Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦ A PHÁP LUẬT VỀ DICH ̣ VỤ CÔNG 1. Nhƣ̃ng vấ n đề lý luâ ̣n về dich ̣ vu ̣ công 1. Quan niê ̣m về dich ̣ vụ công Khái niệm "dịch vụ công" được sử dụng phổ biến rộng rãi ở châu Âu sau Chiến tranh Thế giới lần thứ hai. Dịch vụ công theo từ tiếng Anh là “public service”, trong tiếng Pháp là”service public”.
Trong từ điển English Dictionary định nghĩa: từ Service (dịch vụ, phục vụ) The performance of duties by a waiter or servant – dịch vụ là sự thực hiện nhiệm vụ của người phục vụ. Theo nghĩa Hán - Việt: dịch (làm, biến đổi, chuyển dời); vụ (chuyên, vụ việc, phục vụ), công việc mang tính chuyên môn phục vụ cho con người, cho xã hội. Từ điển Bách khoa Việt Nam cho rằng: dịch vụ là những hoạt động phục vụ nhằm thỏa mãn nhu cầu sản xuất, kinh doanh và sinh hoạt. Từ điển Kinh tế học hiện đại: dịch vụ là các chức năng hoặc nhiệm vụ được thực hiện mà người ta có nhu cầu và do đó, tạo ra giá cả hình thành nên một thị trường thích hợp.
Dịch vụ là những hoạt động mang tính phục vụ chuyên nghiệp nhằm đáp ứng nhu cầu nào đó của con người, của xã hội. Trong thời đại mới, khi nói đến dịch vụ người ta thường nghĩ ngay đến dịch vụ gắn liền với các nhiệm vụ kinh tế: là một loại sản phẩm kinh tế, không phải là vật phẩm mà là công việc của con người dưới hình thái lao động thể lực, kiến thức và kỹ năng chuyên nghiệp, khả năng tổ chức và thương mại. Vậy, dịch vụ là những hoạt động mang tính phục vụ, là một quá trình luân chuyển hàng hóa từ người sản xuất đến người tiêu dùng hoặc các hoạt động khác nhằm đáp ứng nhu cầu sống của cá nhân hay một nhóm người. Đó là một khái niệm rộng và dịch vụ công chỉ là một nhóm trong số những nhóm dịch vụ nói chung.
Dịch vụ công được hiểu gắn với phạm trù hàng hóa công cộng. Khi loại hàng hóa được cung cấp thỏa mãn được một số đặc tính cơ bản sau, dịch vụ đó sẽ được gọi là dịch vụ công: 1. Đó là một loại hàng hóa mà mọi người đều phải sử dụng. Nói cách khác, đối tượng cung cấp là loại hàng hóa cần thiết cho tất cả mọi người.
8 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail. Sự công bằng, bình đẳng được bảo đảm. Không phân biệt giai tầng xã hội, không phân biệt khu vực sinh sống và sắc tộc, loại dịch vụ này được cung cấp một cách bình đẳng cho mọi người. Hàng hóa được duy trì không chạy theo lợi nhuận kinh tế.
Ngay cả khi không được tiêu dùng thì hàng hóa công cộng vẫn được duy trì. Vậy rõ ràng lợi nhuận kinh tế không phải là yếu tố quyết định sự tồn tại của loại hàng hóa này mà mục đích chính là sự ổn định, phát triển xã hội và bảo đảm các điều kiện sống thiết yếu cho người dân. Thậm chí có những loại hàng hóa công cộng được nhà nước bao cấp một phần hoặc toàn bộ. Bởi vậy, nhiều người quan niệm, dịch vụ công luôn gắn với vai trò của nhà nước.
