Tổng quan nghiên cứu

Hệ thống công trình thủy lợi đóng vai trò huyết mạch trong phát triển nông nghiệp và ổn định kinh tế - xã hội nông thôn. Theo thống kê của ngành thủy lợi, cả nước hiện có 95 doanh nghiệp khai thác công trình thủy lợi với 22.569 cán bộ công nhân viên, phục vụ tưới tiêu cho hơn 6,92 triệu ha diện tích lúa và 1,50 triệu ha rau màu. Riêng tại khu vực Đồng bằng sông Hồng, 32 doanh nghiệp đang quản lý mạng lưới phục vụ hơn 85.000 ha đất canh tác. Tuy nhiên, nhiều hệ thống công trình thủy lợi mới chỉ phát huy được khoảng 60% công suất thiết kế. Vấn đề suy giảm hiệu quả này phần lớn bắt nguồn từ cơ chế thể chế và sự bất cập trong mô hình phân cấp quản lý hơn là các rào cản kỹ thuật đơn thuần.

Nhằm giải quyết nút thắt trên, luận văn thạc sĩ chuyên ngành Quản trị kinh doanh của tác giả Nguyễn Văn Trường, do Tiến sĩ Đỗ Quang Giám hướng dẫn tại Học viện Nông nghiệp Việt Nam, tập trung vào đề tài: Hoàn thiện phân cấp quản lý khai thác công trình thủy lợi Bắc Đuống trên địa bàn tỉnh Bắc Ninh. Mục tiêu nghiên cứu là hệ thống hóa cơ sở lý luận và thực tiễn, phân tích thực trạng phân cấp quản lý khai thác tại hệ thống thủy lợi Bắc Đuống, từ đó xác lập hệ thống giải pháp nâng cao hiệu quả vận hành và sử dụng bền vững công trình.

Phạm vi nghiên cứu tập trung vào giai đoạn 2013-2015 và khảo sát thực địa trong các năm 2016-2017 tại các địa bàn trọng điểm thuộc hệ thống Bắc Đuống gồm huyện Quế Võ, huyện Yên Phong, huyện Tiên Du, thị xã Từ Sơn và thành phố Bắc Ninh. Kết quả nghiên cứu mang ý nghĩa thực tiễn quan trọng, giúp tối ưu hóa định mức chi phí vận hành, bảo đảm cấp thoát nước kịp thời cho hàng chục nghìn héc-ta đất sản xuất nông nghiệp, công nghiệp và dân sinh, đồng thời ngăn chặn nguy cơ xuống cấp của tài sản kết cấu hạ tầng.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu được xây dựng dựa trên nền tảng lý thuyết phân cấp quản lý hiện đại của Huppert và cộng sự (2001), khẳng định rằng quản lý công trình thủy lợi hiệu quả không chỉ đơn thuần là thiết kế một tổ chức hành chính mà phải tạo lập mô hình đa chủ thể được phân định rõ quyền lợi và trách nhiệm trong một khung thể chế thống nhất. Đồng thời, tác giả vận dụng lý thuyết quản lý tưới có sự tham gia của người dân (PIM/IMT) theo nghiên cứu của Wantanabe (2003) về các hệ thống thủy nông châu Á, nhấn mạnh sự cần thiết của việc làm rõ cơ chế tài chính và phân định ranh giới vận hành giữa doanh nghiệp nhà nước với các tổ chức hợp tác dùng nước.

Bên cạnh khung lý thuyết, tác giả chuẩn hóa 4 khái niệm nền tảng:

  • Công trình thủy lợi: Cơ sở kinh tế - kỹ thuật thuộc kết cấu hạ tầng phục vụ khai thác nguồn nước, phòng chống thiên tai và bảo vệ môi trường.
  • Quản lý khai thác công trình thủy lợi: Hoạt động phức hợp bao gồm quản lý nước, quản lý công trình và tổ chức quản lý kinh tế.
  • Phân cấp quản lý: Quá trình phân định nhiệm vụ, thẩm quyền và trách nhiệm giữa cơ quan quản lý nhà nước các cấp với doanh nghiệp khai thác và tổ chức dùng nước cơ sở.
  • Tổ chức hợp tác dùng nước: Hình thức liên kết của cộng đồng người hưởng lợi trực tiếp từ công trình để quản lý, vận hành hệ thống thủy nông nội đồng.

