Tổng quan nghiên cứu

Quản lý chi ngân sách nhà nước cấp xã là khâu then chốt trong hệ thống quản trị tài chính công, tác động trực tiếp đến tiến trình phát triển kinh tế cơ sở. Tại huyện Mai Sơn, tỉnh Sơn La, nguồn thu ngân sách địa bàn mới chỉ tự cân đối được khoảng 10% đến 12% tổng nhu cầu chi, trong khi hơn 88% nguồn lực phụ thuộc vào nguồn trợ cấp từ ngân sách cấp trên. Thực tiễn giai đoạn 2016 - 2018 cho thấy tỷ lệ quyết toán chi ngân sách tại 22 xã, thị trấn luôn vượt từ 119,3% đến 270,2% so với dự toán được phê duyệt ban đầu, phản ánh những bất cập đáng kể trong công tác lập kế hoạch và chấp hành kỷ luật tài khóa.

Vấn đề cốt lõi mà nghiên cứu tập trung giải quyết là tình trạng dự toán mang tính hình thức, điều hành chi thường xuyên vượt định mức, khả năng tích lũy cho đầu tư xây dựng cơ bản thấp và cơ chế kiểm soát chi cấp xã còn nhiều kẽ hở. Mục tiêu nghiên cứu cụ thể bao gồm: hệ thống hóa lý luận về quản lý chi ngân sách cấp xã; đánh giá thực trạng công tác lập, chấp hành, quyết toán và kiểm soát chi tại huyện Mai Sơn; làm rõ nguyên nhân của các tồn tại; từ đó đề xuất hệ thống giải pháp khả thi áp dụng cho giai đoạn đến năm 2021.

Phạm vi nghiên cứu bao quát toàn bộ 21 xã và 01 thị trấn trên tổng diện tích tự nhiên 143.247 ha của huyện Mai Sơn trong giai đoạn 2016 - 2018. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của công trình thể hiện ở việc cung cấp khung giải pháp thực chứng giúp nâng cao hiệu quả phân bổ ngân sách, hỗ trợ giảm tỷ lệ hộ nghèo từ 19,4% xuống mục tiêu dưới 15%, đồng thời thúc đẩy thu nhập bình quân đầu người vượt mốc 29,7 triệu đồng mỗi năm.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu được xây dựng trên nền tảng của hai lý thuyết tài chính công chủ đạo: Lý thuyết phân cấp tài khóa (Fiscal Decentralization Theory) và Lý thuyết quản lý chi tiêu công hiện đại. Theo quy định của Luật Ngân sách nhà nước số 83/2015/QH13 và Hiến pháp năm 2013 tại Điều 55, ngân sách nhà nước Việt Nam được tổ chức thành hệ thống 4 cấp thống nhất, trong đó ngân sách xã là cấp cơ sở cuối cùng.

Nội dung nghiên cứu xoay quanh 5 khái niệm trọng tâm: ngân sách cấp xã, quản lý chi ngân sách xã, chi thường xuyên, chi đầu tư xây dựng cơ bản và đơn vị dự toán cơ sở. Khung phân tích vận hành theo mô hình chu trình quản lý ngân sách khép kín gồm ba giai đoạn: lập dự toán chi, chấp hành dự toán chi, quyết toán và thanh kiểm tra tài chính. Cơ chế này đòi hỏi phải đảm bảo nguyên tắc cân đối tổng thể, công khai minh bạch và tuân thủ định mức tiêu chuẩn do Nhà nước ban hành.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu sử dụng phương pháp chọn mẫu toàn bộ với cỡ mẫu bao gồm 100% các đơn vị hành chính trực thuộc huyện Mai Sơn, tương đương 22 đơn vị (21 xã và 01 thị trấn), cùng sự tham gia của 10 cán bộ Phòng Tài chính - Kế hoạch huyện và 66 cán bộ thuộc các Ban Tài chính cấp xã. Việc chọn mẫu toàn bộ là lựa chọn tối ưu nhằm loại bỏ sai số chọn mẫu, phản ánh toàn diện bức tranh tài khóa tại địa bàn miền núi có đường biên giới dài 8 km và địa hình phức tạp.

