Tổng quan nghiên cứu

Kiểm soát chi ngân sách nhà nước là công cụ then chốt trong quản lý tài chính công nhằm duy trì kỷ luật ngân sách, tối ưu hóa các nguồn lực quốc gia và ngăn ngừa thất thoát, lãng phí công quỹ. Trong cơ cấu chi ngân sách tại các địa phương, chi thường xuyên luôn chiếm tỷ trọng áp đảo, thường dao động từ 65% đến 75% tổng chi ngân sách nhà nước. Tại huyện Can Lộc, tỉnh Hà Tĩnh – một địa bàn trung du với diện tích tự nhiên 302 km2 gồm 23 đơn vị hành chính cấp xã, thị trấn – công tác quản lý tài chính công đối mặt với áp lực lớn trong việc bảo đảm kinh phí vận hành bộ máy hành chính, giáo dục, y tế và an sinh xã hội.

Luận văn thạc sĩ chuyên ngành Quản lý kinh tế của tác giả Nguyễn Thị Tuyết Lan, do PGS.TS. Nguyễn Tuấn Sơn hướng dẫn tại Học viện Nông nghiệp Việt Nam, tập trung giải quyết bài toán cấp bách: Tăng cường kiểm soát chi thường xuyên ngân sách nhà nước qua Kho bạc Nhà nước Can Lộc. Mục tiêu nghiên cứu cụ thể bao gồm: hệ thống hóa cơ sở lý luận và thực tiễn về kiểm soát chi thường xuyên qua hệ thống Kho bạc Nhà nước; phân tích, đánh giá toàn diện thực trạng công tác kiểm soát chi thường xuyên tại Kho bạc Nhà nước Can Lộc giai đoạn 2016 - 2018; nhận diện các nhân tố chủ quan, khách quan tác động đến hiệu quả kiểm soát; từ đó xác lập hệ thống giải pháp mang tính chiến lược đến năm 2025.

Ý nghĩa của đề tài được khẳng định qua việc cung cấp luận cứ khoa học và thực tiễn để nâng cao hiệu quả giải ngân, đảm bảo nguyên tắc tiết kiệm 10% chi thường xuyên tạo nguồn cải cách tiền lương, đồng thời giảm thiểu tỷ lệ sai phạm chứng từ xuống dưới mức 5% trong toàn bộ các đơn vị thụ hưởng ngân sách huyện.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Luận văn xây dựng trên nền tảng lý thuyết quản lý tài chính công hiện đại và lý thuyết kiểm soát nội bộ trong khu vực công. Khung nghiên cứu tập trung vào 4 khái niệm trụ cột:

  • Ngân sách nhà nước: Toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước theo Luật Ngân sách nhà nước số 83/2015/QH13.
  • Chi thường xuyên ngân sách nhà nước: Nhiệm vụ chi nhằm bảo đảm hoạt động của bộ máy nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, hỗ trợ hoạt động của các tổ chức khác và thực hiện các nhiệm vụ thường xuyên về phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh.
  • Kiểm soát chi thường xuyên qua Kho bạc Nhà nước: Quá trình cơ quan Kho bạc thực hiện thẩm định, kiểm tra, kiểm soát các hồ sơ, chứng từ thanh toán nhằm bảo đảm các khoản chi đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức và nằm trong phạm vi dự toán được cấp có thẩm quyền giao.
  • Cơ chế tự chủ tài chính: Quy chế trao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về sử dụng biên chế và kinh phí hoạt động cho cơ quan hành chính theo Nghị định 130/2005/NĐ-CP, Nghị định 117/2013/NĐ-CP và đơn vị sự nghiệp công lập theo Nghị định 16/2015/NĐ-CP.

Hệ thống căn cứ pháp lý được vận dụng xuyên suốt gồm Thông tư 161/2012/TT-BTC, Thông tư 39/2016/TT-BTC và Thông tư 13/2017/TT-BTC của Bộ Tài chính về quản lý thu chi tiền mặt qua hệ thống Kho bạc Nhà nước.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu kết hợp chặt chẽ giữa phương pháp thu thập dữ liệu thứ cấp và điều tra sơ cấp thực chứng trong mốc thời gian từ tháng 10/2018 đến tháng 10/2019:

  • Dữ liệu thứ cấp: Thu thập từ hệ thống báo cáo tổng kết chi ngân sách, dữ liệu kiểm soát chi trên hệ thống thông tin quản lý ngân sách và kho bạc (TABMIS) của Kho bạc Nhà nước Can Lộc giai đoạn 2016 - 2018; các niên giám thống kê huyện Can Lộc và tư liệu đối sánh tại Kho bạc Nhà nước Quế Võ (Bắc Ninh), Kho bạc Nhà nước Đức Thọ (Hà Tĩnh).
  • Dữ liệu sơ cấp và quy mô mẫu: Nghiên cứu thực hiện khảo sát toàn diện với cỡ mẫu 93 đối tượng, bao gồm 80 người là chủ tài khoản và kế toán trưởng đại diện cho 40 đơn vị sử dụng ngân sách trên địa bàn huyện (chiếm hơn 45% tổng số đơn vị giao dịch), cùng 13 cán bộ, công chức làm công tác kiểm soát chi tại Kho bạc Nhà nước Can Lộc. Phương pháp chọn mẫu phân tầng ngẫu nhiên được áp dụng để đảm bảo tính đại diện cho các khối hành chính, sự nghiệp giáo dục, trạm y tế và ủy ban nhân dân cấp xã.
  • Phương pháp phân tích: Sử dụng phương pháp thống kê mô tả, phương pháp so sánh định lượng và tổng hợp phân tích thực chứng. Việc lựa chọn tổ hợp phương pháp này giúp phản ánh chính xác tốc độ tăng trưởng quy mô chi, xác định tỷ lệ biến động các nhóm chi qua các năm và lượng hóa mức độ hài lòng cũng như các rào cản thủ tục hành chính giữa bên kiểm soát và bên sử dụng ngân sách.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Phân tích số liệu thực tế tại Kho bạc Nhà nước Can Lộc giai đoạn 2016 - 2018 chỉ ra 4 phát hiện trọng tâm:

  • Cơ cấu chi thường xuyên tập trung lớn vào chi con người: Các khoản chi thanh toán cho cá nhân (tiền lương, tiền công, phụ cấp, học bổng và các khoản đóng góp bảo hiểm) chiếm tỷ trọng cao nhất, bình quân từ 68% đến 72% tổng chi thường xuyên. Việc kiểm soát định mức quỹ lương và chế độ làm thêm giờ (đảm bảo không vượt quá trần 200 giờ/người/năm) được thực hiện chặt chẽ dựa trên bảng phân bổ biên chế được duyệt.
  • Tình trạng sai lệch hồ sơ chi nghiệp vụ chuyên môn và mua sắm tài sản: Nhóm chi mua sắm, sửa chữa tài sản cố định và dịch vụ công cộng chiếm khoảng 15% - 18% tổng chi. Qua kiểm soát, Kho bạc phát hiện khoảng 20% - 25% hồ sơ đề nghị thanh toán ban đầu phải trả lại để bổ sung thủ tục, chủ yếu do thiếu biên bản nghiệm thu, hợp đồng kinh tế trên 20 triệu đồng lập chưa chuẩn xác hoặc chưa đúng quy định về hóa đơn, chứng từ điện tử.
  • Chuyển biến trong phương thức thanh toán không dùng tiền mặt: Thực hiện Thông tư 13/2017/TT-BTC, tỷ lệ chi trả lương qua tài khoản cá nhân tại địa bàn thị trấn Nghèn và các xã lân cận đạt trên 85%. Tuy nhiên, tại các xã vùng sâu, tỷ lệ rút tiền mặt thanh toán hoạt động chuyên môn vẫn chiếm khoảng 12% - 15%, tạo kẽ hở tiềm ẩn nguy cơ sử dụng kinh phí sai mục đích.
  • Hiệu quả phát hiện và từ chối các khoản chi sai quy định: Trong giai đoạn 3 năm, Kho bạc Nhà nước Can Lộc đã từ chối thanh toán hàng trăm lượt chứng từ với số tiền hàng tỷ đồng do chưa có trong dự toán, sai mục lục ngân sách nhà nước hoặc áp sai định mức chi tiêu nội bộ.

Thảo luận kết quả

Để minh họa rõ nét xu hướng vận động của các dòng tiền ngân sách, các dữ liệu nghiên cứu có thể được tổng hợp trực quan qua biểu đồ tròn phản ánh cơ cấu 3 nhóm chi chính (chi cá nhân, chi chuyên môn nghiệp vụ, chi mua sắm sửa chữa) và bảng ma trận dữ liệu thể hiện số lượt từ chối thanh toán đối chiếu với tiến độ giải ngân dự toán từng quý.

Nguyên nhân của những tồn tại xuất phát từ ba phía:

  1. Về cơ chế chính sách: Hệ thống định mức phân bổ ngân sách chậm được sửa đổi theo biến động giá cả thị trường; văn bản hướng dẫn giữa Luật Đấu thầu và Luật Quản lý tài sản công đôi lúc thiếu đồng bộ.
  2. Về phía đơn vị sử dụng ngân sách: Trình độ kế toán tại một số xã, trường học còn hạn chế do làm việc kiêm nhiệm, chưa chủ động cập nhật các quy định mới về quản lý tài chính; quy chế chi tiêu nội bộ lập còn mang tính hình thức, đối phó.
  3. Về phía bộ máy Kho bạc: Hạ tầng công nghệ thông tin truyền dẫn đôi khi gặp sự cố, áp lực khối lượng giao dịch dồn dập vào những ngày đầu tháng và cuối năm tài chính dẫn đến quá tải cục bộ.