Hệ thống pháp lý tham chiếu xuyên suốt gồm Nghị định 143/2003/NĐ-CP, Nghị định 115/2008/NĐ-CP về miễn giảm thủy lợi phí, Nghị định 67/2012/NĐ-CP, Thông tư 65/2009/TT-BNNPTNT và Thông tư 75/2004/TT-BNN.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu kết hợp nguồn dữ liệu thứ cấp từ báo cáo thống kê của Tổng cục Thủy lợi (với quy mô hơn 1.957 hồ chứa dung tích trên 200.000 m3, 10.000 trạm bơm lớn tổng công suất 550 MW) và số liệu quy hoạch phát triển nông nghiệp tỉnh Bắc Ninh giai đoạn 2013-2015.

Nguồn dữ liệu sơ cấp được thu thập thông qua phương pháp chọn mẫu phân tầng kết hợp ngẫu nhiên. Cỡ mẫu điều tra bao gồm 150 đối tượng, phân bổ tại 5 huyện, thị xã, thành phố trong vùng phục vụ của Công ty TNHH Một thành viên Khai thác công trình thủy lợi Bắc Đuống. Mẫu khảo sát đại diện gồm: 15 cán bộ quản lý các xí nghiệp khai thác công trình thủy lợi trực thuộc, 25 cán bộ quản lý cụm thủy nông, 30 đại diện ban quản trị các hợp tác xã nông nghiệp và 80 công nhân vận hành cùng các hộ nông dân trực tiếp sử dụng nước.

Lý do lựa chọn phương pháp thống kê mô tả và thống kê so sánh là nhằm đối chiếu khách quan mức độ hoàn thành giữa chỉ tiêu kế hoạch và kết quả thực hiện qua các năm, đánh giá sự biến động về năng suất lao động, chi phí duy tu, điện năng tiêu thụ và đo lường mức độ đồng thuận của các bên hưởng lợi sau khi thực hiện chuyển giao công trình.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Phân cấp quản lý khai thác tại hệ thống thủy lợi Bắc Đuống tỉnh Bắc Ninh đã hình thành mô hình hai cấp cơ bản: Công ty TNHH Một thành viên Khai thác công trình thủy lợi Bắc Đuống quản lý công trình đầu mối và kênh cấp I, cấp II; các Hợp tác xã dịch vụ nông nghiệp quản lý công trình cấp III, cấp IV và kênh mương nội đồng. Quá trình điều tra thực tế đã chỉ ra các phát hiện trọng tâm:

Thứ nhất, hiệu quả khai thác công trình chưa đạt công suất thiết kế. Mặc dù hệ thống thủy lợi đảm nhiệm tưới tiêu cho vùng sản xuất nông nghiệp trọng điểm của 5 huyện, thị xã, thành phố, công suất khai thác thực tế của nhiều trạm bơm chỉ dao động từ 60% đến 70% công suất thiết kế. Công tác nạo vét kênh mương và duy tu cống chỉ đạt khoảng 75% đến 80% so với kế hoạch đề ra do thiếu hụt nguồn lực thường xuyên.

Thứ hai, sự mất cân đối nghiêm trọng về chất lượng và cơ cấu nhân lực. Sau khi phân cấp bàn giao các trạm bơm nhỏ và kênh nội đồng về địa phương, Công ty Bắc Đuống xuất hiện tình trạng dôi dư khoảng 15% đến 20% lao động kỹ thuật. Ngược lại, tại các Hợp tác xã nông nghiệp cơ sở, có tới hơn 75% công nhân trực tiếp vận hành máy bơm và điều tiết cống chưa qua đào tạo chuyên ngành thủy lợi, dẫn đến nguy cơ hư hỏng thiết bị và thất thoát nước trong quá trình vận hành.