Phương pháp phân tích kết hợp giữa thống kê mô tả, phân tích tổng hợp số liệu thứ cấp giai đoạn 2016 - 2018 và phương pháp so sánh đối chiếu (tỷ lệ quyết toán so với dự toán, tốc độ tăng trưởng các khoản chi theo niên độ). Lý do lựa chọn phương pháp này nhằm định lượng chính xác độ lệch chuẩn giữa dự toán giao và thực chi, làm căn cứ đánh giá hiệu lực kiểm soát chi. Nguồn dữ liệu thứ cấp được thu thập từ báo cáo quyết toán của UBND huyện Mai Sơn, số liệu kiểm soát chi của Kho bạc Nhà nước Mai Sơn và các chỉ tiêu phát triển kinh tế - xã hội của 22 xã giai đoạn 2016 - 2018.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Quá trình khảo sát và phân tích dữ liệu thực tế giai đoạn 2016 - 2018 tại huyện Mai Sơn ghi nhận 4 phát hiện quan trọng:

Thứ nhất, công tác lập dự toán chi ngân sách xã còn nhiều sai lệch so với thực tế thực hiện. Tỷ lệ quyết toán so với dự toán giao tại 22 xã, thị trấn luôn ở mức cao, dao động từ 119,3% đến 270,2%. Điển hình tại thị trấn Hát Lót và một số xã vùng sâu, số chi thực tế liên tục điều chỉnh tăng trong năm do phát sinh nhiều nhiệm vụ đột xuất ngoài dự toán.

Thứ hai, cơ cấu chi ngân sách mất cân đối nghiêm trọng. Chi thường xuyên chiếm tỷ trọng áp đảo trên 72% tổng chi ngân sách xã, tập trung chủ yếu vào chi quản lý hành chính, lương và phụ cấp cho cán bộ xã, bản. Ngược lại, chi đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng chỉ chiếm dưới 28%, dẫn đến tiến độ thực hiện chương trình mục tiêu quốc gia xây dựng nông thôn mới đạt thấp, chỉ có 01/04 xã đạt chuẩn theo kế hoạch 2011 - 2016, tương đương 25% mục tiêu đề ra.

Thứ ba, nguồn thu tại chỗ của các xã đạt mức rất thấp, chỉ đáp ứng trên 10% nhiệm vụ chi. Hơn 88% nguồn kinh phí vận hành bộ máy và an sinh xã hội phải dựa vào nguồn trợ cấp cân đối từ ngân sách huyện và tỉnh Sơn La.

Thứ tư, công tác kiểm tra, kiểm soát chi và quyết toán ngân sách xã còn chậm trễ. Thời gian chỉnh lý quyết toán thường kéo dài qua ngày 31 tháng 01 năm sau; việc ứng dụng công nghệ thông tin trong kế toán xã chưa đồng bộ giữa 10 cán bộ chuyên quản cấp huyện và 22 kế toán xã.

Dữ liệu trên có thể được hệ thống hóa trực quan qua bảng tổng hợp quyết toán chi ngân sách 2016 - 2018 và biểu đồ cột so sánh cơ cấu chi thường xuyên với chi đầu tư phát triển qua các năm để làm nổi bật khoảng cách chi tiêu công.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân của những tồn tại trên xuất phát từ việc các xã lập dự toán chủ yếu dựa trên số liệu lịch sử năm trước mà chưa gắn kết chặt chẽ với kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội thực tế. Địa bàn huyện rộng 143.247 ha, dân số 155.103 người phân bố rải rác làm tăng chi phí quản lý hành chính.

