Chương 1 TỔNG QUAN CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1. TỔNG QUAN LÝ LUẬN VỀ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1. Tổng quan lý luận về ngân sách Nhà nước 1. Khái niệm và bản chất ngân sách Nhà nước Ngân sách nhà nước (NSNN) là một thành phần trong hệ thống tài chính, đây là thành tố quan trọng giúp cho mục tiêu phát triển Quốc gia, các công trình trọng điểm đảm bảo hiệu quả và tiến độ thực hiện thông qua ngân sách nhà nước giúp các nhà quản lý có thể trực tiếp quản lý định mức phân bổ dự toán, thực hiện cân bằng thu chi giữa các cấp, các ngành, các lĩnh vực then chốt nhằm duy trì bộ máy quản lý, có nhiều khái niệm đưa ra về ngân sách nhà nước qua các thời kỳ như sau: Theo luật NSNN năm 1996 quy định: NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước trong dự toán đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước.
Theo luật NSNN năm 2002 (thay thế luật NSNN năm 1996) quy định : NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước. Theo luật NSNN năm 2015 mới nhất (thay thế luật NSNN năm 2002) có hiệu lực từ năm 2017, quy định: NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước. Có thể hiểu rằng, NSNN là kế hoạch tài chính cơ bản của Quốc gia, là bảng cân đối thu chi bằng tiền của Nhà nước, là quỹ tiền tệ tập trung, yếu tố quan trọng trong hệ thống tài chính Quốc gia, NSNN được hình thành chủ yếu từ: 7 Một là, toàn bộ các khoản thu từ thuế, lệ phí. Hai là, toàn bộ các khoản phí thu từ các hoạt động dịch vụ do cơ quan nhà nước thực hiện, các khoản phí thu từ các hoạt động dịch vụ do đơn vị sự nghiệp công lập và doanh nghiệp nhà nước thực hiện nộp NSNN.
Ba là, các khoản viện trợ không hoàn lại của Chính phủ các nước, các tổ chức, cá nhân ở ngoài nước cho Chính phủ Việt Nam và chính quyền địa phương. Bốn là, các khoản thu khác theo quy định của pháp luật. Ngân sách nhà nước vừa là nguồn lực để nuôi dưỡng bộ máy Nhà nước, vừa là công cụ hữu hiệu để Nhà nước quản lý, điều tiết nền kinh tế và giải quyết các vấn đề xã hội, do đó NSNN có những đặc điểm chính sau: Thứ nhất, việc tạo lập và sử dụng quỹ NSNN luôn gắn liền với quyền lực kinh tế - chính trị của Nhà nước, được Nhà nước tiến hành trên cơ sở những luật lệ nhất định như: Hiến pháp, các luật thuế,… mặt khác, NSNN là luật do Quốc Hội quyết định và thông qua hàng năm, mang tính chất áp đặt và bắt buộc các chủ thể kinh tế - xã hội có liên quan phải tuân thủ. Thứ hai, NSNN luôn gắn chặt với sở hữu Nhà nước và luôn chứa đựng các lợi ích chung, lợi ích công cộng.
Nhà nước là chủ thể duy nhật có quyền quyết định đến các khoản thu chi của NSNN và hoạt động thu chi này nhằm mục tiêu giúp nhà nước giải quyết các quan hệ lợi ích trong xã hội khi nhà nước tham gia phân phối lại các nguồn tài chính Quốc gia giữa nhà nước với các tổ chức kinh tế xã hội, các tầng lớp dân cư,… Thứ ba, NSNN là một bảng dự toán thu chi. Các cơ quan, đơn vị có trách nhiệm lập NSNN và đề ra các thông số quan trọng có liên quan đến chính sách mà Chính phủ phải thực hiện trong năm tài chính tiếp theo. Thu, chi NSNN là cơ sở để thực hiện các chính sách của Chính phủ. Chính sách nào mà không được dự kiến trong NSNN thì sẽ không được thực hiện.
Chính vì vậy mà việc thông qua NSNN là một sự kiện chính trị quan trọng, nó biểu hiện sự nhất trí trong Quốc hội về chính sách của nhà nước. Quốc hội không thông qua NSNN thể hiện sự thất bại cúa Chính phủ trong việc đề xuất chính sách đó và có thể gây ra mâu thuẫn về chính trị. 8 Thứ tư, NSNN là một bộ phận chủ yếu của hệ thống tài chính Quốc gia. Hệ thống tài chính Quốc gia bao gồm: Tài chính Nhà nước, tài chính doanh nghiệp, trung gian tài chính và tài chính cá nhân hoặc hộ gia đình.
Trong đó, tài chính nhà nước là khâu chủ đạo trong hệ thống tài chính Quốc gia. Tài chính nhà nước tác động đến sự hoạt động và phát triển của toàn bộ nền kinh tế - xã hội (KT-XH). Tài chính nhà nước thực hiện huy động và tập trung một bộ phận nguồn lực tài chính từ các định chế tài chính khác chủ yếu qua thuế và các khoản thu mang tính chất thuế. Trên cơ sở nguồn lực huy động được, Chính phủ sử dụng quỹ ngân sách để tiến hành cấp phát kinh phí, tài trợ vốn cho các tổ chức kinh tế, các đơn vị thuộc khu vực công nhằm thực hiện các nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội.