Thứ ba, cơ chế tài chính cho tổ chức thủy nông cơ sở bị thắt chặt. Việc thực thi chính sách cấp bù miễn thủy lợi phí theo Nghị định 115/2008/NĐ-CP đã hỗ trợ thiết thực cho nông dân nhưng lại khiến các Hợp tác xã nông nghiệp mất nguồn thu chủ động. Nguồn kinh phí cấp bù được phân bổ về cấp xã chỉ đáp ứng được khoảng 50% đến 60% nhu cầu kinh phí bảo dưỡng định kỳ và sửa chữa máy móc.

Thứ tư, tình trạng vi phạm hành lang bảo vệ công trình thủy lợi gia tăng. Quá trình công nghiệp hóa và đô thị hóa nhanh tại Bắc Ninh khiến các vụ việc lấn chiếm bờ kênh, xả rác thải và xây dựng trái phép trong phạm vi bảo vệ công trình diễn ra phức tạp, làm suy giảm từ 15% đến 20% lưu lượng dòng chảy tiêu thoát nước trong mùa mưa lũ.

Thảo luận kết quả

Các phát hiện nghiên cứu phản ánh thực trạng ranh giới trách nhiệm giữa doanh nghiệp nhà nước và chính quyền địa phương vẫn còn những khoảng trống quản lý. Tình trạng đùn đẩy trách nhiệm duy tu các tuyến kênh liên xã bắt nguồn từ việc thiếu vắng quy chế giám sát và định mức kinh tế kỹ thuật rõ ràng cho từng cấp quản lý.

So sánh với bài học quốc tế, tại hệ thống thủy lợi Hưng Điện thuộc thành phố Bạch Ngân (tỉnh Cam Túc, Trung Quốc), phân cấp 3 cấp được chuẩn hóa triệt để: doanh nghiệp nhà nước quản lý kênh chính đến kênh cấp 2, trong khi hội người dùng nước quản lý kênh cấp 3 với định mức năng suất đạt hơn 100 ha trên một nhân viên nhờ ứng dụng hệ thống SCADA tự động hóa và cơ chế mua nước bằng phiếu đo thể tích. Tương tự, kinh nghiệm tại Thái Lan cho thấy việc chính phủ đầu tư khoảng 750 triệu USD hàng năm cho công tác vận hành, bảo dưỡng công trình đầu mối nhưng trao quyền tự chủ hoàn toàn cho các tổ chức người dùng nước nội đồng đã tối ưu hóa trách nhiệm cộng đồng.

Để truyền tải toàn diện các kết quả nghiên cứu, dữ liệu trong luận văn có thể được trực quan hóa thông qua: Bảng đối chiếu tỷ lệ thực hiện kế hoạch duy tu trạm bơm và nạo vét kênh mương giai đoạn 2013-2015; Biểu đồ hình cột so sánh cơ cấu trình độ nhân sự giữa công ty nhà nước và các hợp tác xã; cùng Sơ đồ phân cấp vận hành dòng nước từ công trình đầu mối đến từng mặt ruộng.

Đề xuất và khuyến nghị

Nhằm hoàn thiện mô hình phân cấp quản lý khai thác công trình thủy lợi Bắc Đuống, luận văn đề xuất 4 nhóm giải pháp chiến lược:

