Tổng quan nghiên cứu

Hệ thống thủy lợi Việt Nam hiện đảm bảo năng lực tưới thiết kế cho 3,45 triệu ha đất canh tác và phục vụ tưới tiêu thực tế cho 6,92 triệu ha lúa gieo trồng mỗi năm. Dẫu vậy, hiệu quả hoạt động tại nhiều hệ thống chỉ phát huy khoảng 60% công suất thiết kế. Tại tỉnh Bắc Ninh, sau hơn 20 năm chuyển dịch cơ cấu kinh tế theo hướng đẩy mạnh công nghiệp và dịch vụ, hệ thống thủy lợi Bắc Đuống phải chịu áp lực rất lớn về nhu cầu cấp và thoát nước đa mục tiêu. Thực tiễn vận hành bộc lộ nhiều hạn chế nghiêm trọng: phân cấp quản lý chưa thống nhất, ranh giới trách nhiệm giữa doanh nghiệp nhà nước và các hợp tác xã nông nghiệp còn chồng chéo, nguồn tài chính duy tu bị thiếu hụt sau khi áp dụng chính sách miễn thủy lợi phí theo Nghị định 115/2008/NĐ-CP, cùng tình trạng vi phạm hành lang an toàn công trình diễn biến phức tạp.

Nghiên cứu được thực hiện nhằm hệ thống hóa cơ sở lý luận, đánh giá sâu sắc thực trạng phân cấp quản lý khai thác hệ thống công trình thủy lợi Bắc Đuống, từ đó đề xuất hệ thống giải pháp nâng cao hiệu quả vận hành và sử dụng công trình. Phạm vi nghiên cứu tập trung tại địa bàn phục vụ của Công ty TNHH một thành viên Khai thác công trình Thủy lợi Bắc Đuống thuộc tỉnh Bắc Ninh (bao gồm Quế Võ, Yên Phong, Tiên Du, Từ Sơn và thành phố Bắc Ninh) với chuỗi số liệu khảo sát giai đoạn 2013-2015 và hoàn thiện đề tài trong giai đoạn 2016-2017. Đề tài mang ý nghĩa thực tiễn to lớn trong việc cung cấp cơ sở khoa học giúp nâng tỷ lệ phát huy năng lực tưới tiêu lên trên 80%, giải quyết bài toán nhân lực dôi dư và cắt giảm từ 30% đến 40% các vụ vi phạm hành lang bảo vệ công trình thủy lợi trên địa bàn.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu ứng dụng lý thuyết phân cấp quản lý công trình thủy lợi của Huppert và cộng sự (2001), khẳng định hiệu quả khai thác đòi hỏi sự phân công nhiệm vụ và quyền hạn minh bạch giữa cơ quan trung ương và chính quyền địa phương trong một thể chế thống nhất. Đồng thời, đề tài kết hợp mô hình quản lý tưới có sự tham gia của người dân (PIM) và nghiên cứu của Wantanabe (2003) tại các quốc gia châu Á về phân định trách nhiệm vận hành, bảo dưỡng (O&M) cùng cơ chế tài chính tự chủ. Bốn khái niệm trọng tâm được chuẩn hóa gồm: Công trình thủy lợi; Quản lý khai thác công trình thủy lợi; Phân cấp quản lý khai thác; và Tổ chức hợp tác dùng nước.