So sánh với các nghiên cứu trước đây của Vũ Minh Thông (2012) tại Lâm Đồng và Lê Văn Thanh (2018) tại Hà Tĩnh, tình trạng bội chi dự toán và phụ thuộc nguồn trợ cấp cấp trên là điểm tương đồng phổ biến ở cấp xã. Tuy nhiên, tại Mai Sơn, áp lực chi tiêu an sinh lớn hơn do tỷ lệ hộ nghèo còn ở mức 19,4% và huyện có 6 dân tộc cùng sinh sống với nhiều điểm trường bán trú cần hỗ trợ kinh phí. Điều này khẳng định sự cần thiết phải đổi mới căn bản phương thức quản trị chi ngân sách địa phương.

Đề xuất và khuyến nghị

Dựa trên kết quả phân tích thực trạng, 4 nhóm giải pháp trọng tâm được đề xuất nhằm hoàn thiện quản lý chi ngân sách cấp xã tại huyện Mai Sơn đến năm 2021:

Thứ nhất, nâng cao chất lượng lập dự toán chi ngân sách. UBND các xã phối hợp với Chi cục Thuế và Phòng Tài chính - Kế hoạch huyện chuyển đổi sang phương pháp lập dự toán theo kết quả đầu ra. Phấn đấu giảm biên độ sai lệch giữa quyết toán và dự toán xuống dưới 15% vào năm 2021, hoàn thành dự toán năm sau trước ngày 30 tháng 7 hàng năm.

Thứ hai, tăng cường kiểm soát chấp hành chi ngân sách. Kho bạc Nhà nước huyện Mai Sơn và Chủ tịch UBND 22 xã, thị trấn kiên quyết thực hiện mục tiêu tiết kiệm tối thiểu 10% chi thường xuyên ngay từ khâu giao dự toán đầu năm. Ưu tiên thanh toán 100% lương, phụ cấp cho cán bộ xã, bản; nghiêm cấm phát sinh nợ đọng xây dựng cơ bản và kiên quyết không giải ngân cho các công trình chưa rõ nguồn vốn.

Thứ ba, chuẩn hóa quy trình quyết toán và hiện đại hóa công nghệ. Phòng Tài chính - Kế hoạch huyện chủ trì triển khai 100% phần mềm kế toán ngân sách xã liên thông trực tiếp với hệ thống Kho bạc Nhà nước, hoàn thành công tác chỉnh lý quyết toán trước ngày 31 tháng 01 năm sau.

Thứ tư, kiện toàn tổ chức bộ máy và tăng cường công khai minh bạch. Tổ chức tập huấn nghiệp vụ chuyên sâu cho 100% cán bộ thuộc Ban Tài chính của 22 xã (mỗi ban 3 người: Trưởng ban, Kế toán, Thủ quỹ); thực hiện công khai 100% số liệu dự toán và quyết toán thu chi trên hệ thống truyền thanh và bảng tin trụ sở xã theo đúng định kỳ hàng quý.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Công trình nghiên cứu mang giá trị ứng dụng cao cho 4 nhóm đối tượng cụ thể:

Thứ nhất, cán bộ lãnh đạo và công chức chuyên môn cấp xã (Chủ tịch UBND xã, Trưởng ban Tài chính, Kế toán ngân sách xã). Luận văn cung cấp quy trình chuẩn từ lập dự toán, quản lý quỹ tiền mặt đến lập hồ sơ thanh quyết toán qua Kho bạc Nhà nước, giúp cán bộ cơ sở hạn chế sai phạm tài chính.

Thứ hai, cơ quan quản lý nhà nước cấp huyện (Phòng Tài chính - Kế hoạch, Kho bạc Nhà nước huyện Mai Sơn). Tài liệu cung cấp các tiêu chí đánh giá mức độ hoàn thiện quản lý chi, phương pháp thẩm định dự toán và mô hình phân bổ nguồn lực hiệu quả cho 22 xã, thị trấn.

Thứ ba, các nhà hoạch định chính sách cấp tỉnh (Sở Tài chính, HĐND tỉnh Sơn La). Nghiên cứu cung cấp dữ liệu thực tiễn để tham mưu hoàn thiện cơ chế phân cấp nguồn thu, định mức phân bổ dự toán chi thường xuyên cho các huyện miền núi khó khăn.