Có thể nói dịch vụ công chính là dịch vụ cung cấp loại hàng hóa vừa được làm rõ – hàng hóa công cộng [16, tr. Các nhà nghiên cứu hành chính xuất phát từ góc nhìn của chủ thể quản lý nhà nước, cho rằng dịch vụ công là những hoạt động của cơ quan nhà nước trong việc thực thi chức năng quản lý hành chính và bảo đảm cung ứng các hàng hóa công cộng phục vụ nhu cầu chung, thiết yếu của đông đảo cộng đồng. Theo cách hiểu này vai trò và trách nhiệm của nhà nước được nhấn mạnh đối với những hoạt động cung cấp hàng hóa công cộng. Nhìn từ phía đối tượng được hưởng lợi ích của dịch vụ công có thể hiểu, đặc trưng chủ yếu của dịch vụ công là hoạt động đáp ứng nhu cầu thiết yếu của xã hội và cộng đồng, việc tiến hành các hoạt động ấy có thể do chủ thể nhà nước và ngoài nhà nước đảm nhiệm.
Nhưng các nhiệm vụ về lợi ích chung ngày càng tăng lên do sự gia tăng nhu cầu xã hội đã dẫn tới việc một số tư nhân cũng tham gia vào việc cung ứng các dịch vụ này. Yếu tố về tổ chức (người trực tiếp cung ứng dịch vụ công ) không còn ̣ là yếu tố quyết định để biết xem một dịch vụ có phải là dịch vụ công hay không. Từ thực tế đó, vấn đề đặt ra không phải ai là người trực tiếp cung ứng một dịch vụ phục vụ lợi ích chung, mà là ở chỗ ai chịu trách nhiệm cuối cùng về việc cung ứng dịch vụ này cho xã hội. Từ đó, các tác giả cho rằng, "một hoạt động lợi ích chung được một pháp nhân công quyền đảm nhiệm được coi là một dịch vụ công" – "đảm nhiệm" ở đây được hiểu như trách nhiệm của Nhà nước trong việc bảo đảm cung ứng dịch vụ công.
Như vậy, một hoạt động với lợi ích chung do một tư nhân đảm trách không được xem là một dịch vụ công, trừ phi có sự tác động của Nhà nước đến việc cung ứng dịch vụ đó [19]. 9 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com Quan niệm về dịch vụ công cũng thay đổi từng thời kỳ, tùy thuộc vào bối cảnh từng quốc gia và mức độ ưu tiên cung ứng loại dịch vụ này. Có nước cho rằng “dịch vụ công là hoạt động vì lợi ích chung, do cơ quan nhà nước hoặc tư nhân đảm nhiệm” [17]. Quan niệm khác lại cho rằng: “Dịch vụ công là một loại dịch vụ do nhà nước (cơ quan hành chính, đơn vị sự nghiệp của Nhà nước) trực tiếp thực hiện hoặc ủy quyền cho các tổ chức, đơn vị ngoài nhà nước thực hiện dưới sự giám sát của nhà nước” [37].
Danh mục các dịch vụ công cũng được xếp theo những nhóm khác nhau ở những quốc gia khác nhau và mỗi nước lại có nhận thức khác nhau về phạm vi của dịch vụ công. Ví dụ, ở Canada, có tới 34 loại hoạt động được coi là dịch vụ công, từ quốc phòng, an ninh, pháp chế tới các chính sách kinh tế xã hội, môi trường, văn hóa… Trong khi đó, Pháp và Italia đều quan niệm dịch vụ công là những hoạt động phục vụ nhu cầu thiết yếu của người dân do các cơ quan nhà nước đảm nhiệm hoặc do các tổ chức tư nhân thực hiện theo tiêu chuẩn, quy định của nhà nước. Hay ở Singapore quốc gia ở Đông Nam Á gần Việt Nam, những dịch vụ như ngân hàng, bưu chính, giao thông công cộng và tiện ích cơ bản được tách khỏi hoạt động của Nhà nước, họ đơn thuần là những pháp nhân thương mại. Chính phủ đã lập ra các cơ quan quản lý để giám sát ở tầm vĩ mô dưới hình thức xem xét mức phí mà các đơn vị này đặt ra, nhất là trong những lĩnh vực độc quyền.