Thứ năm, hoạt động thu chi của NSNN được thực hiện theo nguyên tắc không hoàn trả trực tiếp là chủ yếu. Có nghĩa là các khoản thu của NSNN sẽ được đầu tư ngược lại cung cấp các dịch vụ công cộng như: Đường xá, trường học, bệnh viện,… phục vụ cho nhu cầu của các tổ chức, cá nhân trong nền kinh tế. Ngân sách nhà nước không thể tách rời Nhà nước, là hệ thống các mối quan hệ thu chi giữa Nhà nước và xã hội phát sinh trong quá trình Nhà nước huy động và sử dụng các nguồn tài chính nhằm đảm bảo yêu cầu thực hiện chức năng quản lý, điều hành kinh tế - xã hội thông qua dự toán, quyết toán các nguồn thu, nhiệm vụ chi bằng tiền trong thời gian nhất định thường là 01 năm. Trong thực tế nhìn bề ngoài hoạt động của NSNN biểu hiện đa dạng dưới hình thức các khoản thu và các khoản chi tài chính của Nhà nước ở các lĩnh vực hoạt động kinh tế xã hội.
Các khoản thu chi này được tổng hợp trong một bảng dự toán thu chi tài chính được thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định. Các khoản thu mang tính chất bắt buộc của NSNN là một bộ phận các nguồn tài chính chủ yêu được tạo ra thông qua việc phân phối thu nhập quốc dân được sáng tạo ra trong khu vực sản xuất kinh doanh và các khoản chi chủ yếu của ngân sách mang tính chất cấp phát phục vụ cho đầu tư phát triển và tiêu dùng của xã hội. Như vậy, về hình thức có thể hiểu: NSNN là toàn bộ các khoản thu chi của Nhà nước có trong dự toán, đã được cơ 9 quan Nhà nước có thẩm quyền phê duyệt và được thực hiện trong một năm để đảm bảo việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của nhà nước. Tuy nhiên, hoạt động của NSNN là hoạt động phân phối các nguồn tài chính của xã hội gắn liền với việc hình thành và sử dụng quỹ tiền tệ tập trung là NSNN.
Trong quá trình phân phối đó đã làm nảy sinh các quan hệ tài chính giữa một bên là nhà nước và một bên là các chủ thể trong xã hội. Những quan hệ tài chính này bao gồm: Thứ nhất, quan hệ kinh tế giữa NSNN với các doanh nghiệp: Các quan hệ kinh tế này phát sinh trong quá trình hình thành nguồn thu của NS dưới hình thức các loại thuế mà doanh nghiệp phải nộp. Đồng thời, NS chi hỗ trợ cho sự phát triển của doanh nghiệp dưới hình thức xây dựng cơ sở hạ tầng, hỗ trợ vốn,… Thứ hai, quan hệ kinh tế giữa NSNN và các đơn vị hành chính sự nghiệp: Quan hệ này phát sinh trong quá trình phân phối lại các khoản thu nhập bằng việc NSNN cấp kinh phí cho các đơn vụ quản lý nhà nước. Đồng thời, trong cơ chế kinh tế thị trường các đơn vị có hoạt động sự nghiệp có các khoản thu phí và lệ phí, nguồn thu này một phần các đơn vị làm nghĩa vụ tài chính đối với ngân sách, một phần trang trải các khoản chi tiêu của mình để làm giảm bớt gánh nặng cho NS.
Thứ ba, quan hệ kinh tế giữa NSNN và các đơn vị hành chính sự nghiệp: Quan hệ này phát sinh trong quá trình phân phối lại các khoản thu nhập bằng việc NSNN cấp kinh phí cho các đơn vụ quản lý nhà nước. Đồng thời, trong cơ chế kinh tế thị trường các đơn vị có hoạt động sự nghiệp có các khoản thu phí và lệ phí, nguồn thu này một phần các đơn vị làm nghĩa vụ tài chính đối với ngân sách, một phần trang trải các khoản chi tiêu của mình để giảm bớt gánh nặng cho ngân sách. Thứ tư, quan hệ kinh tế giữa NSNN với tầng lớp dân cư: Quan hệ này được thể hiện qua việc một bộ phận dân cư thực hiện nghĩa vụ tài chính đối với nhà nước bằng việc nộp các khoản thuế, phí, lệ phí. Một bộ phận dân cư khách nhận từ ngân sách nhà nước các khoản trợ cấp theo chính sách quy định.
Thứ năm, quan hệ kinh tế giữa NSNN với thị trường tài chính: Quan hệ này phát sinh khi nhà nước tham gia trên thị trường tài chính bằng việc phát hành các loại 10 chứng khoán của kho bạc nhà nước nhằm huy động vốn của các chủ thể trong xã hội để đáp ứng yêu cầu cân đối vốn của NSNN. Như vậy, bên cạnh hình thức biểu hiện bên ngoài của NSNN là một quỹ tiền tệ với các khoản thu và các khoản chi thì NSNN phản ánh các quan hệ kinh tế trong quá trình phân phối. Như vậy NSNNN là hệ thống các quan hệ kinh tế phát sinh trong quá trình phân phối các nguồn tài chính của xã hội để tạo lập và sử dụng quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước nhằm thực hiện chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước. Cơ cấu ngân sách Nhà nước Ngân sách nhà nước của một quốc gia là vấn đề tài chính quan trọng nhất, trong đó những cơ quan có thẩm quyền tìm cách dự trù, tiên liệu các khoản thu và khoản chi của Quốc gia trong một thời hạn nhất định.
Vì thế ngân sách nhà nước được cấu trúc bởi hai phần là phần thu ngân sách và chi ngân sách.