Thứ tư, học viên cao học, sinh viên và nghiên cứu sinh chuyên ngành Quản lý kinh tế, Tài chính công. Luận văn là tài liệu tham khảo giá trị với phương pháp luận chặt chẽ và bộ dữ liệu thứ cấp điển hình về quản lý tài khóa cấp cơ sở tại vùng Tây Bắc.

Câu hỏi thường gặp

Nguyên nhân chính khiến ngân sách cấp xã tại huyện Mai Sơn phụ thuộc trên 88% vào ngân sách cấp trên là gì? Kinh tế huyện chủ yếu là nông nghiệp phân tán, nguồn thu tại chỗ của 22 xã rất hạn chế trong khi diện tích rộng 143.247 ha và dân số 155.103 người tạo ra nhu cầu chi an sinh, duy tu cơ sở hạ tầng rất lớn, vượt xa khả năng tự cân đối của cơ sở.

Vì sao tỷ lệ quyết toán chi ngân sách xã giai đoạn 2016 - 2018 lại vượt dự toán từ 119,3% đến 270,2%? Do khâu lập dự toán ban đầu chưa sát thực tế, chưa bao quát các khoản kinh phí bổ sung mục tiêu từ tỉnh, huyện trong năm và phát sinh nhiều khoản chi đột xuất cho phòng chống thiên tai, dịch bệnh trên địa bàn miền núi.

Bộ máy Ban Tài chính cấp xã tại huyện Mai Sơn được cơ cấu như thế nào? Theo quy định hiện hành, Ban Tài chính của mỗi xã gồm 3 nhân sự: 01 Trưởng ban là Ủy viên UBND xã, 01 Kế toán chuyên trách có trình độ chuyên môn từ trung cấp tài chính kế toán trở lên và 01 Thủ quỹ quản lý tiền mặt.

Các giải pháp tiết kiệm 10% chi thường xuyên được thực hiện ra sao? UBND huyện giao chỉ tiêu tiết kiệm 10% chi thường xuyên ngay từ đầu năm cho 22 xã, thị trấn, tập trung cắt giảm chi hội nghị, khánh tiết, xăng xe và mua sắm tài sản công chưa cấp thiết để dành nguồn lực cho an sinh xã hội và cải cách tiền lương.

Kinh nghiệm quản lý từ huyện Gia Lộc và Tiền Hải có thể áp dụng gì cho Mai Sơn? Mai Sơn có thể ứng dụng bài học về việc liên ngành Tài chính - Thuế - Kho bạc phối hợp thu thuế xây dựng cơ bản vãng lai, đồng thời đẩy mạnh ứng dụng phần mềm kế toán và kiên quyết không phê duyệt dự án đầu tư khi chưa xác định rõ nguồn vốn.

Kết luận

  • Đánh giá toàn diện thực trạng quản lý chi ngân sách tại 22 xã, thị trấn huyện Mai Sơn giai đoạn 2016 - 2018 với tỷ lệ chi quyết toán vượt từ 119,3% đến 270,2% so với dự toán.
  • Chỉ rõ 4 nhóm hạn chế chính: dự toán thiếu chính xác, tỷ trọng chi thường xuyên chiếm trên 72%, thu tại chỗ thấp chỉ đạt trên 10% nhu cầu chi và công tác thanh quyết toán còn chậm.
  • Đóng góp hệ thống 4 giải pháp đồng bộ về lập dự toán theo kết quả đầu ra, siết chặt kỷ luật ngân sách, hiện đại hóa phần mềm kế toán và chuẩn hóa 100% đội ngũ cán bộ tài chính xã.
  • Đề xuất lộ trình thực hiện chi tiết đến năm 2021 nhằm giảm tỷ lệ sai lệch dự toán xuống dưới 15% và xóa bỏ hoàn toàn nợ đọng xây dựng cơ bản.
  • Kêu gọi chính quyền địa phương và các cơ quan chuyên môn áp dụng ngay các khuyến nghị nhằm tối ưu hóa hiệu quả sử dụng nguồn lực tài chính công, thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội bền vững tại huyện Mai Sơn.