  • Hoàn thiện khung thể chế và cơ chế tài chính: Ủy ban nhân dân tỉnh Bắc Ninh cùng Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn cần ban hành quy định phân công trách nhiệm chi tiết giữa công ty khai thác và chính quyền cấp huyện, xã. Thiết lập cơ chế phân bổ kinh phí cấp bù thủy lợi phí minh bạch, bảo đảm 100% các hợp tác xã dịch vụ nông nghiệp nhận đủ kinh phí duy tu đạt tối thiểu 85% dự toán thực tế. Thời gian thực hiện: Giai đoạn 2018-2019.
  • Tái cơ cấu và nâng cao năng lực đội ngũ vận hành: Công ty TNHH Một thành viên Khai thác công trình thủy lợi Bắc Đuống phối hợp cùng Sở Nội vụ rà soát, điều chuyển và bố trí lại 100% lực lượng lao động dôi dư sang các bộ phận kỹ thuật chuyên sâu hoặc biệt phái hỗ trợ địa phương. Tổ chức các khóa đào tạo cấp chứng chỉ nghiệp vụ thủy nông, phấn đấu đạt tỷ lệ 100% công nhân vận hành tại các hợp tác xã được chuẩn hóa kỹ năng điều tiết cống và bảo dưỡng trạm bơm. Thời gian thực hiện: Giai đoạn 2018-2020.
  • Đẩy mạnh hiện đại hóa và ứng dụng tiến bộ khoa học kỹ thuật: Chi cục Thủy lợi tỉnh Bắc Ninh và doanh nghiệp khai thác cần đầu tư nâng cấp hệ thống đóng mở cống tự động, từng bước ứng dụng công nghệ SCADA và thiết bị đo lưu lượng nước tự động tại các công trình đầu mối. Đặt mục tiêu kiên cố hóa 90% các tuyến kênh cấp I, II, giúp giảm tỷ lệ thất thoát nước 15% và tiết kiệm từ 10% đến 12% điện năng tiêu thụ tại các trạm bơm lớn. Thời gian thực hiện: Giai đoạn 2018-2022.
  • Siết chặt công tác thanh tra, kiểm tra và bảo vệ hành lang an toàn công trình: Ủy ban nhân dân các huyện Quế Võ, Yên Phong, Tiên Du, thị xã Từ Sơn và thành phố Bắc Ninh phối hợp liên ngành xử lý triệt để các hành vi lấn chiếm hành lang công trình. Mục tiêu giải tỏa dứt điểm 100% các điểm đen vi phạm xả thải và xây dựng trái phép trên các tuyến kênh trục chính. Thời gian thực hiện: Thường xuyên từ năm 2018.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Luận văn là tài liệu tham khảo giá trị cho 4 nhóm đối tượng chính trong công tác quản lý và nghiên cứu:

  • Ban lãnh đạo và cán bộ kỹ thuật tại các Doanh nghiệp Khai thác công trình thủy lợi: Luận văn cung cấp phương pháp tổ chức sắp xếp bộ máy, phân định ranh giới quản lý tài sản công trình cấp I, II và giải quyết tối ưu bài toán lao động dôi dư sau phân cấp.
  • Cơ quan quản lý nhà nước về nông nghiệp và thủy lợi (Sở Nông nghiệp và PTNT, Chi cục Thủy lợi, UBND cấp huyện, xã): Tài liệu mang đến cơ sở khoa học và thực tiễn để tham mưu ban hành văn bản quy phạm pháp luật, hoàn thiện quy chế phối hợp đa cấp và xây dựng định mức kinh tế kỹ thuật trong phân bổ ngân sách cấp bù thủy lợi phí.
  • Ban quản trị các Hợp tác xã dịch vụ nông nghiệp và Tổ chức dùng nước cơ sở: Giúp các cán bộ cơ sở nắm vững quy trình tiếp nhận, quản lý vận hành các công trình cấp III, IV và mạng lưới thủy nông nội đồng, từ đó xây dựng kế hoạch duy tu sửa chữa trạm bơm hiệu quả với nguồn lực giới hạn.
  • Giảng viên, học viên cao học và sinh viên chuyên ngành Quản trị kinh doanh, Kinh tế nông nghiệp, Thủy lợi: Sử dụng làm tài liệu nghiên cứu điển hình về ứng dụng lý thuyết quản trị thể chế công, phân tích mô hình quản lý dịch vụ công ích và phương pháp luận khảo sát đánh giá thực tiễn tại các tỉnh đồng bằng.

Câu hỏi thường gặp

Bản chất cốt lõi của việc phân cấp quản lý khai thác công trình thủy lợi Bắc Đuống là gì? Bản chất là quá trình phân định rõ ràng quyền hạn, trách nhiệm và lợi ích kinh tế giữa doanh nghiệp nhà nước (quản lý công trình cấp I, II) và các tổ chức hợp tác dùng nước cơ sở (quản lý công trình cấp III, IV và nội đồng), nhằm khắc phục tình trạng đùn đẩy trách nhiệm và nâng cao hiệu quả tưới tiêu phục vụ sản xuất.