So sánh đối chiếu với kinh nghiệm tại Kho bạc Nhà nước Quế Võ (Bắc Ninh - từng từ chối 419 khoản chi chưa chuẩn hóa với số tiền 14 tỷ đồng vào năm 2013) và Kho bạc Nhà nước Đức Thọ (Hà Tĩnh - kiểm soát 1.162 tỷ đồng chi thường xuyên và từ chối 557 khoản chi sai chế độ), bài học rút ra cho Can Lộc là cần siết chặt kỷ cương tiền kiểm ngay từ khâu tiếp nhận chứng từ, kết hợp phân định rõ trách nhiệm giải trình của thủ trưởng đơn vị thụ hưởng.

Đề xuất và khuyến nghị

Nhằm hoàn thiện công tác kiểm soát chi thường xuyên ngân sách nhà nước qua Kho bạc Nhà nước Can Lộc đến năm 2025, 4 nhóm giải pháp đột phá được đề xuất:

  • Nâng cao năng lực và chuẩn hóa chuyên môn cán bộ: Tổ chức định kỳ 2 khóa đào tạo chuyên sâu mỗi năm cho 100% cán bộ kiểm soát chi Kho bạc và đội ngũ kế toán trưởng của 40 đơn vị sử dụng ngân sách. Mục tiêu giảm tỷ lệ hồ sơ thanh toán bị trả lại xuống dưới 3% vào năm 2023. Chủ thể thực hiện: Ban Giám đốc Kho bạc Nhà nước Can Lộc phối hợp với Phòng Tài chính - Kế hoạch huyện.
  • Đẩy mạnh thanh toán không dùng tiền mặt và số hóa quy trình nghiệp vụ: Triển khai toàn diện Hệ thống Dịch vụ công trực tuyến Kho bạc Nhà nước mức độ 4, phấn đấu đạt 100% đơn vị sử dụng ngân sách thực hiện giao dịch điện tử và nâng tỷ trọng thanh toán không dùng tiền mặt lên 98% trước năm 2025. Mở rộng ứng dụng thẻ tín dụng mua hàng công cho các khoản chi dưới 20 triệu đồng. Chủ thể thực hiện: Kho bạc Nhà nước Can Lộc liên kết cùng hệ thống ngân hàng thương mại trên địa bàn.
  • Hoàn thiện công tác lập dự toán và giám sát quy chế chi tiêu nội bộ: Yêu cầu 100% cơ quan, đơn vị ban hành và gửi quy chế chi tiêu nội bộ đã chỉnh sửa về Kho bạc trước ngày 31 tháng 01 hàng năm; thực hiện nghiêm việc cắt giảm, tiết kiệm tối thiểu 10% dự toán chi thường xuyên để tạo quỹ cải cách tiền lương. Chủ thể thực hiện: Thủ trưởng các đơn vị thụ hưởng ngân sách huyện Can Lộc.
  • Tăng cường hiệu lực xử phạt vi phạm hành chính: Thiết lập cơ chế cảnh báo sớm các dấu hiệu vi phạm định mức, công khai danh tính 100% đơn vị cố tình lập chứng từ khống hoặc thanh toán trùng lặp, xử lý nghiêm theo quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực kho bạc. Chủ thể thực hiện: Kho bạc Nhà nước Can Lộc phối hợp cơ quan Thanh tra Tài chính tỉnh Hà Tĩnh.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Nội dung luận văn mang giá trị ứng dụng thực tiễn cao đối với 4 nhóm đối tượng chính:

  • Lãnh đạo và cán bộ nghiệp vụ hệ thống Kho bạc Nhà nước: Là tài liệu tham khảo chi tiết về kỹ năng kiểm soát điều kiện thanh toán từng nhóm mục chi, phương pháp thẩm định tính hợp pháp của hóa đơn chứng từ và quy trình xử lý từ chối chi chuẩn mực.
  • Thủ trưởng và Kế toán trưởng các cơ quan, đơn vị sử dụng ngân sách: Cung cấp cẩm nang thực hành để xây dựng quy chế chi tiêu nội bộ đúng luật, nắm bắt đầy đủ thành phần hồ sơ theo Thông tư 39/2016/TT-BTC, tránh tối đa sai sót dẫn đến chậm trễ giải ngân kinh phí hoạt động.
  • Giảng viên, học viên cao học và sinh viên ngành Quản lý kinh tế, Tài chính công: Là nguồn tài liệu học thuật phong phú với hệ thống số liệu khảo sát 93 mẫu thực tế, phương pháp tiếp cận đa chiều và hệ thống hóa lý luận chuyên sâu về kiểm soát chi ngân sách địa phương.
  • Cơ quan quản lý tài chính địa phương (Ủy ban nhân dân huyện, Phòng Tài chính - Kế hoạch): Cung cấp cơ sở thực chứng giúp nâng cao chất lượng thẩm định dự toán đầu năm, tăng cường phối hợp liên ngành trong công tác quản lý ngân sách nhà nước trên địa bàn huyện.