Ở Việt Nam, khái niệm dịch vụ công được hiểu đó là chức năng phục vụ của nhà nước trong việc cung cấp các dịch vụ cho cộng đồng mà không phải lập pháp, hành pháp, tư pháp. Nhiều người cho rằng dịch vụ công là những hoạt động phục vụ nhu cầu thiết yếu của xã hội, vì lợi ích chung của cộng đồng, của xã hội, do nhà nước trực tiếp đảm nhận hay ủy quyền và tạo điều kiện cho khu vực tư nhân thực hiện. Hiện nay, khái niệm của thuật ngữ dịch vụ công ở nước ta vẫn còn nhiều ý kiến khác nhau. Tuy nhiên, nhiều văn bản quy phạm pháp luật đã quy định vấn đề dịch vụ công trong chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan hành chính nhà nước, như Luật Tổ chức Chính phủ 2001, Điều 8 Khoản 4 quy định các nhiệm vụ của Chính phủ: “Thống nhất quản lý việc xây dựng, phát triển kinh tế quốc dân, phát triển văn 10 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com hoá, giáo dục, y tế, khoa học và công nghệ, các dịch vụ công”; hoặc Điều 22 quy định: “Bộ, cơ quan ngang bộ là cơ quan của Chính phủ, thực hiện chức năng quản lý nhà nước đối với ngành hoặc lĩnh vực công tác trong phạm vi cả nước; quản lý nhà nước các dịch vụ công thuộc ngành, lĩnh vực…”.
Luật Tổ chức Chính phủ 2015 số 76/2015/QH13 vừa được Quốc hội thông qua ngày 19 tháng 6 năm 2015 một lần nữa khẳng định: “Bộ, cơ quan ngang bộ là cơ quan của Chính phủ thực hiện chức năng quản lý nhà nước về một hoặc một số ngành, lĩnh vực và dịch vụ công thuộc ngành, lĩnh vực trong phạm vi toàn quốc” [25, Điều 39, khoản 1]. Điều này có nghĩa là nhà nước thông qua các cơ quan hành chính có vai trò quan trọng trong cung ứng và quản lý các dịch vụ công, khai thác các nguồn lực trong xã hội, nâng cao chất lượng dịch vụ công phục vụ người dân. Dù được xem xét ở nhiều khía cạnh khác nhau, song dịch vụ công có những tính chất chung nhằm phục vụ nhu cầu và lợi ích chung thiết yếu của xã hội, của cộng đồng dân cư và trách nhiệm bảo đảm các dịch vụ này thuộc về nhà nước. Và cho dù nhà nước có ủy quyền cho các tổ chức, cá nhân khác thực hiện thì nhà nước vẫn chịu trách nhiệm quản lý, điều tiết nhằm đảm bảo sự công bằng trong phân phối các dịch vụ này và khắc phục sự bất cập của thị trường trong tiến trình hội nhập hiện nay.
Từ những phân tích trên, tôi cho rằng: Dịch vụ công là dịch vụ cung cấp hàng hóa công cộng do nhà nước bảo đảm thực hiện bằng cách trực tiếp hoặc ủy quyền, nhằm phục vụ nhu cầu thiết yếu của người dân, vì lợi ích chung của cộng đồng và sự phát triển kinh tế - xã hội. Đặc điểm dịch vụ công 1. Dịch vụ công mang tính chất xã hội: Dịch vụ được thực hiện trong phạm vi rộng, bao gồm các hoạt động vì lợi ích chung của cộng đồng, đáp ứng nhu cầu của tất cả mọi người dân một cách công bằng, bình đẳng, không phân biệt giai cấp, địa vị xã hội. Dịch vụ công có vai trò bảo đảm ổn định xã hội và mang tính quần chúng rộng rãi.
Từ đó có thể nhận thấy lợi ích kinh tế không phải là điều kiện tiên quyết chi phối các dịch vụ này. Khác với 11 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.