục đổi mới cơ chế, chính sách tài chính đối với doanh nghiệp nhà nước, nhất là các tập đoàn kinh tế và các tổng công ty.
Quản lý chặt chẽ việc vay và trả nợ nước ngoài; giữ mức nợ chính phủ, nợ quốc gia và nợ công LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 8 trong giới hạn an toàn. Tăng cường vai trò giám sát ngân sách của Quốc hội và hội đồng nhân dân các cấp”. Khái niệm ngân sách nhà nước: Ngân sách nhà nước là một quỹ tiền tệ tập trung của nhà nước, trong đó dự toán con số chi tiêu công mà nhà nước phải tìm kiếm nguồn lực để tài trợ. Ngân sách nhà nước phải được quốc hội thông qua hàng năm.
Luật pháp quản lý ngân sách nhà nước đưa ra những quy tắc về kế toán để theo dõi chi tiết và chặt chẽ các khoản chi tiêu công với mục đích là để kiểm soát tình hình chi tiêu của nhà nước, tránh được sự phí phạm công chi (các khoản chi tiêu cho những hoạt động không được ghi vào trong ngân sách) để sao cho chi tiêu công của nhà nước được hợp pháp và có thể được tài trợ bằng những nguồn thu ổn định. Về bản chất, ngân sách nhà nước phản ánh các quan hệ kinh tế giữa nhà nước và các chủ thể kinh tế-xã hội trong quá trình phân phối và sử dụng các nguồn tài chính. Các khoản thu, chi của ngân sách nhà nước luôn gắn liền với việc sử dụng quyền lực chính trị của nhà nước bằng sự thể chế hoá của luật pháp và gắn với nhu cầu về tài chính để đảm bảo thực hiện chức năng của nhà nước. Như vậy, về mặt hình thức biểu hiện có thể hiểu ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu chi của nhà nước trong dự toán đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nước.
Song hoạt động của ngân sách nhà nước là hoạt động phân phối các nguồn tài chính của xã hội gắn liền với việc hình thành và sử dụng quỹ ngân sách nhà nước. Trong quá trình đó xuất hiện hàng loạt các quan hệ tài chính giữa một bên là nhà nước và một bên là các chủ thể trong xã hội và chúng được thể hiện ở phần thu, chi của ngân sách nhà nước. Ẩn dấu đằng sau các quan hệ kinh tế trong quá trình tạo lập và sử dụng quỹ ngân sách nhà nước thể hiện các quan hệ lợi ích kinh tế giữa nhà nước và xã hội. Hệ thống các quan hệ tài chính gắn với tạo lập và sử dụng quỹ ngân sách nhà nước hình thành nên bản chất kinh tế của ngân sách nhà nước, gồm có quan hệ kinh tế giữa ngân sách nhà nước với khu vực doanh nghiệp, quan hệ kinh tế giữa ngân sách nhà nước với các đơn vị hành chính sự nghiệp, quan hệ kinh tế giữa ngân sách nhà nước LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 9 với các tầng lớp dân cư và quan hệ kinh tế giữa ngân sách nhà nước với thị trường tài chính.
[24] “Ngân sách nhà nước gồm ngân sách trung ương và ngân sách địa phương. Ngân sách địa phương bao gồm ngân sách của đơn vị hành chính các cấp có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân theo quy định của Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân, theo quy định hiện hành, bao gồm: ngân sách tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là ngân sách tỉnh) bao gồm ngân sách cấp tỉnh và ngân sách của các huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh; ngân sách huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là ngân sách huyện) bao gồm ngân sách cấp huyện và ngân sách các xã, phường, thị trấn; ngân sách các xã, phường, thị trấn (gọi chung là ngân sách cấp xã)”. [6] Theo Luật Ngân sách nhà nước đã được Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XI, kỳ họp thứ hai thông qua ngày 16/12/2002 có hiệu lực thi hành từ năm ngân sách 2004, cho rằng: “Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nước”. Năm ngân sách (còn được gọi là niên độ ngân sách hay năm tài chính hoặc tài khóa), là giai đoạn mà trong đó, dự toán thu – chi tài chính đã được phê chuẩn của Quốc hội có hiệu lực thi hành.
Ở tất cả các nước, năm ngân sách đều có thời hạn bằng một năm dương lịch, nhưng thời điểm bắt đầu và kết thúc ở mỗi nước có khác nhau. Đa số các nước, năm ngân sách trùng với năm dương lịch (bắt đầu ngày 1/1 và kết thúc vào ngày 31/12), như: Pháp, Bỉ, Hà Lan, Trung Quốc. Ở các nước khác, có năm ngân sách bắt đầu ngày 1/4 năm trước và kết thúc vào ngày 31/3 năm sau, như: Anh, Nhật, Canada, Singapore,. Việc quy định năm ngân sách hoàn toàn là ý định chủ quan của Nhà nước.
Tuy nhiên, ý định này cũng bắt nguồn từ những yếu tố tác động khác nhau, trong đó có hai yêu cầu cơ bản là: - Đặc điểm hoạt động của nền kinh tế có liên quan đến nguồn thu của NSNN. LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 10 - Đặc điểm hoạt động của cơ quan lập pháp (các kỳ họp của Quốc Hội để phê chuẩn NSNN) Ở nước ta, năm ngân sách bắt đầu từ ngày 1/1 và kết thúc vào ngày 31/12 hàng năm.