Câu hỏi thường gặp

Kiểm soát chi thường xuyên qua Kho bạc Nhà nước gồm những khâu trọng yếu nào?
Quy trình kiểm soát thực hiện chủ yếu qua 3 bước: tiếp nhận và kiểm tra hồ sơ dự toán, đối chiếu tính hợp lệ hợp pháp của chứng từ chi tiêu theo quy chuẩn và ra quyết định thanh toán hoặc từ chối chi trả. Tại Can Lộc, 100% khoản chi đều được giám sát chặt chẽ qua hệ thống TABMIS nhằm bảo đảm đúng niên độ và mục lục ngân sách.

Hồ sơ thanh toán mua sắm tài sản trên 20 triệu đồng cần đáp ứng điều kiện gì?
Đơn vị phải gửi dự toán năm, quyết định phê duyệt kết quả lựa chọn nhà thầu, hợp đồng mua sắm hàng hóa dịch vụ hợp pháp và biên bản nghiệm thu bàn giao theo Thông tư 39/2016/TT-BTC. Kho bạc Nhà nước Can Lộc sẽ từ chối thanh toán nếu thiếu hợp đồng hoặc nội dung chi vượt quá định mức quy định.

Phương thức kiểm soát quỹ lương và chi làm thêm giờ được thực hiện ra sao?
Kho bạc đối chiếu giấy rút dự toán với bảng đăng ký biên chế quỹ lương đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt hàng năm. Khoản chi làm đêm, làm thêm giờ được kiểm soát nghiêm ngặt theo trần tối đa không quá 200 giờ cho mỗi cán bộ, công chức trong 1 năm tài chính nhằm tránh tình trạng chi sai chế độ.

Các đơn vị sử dụng ngân sách tại Can Lộc cần làm gì để hạn chế dùng tiền mặt?
Các đơn vị cần mở tài khoản thanh toán cho 100% cán bộ hưởng lương, thực hiện chuyển khoản trực tiếp cho các nhà cung cấp hàng hóa, dịch vụ và áp dụng hình thức thẻ tín dụng mua hàng đối với các khoản mua sắm nhỏ lẻ theo đúng quy định tại Thông tư 13/2017/TT-BTC của Bộ Tài chính.

Quy chế chi tiêu nội bộ có vai trò thế nào trong quá trình kiểm soát chi?
Quy chế chi tiêu nội bộ là căn cứ pháp lý để đơn vị tự chủ quyết định mức chi nhưng không được vượt quá định mức khung của Nhà nước. Nếu đơn vị chưa gửi quy chế đến Kho bạc Nhà nước Can Lộc, cơ quan Kho bạc sẽ áp dụng trực tiếp các tiêu chuẩn, định mức hiện hành của cơ quan quản lý nhà nước để kiểm soát.

Kết luận

  • Luận văn đã hệ thống hóa toàn diện lý luận và chuẩn mực pháp lý về kiểm soát chi thường xuyên ngân sách nhà nước cấp huyện qua hệ thống Kho bạc Nhà nước.
  • Đánh giá thực chứng chính xác thực trạng quản lý chi tại Kho bạc Nhà nước Can Lộc giai đoạn 2016 - 2018 dựa trên bộ dữ liệu khảo sát từ 93 đối tượng liên quan.
  • Xác định rõ 3 nhóm nhân tố cốt lõi ảnh hưởng trực tiếp đến hiệu lực kiểm soát: khung khổ thể chế chính sách, năng lực bộ máy Kho bạc và ý thức chấp hành của đơn vị sử dụng ngân sách.
  • Đề xuất 4 nhóm giải pháp đồng bộ gắn với các mốc lộ trình 2020 - 2025 nhằm thúc đẩy thanh toán không dùng tiền mặt, hiện đại hóa công nghệ thông tin và nâng cao chất lượng nguồn nhân lực.
  • Khẳng định giá trị thực tiễn trong việc hỗ trợ các đơn vị dự toán tối ưu hóa nguồn lực công, giữ vững kỷ luật tài chính và ngăn ngừa triệt để lãng phí ngân sách nhà nước.