Tại sao chính sách cấp bù thủy lợi phí theo Nghị định 115/2008/NĐ-CP lại tạo ra thách thức cho các Hợp tác xã nông nghiệp? Trước khi có chính sách, các hợp tác xã tự thu phí để chủ động bù đắp chi phí vận hành. Khi chuyển sang cơ chế nhà nước cấp bù, nguồn kinh phí phân bổ về cơ sở thường bị chậm và chỉ đáp ứng khoảng 50% đến 60% nhu cầu bảo dưỡng, khiến việc duy tu trạm bơm nhỏ gặp nhiều khó khăn.

Luận văn đề xuất phương án nào để giải quyết tình trạng lao động dôi dư tại Công ty Bắc Đuống? Tác giả khuyến nghị rà soát định biên, chuyển giao lao động kỹ thuật dôi dư sang làm nhiệm vụ hỗ trợ chuyển giao công nghệ, hướng dẫn kỹ thuật vận hành cho các trạm bơm thuộc hợp tác xã, đồng thời phát triển các dịch vụ kinh doanh tổng hợp ngoài nhiệm vụ công ích để tạo thêm việc làm.

Hệ thống thủy lợi Bắc Đuống có thể học hỏi kinh nghiệm gì từ mô hình thủy lợi Hưng Điện của Trung Quốc? Hệ thống có thể học tập phương thức phân cấp 3 cấp rõ ràng gắn với trách nhiệm cụ thể, áp dụng công nghệ điều khiển tự động SCADA tại kênh chính, và thiết lập cơ chế quản lý nước thông qua các thiết bị đo thể tích đơn giản tại mặt ruộng nhằm nâng cao ý thức tiết kiệm nước của người dân.

Làm thế nào để xử lý triệt để tình trạng vi phạm hành lang an toàn công trình thủy lợi trên địa bàn tỉnh Bắc Ninh? Cần sự vào cuộc quyết liệt của chính quyền địa phương 5 huyện, thị xã, thành phố thông qua việc thành lập đoàn kiểm tra liên ngành, cắm mốc chỉ giới hành lang bảo vệ công trình rõ ràng trên thực địa và kiên quyết cưỡng chế các công trình lấn chiếm, kết hợp tuyên truyền nâng cao ý thức của cộng đồng dân cư.

Kết luận

  • Luận văn đã hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý luận và khung pháp lý thực tiễn về phân cấp quản lý khai thác công trình thủy lợi trong điều kiện kinh tế thị trường.
  • Đánh giá sâu sắc thực trạng hệ thống thủy lợi Bắc Đuống giai đoạn 2013-2015, chỉ rõ điểm nghẽn về hiệu suất khai thác thấp, mất cân đối nhân lực và thiếu hụt tài chính tại cơ sở.
  • Đúc kết các bài học kinh nghiệm quốc tế có giá trị thực tiễn cao từ các mô hình quản lý thủy nông tiên tiến tại Trung Quốc và Thái Lan.
  • Đề xuất đồng bộ 4 nhóm giải pháp mang tính khả thi cao về thể chế, nhân lực, công nghệ và cơ chế giám sát với lộ trình triển khai rõ ràng từ năm 2018 đến năm 2022.
  • Tạo lập mô hình quản trị mẫu giúp nâng cao hiệu quả khai thác công trình thủy lợi, đóng góp trực tiếp vào mục tiêu hiện đại hóa nông nghiệp và phát triển bền vững tỉnh Bắc Ninh.

Đóng góp lớn nhất của luận văn là đưa ra góc nhìn quản trị kinh doanh thực tiễn để giải quyết bài toán phân cấp công trình thủy lợi tại địa phương. Về kế hoạch tiếp theo, cơ chế phân cấp và mô hình phối hợp cần được triển khai thí điểm tại các huyện trọng điểm trong giai đoạn 2018-2020 trước khi nhân rộng trên toàn bộ hệ thống. Các nhà quản lý, nhà nghiên cứu và bạn đọc quan tâm có thể khai thác tài liệu này để ứng dụng vào công tác hoàn thiện quản lý hạ tầng công ích tại địa phương.