Chương 1 KHÁI NIỆM LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ CƯ TRÚ 1. Khái niệm, đặc điểm và vai trò của QLNN về cư trú 1. Khái niệm cư trú, nơi cư trú và QLNN về cư trú Cư trú là một quyền của công dân được quy định rõ ràng và cụ thể trong Hiến pháp nước Cộng Hoà Xã hội Việt Nam. Trước đây, có nhiều khái niệm, cách nhìn nhận khác nhau về nơi cư trú.
Nơi cư trú không phải chỉ là vị trí địa lý nào đó trong một thời gian nhất định theo cách tính sinh học mà về mặt thủ tục pháp luật đó là nơi công dân được thực hiện các quyền con người của mình và nghĩa vụ mà pháp luật quy định. Theo quy định của Luật cư trú: Cư trú là việc của công dân sinh sống tại một địa điểm thuộc xã, phường, thị trấn dưới hình hình thức thường trú hoặc tạm trú. Nơi cư trú của công dân được hiểu là nơi người đó thường xuyên sinh sống và đã đăng ký theo hình thức tạm trú hoặc thường trú. Cần phân biệt làm rõ nơi cư trú và nơi ở của công dân.
Nơi ở là nơi người đó thực tế có đến ở thường xuyên hay không thường xuyên nhưng đã đăng ký hoặc chưa đăng ký thường trú hoạc tạm trú. Nơi ở của công dân chỉ là một địa điểm nhất định, công dân có thể có nhiều nơi ở khác nhau nhưng nơi cư trú phải là nơi công dân thường xuyến sinh sống tại một địa phương cụ thể nào đó và đã được đăng ký thường trú hoặc tạm trú. Quyền tự do cư trú của công dân trước hết thể hiện ở việc công dân được lựa chọn, quyết định nơi cư trú của mình, bao gồm cả nơi thường trú và nơi tạm trú, trong phạm vi lãnh thổ quốc gia. Để bảo quản quyền hiến định này thì các cơ quan nhà nước trong phạm vi thẩm quyền của mình phải thực hiện chức năng quản lý hiệu quả.
7 Về khái niệm QLNN về cư trú QLNN về cư trú là một nội dung của quản lý hành chính nhà nước về ANTT, mang đầy đủ dấu hiệu đặc trưng của quản lý hành chính nhà nước và được thực hiện dựa vào văn bản quy phạm pháp luật của nhà nước. Thông qua các quy định này để làm rõ xác định phạm vi đối tượng, nội dung yêu cầu, trình tự thủ tục hồ sơ, phương pháp tiến hành, việc phân công phân cấp trong đăng ký và quản lý cư trú. Mục đích của việc quản lý cư trú chính là để xác định rõ quyền và nghĩa vụ của công dân trong công tác đăng ký, quản lý cư trú đồng thời phục vụ yêu cầu quản lý xã hội của nhà nước và các yêu cầu khác của Ngành Công an trong phòng ngừa, phát hiện và đấu tranh phòng chống tội phạm và các hành vi vi phạm pháp luật bảo vệ an ninh quốc gia và giữ gìn trật tự an toàn xã hội. Như vậy, quản lý nhà nước về cư trú là biện pháp quản lý hành chính nhà nước được thực hiện thông qua việc điều hành và chấp hành của cơ quan Công an, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền trên cơ sở pháp luật về cư trú và công tác nghiệp vụ của ngành Công an nhằm bảo đảm quyền tự do cư trú của công dân, góp phần phòng chống tội phạm, giữ gìn an ninh quốc gia và trật tự an toàn xã hội, phục vụ phát triển kinh tế xã hội của đất nước.
Hiến pháp năm 2013 nêu rõ: “Công dân có quyền tự do đi lại và cư trú trong cả nước, có quyền ra nước ngoài và từ nước ngoài về nước. Việc thực hiện các quyền này do pháp luật quy định”. Để bảo đảm việc thực hiện quy định pháp luật này, các cơ quan nhà nước được phân công trong phạm vi thẩm quyền của mình phải thực hiện chức năng quản lý theo quy định và tuân thủ theo các quy định của nhà nước trong sự phân công phân cấp cụ thể. Nhà nước giao Bộ Công an chịu trách nhiệm trước Chính phủ thực hiện quản lý nhà nước về cư trú.
UBND các cấp trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình có trách nhiệm thực hiện QLNN về cư trú tại địa phương theo 8 quy định của Luật Cư trú, các quy định khác của pháp luật có liên quan và theo sự phân cấp của Chính phủ. Các Bộ, Ngành, các cơ quan chức năng theo sự phân công phân cấp có trách nhiệm phối hợp, hỗ trợ và tạo điều kiện cho lực lượng Công An trong việc triển khai và tổ chức QLNN về cư trú. Hợp tác quốc tế trong quản lý cư trú, nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam thực hiện hợp tác quốc tế về quản lý cư trú phù hợp với pháp luật Việt Nam và pháp luật quốc tế; thực hiện điều ước quốc tế liên quan đến quản lý cư trú mà nước Việt Nam là thành viên. Các cơ quan nhà nước có trách nhiệm bảo đảm quyền tự do cư trú cho công dân.
Theo Điều 34, Luật Cư trú quy định: “UBND các cấp tổ chức thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật về cư trú tại địa phương”. Việc UBND các cấp làm tốt trách nhiệm này là điều kiện quan trọng để công dân thực hiện quyền tự do cư trú một cách hợp pháp, thuận lợi. Bên cạnh đó, trên thực tế, việc quản lý cư trú có hiệu quả hay không lại phụ thuộc chủ yếu vào cơ quan công an địa phương như: Công an cấp tỉnh, Công an cấp huyện, Công an cấp xã, trong đó Công an cấp huyện, cấp xã là những cơ quan có thẩm quyền đăng ký thường trú (Thông tư số 35/2014/TT- BCA thay thế thông tư số 52/2010/TT-BCA về việc quy định chi tiết một số điều của Luật Cư Trú), và cấp sổ hộ khẩu cho công dân được đăng ký thường trú (Điều 18 Luật Cư trú) và sổ hộ khẩu này có giá trị xác định nơi thường trú của công dân (khoản 1 Điều 10 Thông tư 35). Do vậy, Thông tư 35 đã quy định cụ thể về trách nhiệm của Công an tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (điều 23); trách nhiệm của Công an quận, huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh; (Điều 24); trách nhiệm của Công an xã, phường, thị trấn (Điều 25).
Ngoài việc chỉ đích danh các cơ quan có trách nhiệm quản lý cư trú như UBND các cấp, cơ quan công an, Luật Cư trú cũng quy định cụ thể về trách nhiệm của cơ quan đăng ký, quản lý cư trú như: niêm yết công khai, hướng 9 dẫn thực hiện các quy định của pháp luật về cư trú; bố trí cán bộ có năng lực, phẩm chất đạo đức tốt làm công tác đăng ký, quản lý cư trú; thực hiện việc cấp sổ hộ khẩu, sổ tạm trú, giấy tờ khác liên quan đến cư trú đúng thời hạn; quản lý, lưu trữ hồ sơ, tài liệu về đăng ký, quản lý cư trú. Đồng thời giải quyết kịp thời kiến nghị, khiếu nại, tố cáo của công dân liên quan đến cư trú, quản lý cư trú (điều 35). Như vậy, có thể rút ra khái niệm: “QLNN về cư trú là hoạt động của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền về đăng ký thường trú, tạm trú, lưu trú… nhằm bảo đảm quyền cư trú của công dân”. QLNN về cư trú là hoạt động mang tính quyền lực nhà nước, thể hiện ở việc các cơ quan được Nhà nước trao quyền tiến hành đăng ký, quản lý hoạt động thường trú, tạm trú, tổ chức tiếp nhận, quản lý lưu trú và tạm vắng đối với công dân Việt Nam tại các phường, thị trấn hoặc huyện đảo nơi chưa tổ chức đơn vị hành chính cấp xã nhằm phục vụ công tác quản lý dân cư của Nhà nước, góp phần phòng ngừa, đấu tranh chống tội phạm và các hành vi vi phạm pháp luật khác, hoạch định chính sách phát triển kinh tế , xã hội, đảm bảo việc thực hiện quyền và nghĩa vụ của công dân.
QLNN về cư trú được tiến hành theo địa giới hành chính và có sự phân công, phân cấp trách nhiệm thực hiện. Việc QLNN về cư trú được tiến hành theo địa giới hành chính phường, xã, thị trấn; quận, huyện, thị xã, thành phố trực thuộc tỉnh. Luật Cư trú năm 2006 (sửa đổi, bổ sung năm 2013) ở điều 6 quy định rõ: “1. Chính phủ thống nhất QLNN về cư trú trong phạm vi cả nước.
Bộ Công an chịu trách nhiệm trước Chính phủ thực hiện QLNN về cư trú. UBND các cấp trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình có trách nhiệm thực hiện QLNN về cư trú tại địa phương theo quy định của Luật 10 này, các quy định khác của pháp luật có liên quan và phân cấp của Chính phủ”. Vai trò của QLNN về cư trú Trong thực tiễn, mặc dù công dân đã đãng ký hộ khẩu thường trú ở một nơi nhất định, nhưng không phải lúc nào họ cũng sinh sống và làm việc tại nơi đã đăng ký thường trú. Với nhiều lý do khác nhau, người dân thường phải đi lại và thậm chí phải sống ở một nơi khác với nơi mình đã đăng ký thường trú trong một thời gian nhất định.
Đây được xem là thời gian cư trú tạm thời để giải quyết công việc theo yêu cầu cá nhân, còn được gọi là thời gian tạm trú. Với ý nghĩa đó, Luật Cư trú không chỉ quy định về vấn đề thường trú mà còn quy định về tạm trú, lưu trú, tạm vắng và những thủ tục cần thiết để thực hiện. Đăng ký thường trú là việc công dân đăng ký nơi thường trú của mình với cơ quan nhà nước có thẩm quyền và được cơ quan này làm thủ tục đăng ký thường trú, cấp sổ hộ khẩu cho họ. Đăng ký tạm trú là việc công dân đăng ký nơi tạm trú của mình với cơ quan nhà nước có thẩm quyền và được cơ quan này làm thủ tục đăng ký tạm trú, cấp sổ tạm trú cho họ.
Lưu trú là việc công dân ở lại trong một thời gian nhất định tại địa điểm thuộc xã, phường, thị trấn ngoài nơi cư trú của mình và không thuộc trường hợp phải đăng ký tạm trú. Trong hoạt động hành chính, việc đăng ký cư trú, tạm trú, lưu trú, tạm vắng là một biện pháp quản lý thực tiễn nhằm xác định việc cư trú cũng như những thông tin cơ bản nhất về nhân thân của công dân để làm tiền đề phục vụ cho hoạch định chính sách xây dựng và phát triển kinh tế - xã hội nói chung, đồng thời nhằm đảm bảo thực hiện quyền và nghĩa vụ của công dân. Với những phân tích vừa nêu, QLNN về cư trú của các cơ quan có thẩm quyền đóng vai trò rất quan trọng.