Về kinh nghiệm quốc tế, bài học từ hệ thống Hưng Điện (tỉnh Cam Túc, Trung Quốc) chứng minh hiệu quả của mô hình phân cấp 3 cấp chặt chẽ, áp dụng định mức quản lý trung bình 384 ha/nhân viên, ứng dụng hệ thống giám sát SCADA và quản lý phân phối nước theo thể tích. Tại Thái Lan, việc chính phủ chi khoảng 750 triệu USD mỗi năm trong giai đoạn 1997-2002 để tài trợ O&M công trình đầu mối kết hợp trao quyền tự chủ toàn diện cho nông dân quản lý thủy lợi nội đồng mang lại gợi mở thực tiễn sâu sắc cho Việt Nam.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu điều tra chọn mẫu với quy mô 120 phiếu khảo sát trực tiếp, bao gồm 25 cán bộ quản lý thuộc Công ty TNHH một thành viên KTCTTL Bắc Đuống và các xí nghiệp huyện, 35 cán bộ quản lý cụm thủy nông/hợp tác xã dịch vụ nông nghiệp tại 5 huyện, thị xã, thành phố, cùng 60 hộ nông dân dùng nước đại diện tại vùng thượng lưu và hạ lưu kênh. Phương pháp chọn mẫu phân tầng kết hợp ngẫu nhiên thuận tiện được áp dụng nhằm thu thập dữ liệu đa chiều, đảm bảo tính đại diện cho mọi đối tượng thụ hưởng.

Nguồn dữ liệu thứ cấp được tổng hợp từ báo cáo quy hoạch thủy lợi tỉnh Bắc Ninh, số liệu thống kê của Chi cục Thủy lợi Bắc Ninh giai đoạn 2013-2015 và hệ thống dữ liệu 95 doanh nghiệp khai thác thủy lợi toàn quốc với 22.569 lao động từ Tổng cục Thủy lợi. Tác giả lựa chọn phương pháp thống kê mô tả nhằm lượng hóa các đặc tính kỹ thuật, cơ cấu nhân sự, kết hợp phương pháp thống kê so sánh để đối chiếu tỷ lệ hoàn thành kế hoạch nạo vét kênh mương, định mức điện năng tiêu thụ và sự biến động hiệu quả khai thác giữa các năm 2014-2016.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, mô hình phân cấp quản lý tại hệ thống Bắc Đuống đã hình thành sự phân công theo cấp công trình: Công ty TNHH một thành viên KTCTTL Bắc Đuống trực tiếp quản lý, vận hành các công trình cấp I, cấp II (công trình đầu mối, trạm bơm tiêu lớn, kênh chính), trong khi các hợp tác xã dịch vụ nông nghiệp quản lý các công trình cấp III, cấp IV và kênh mương nội đồng.

Thứ hai, việc phân cấp bước đầu nâng cao hiệu quả kỹ thuật khi tỷ lệ tiết kiệm điện năng tiêu thụ tại các trạm bơm tưới và tiêu đạt mức tiết kiệm từ 8% đến 12% so với định mức kinh tế kỹ thuật ban đầu; kế hoạch kiên cố hóa, nạo vét kênh mương hàng năm đạt trên 90% chỉ tiêu giao.

Thứ ba, cơ cấu nhân lực tồn tại sự mất cân đối nghiêm trọng. Sau khi bàn giao công trình cấp III về cơ sở, Công ty Bắc Đuống xuất hiện tình trạng dôi dư khoảng 15% đến 20% lao động chuyên môn. Ngược lại, tại các trạm bơm do địa phương quản lý, hơn 70% công nhân vận hành chưa từng qua các khóa đào tạo chuyên môn kỹ thuật thủy nông bài bản.

Thứ tư, nguồn lực tài chính cho cấp cơ sở bị thu hẹp đáng kể. Kinh phí cấp bù thủy lợi phí theo Nghị định 115/2008/NĐ-CP chủ yếu tập trung cho doanh nghiệp nhà nước, khiến các hợp tác xã không đủ ngân sách bảo dưỡng định kỳ, dẫn đến hơn 35% hệ thống kênh tưới cấp III bị bồi lắng và hư hỏng cục bộ.

Thảo luận kết quả

Thực trạng phân cấp có thể được minh họa rõ nét thông qua biểu đồ cột so sánh mức độ hoàn thành công tác bảo dưỡng công trình giữa doanh nghiệp nhà nước (đạt trên 92%) và các hợp tác xã cơ sở (chỉ đạt khoảng 62%), cùng bảng phân tích cơ cấu chi phí vận hành thực tế. Nguyên nhân của sự chênh lệch này xuất phát từ thể chế tài chính mang tính bao cấp, khiến các tổ chức dùng nước cơ sở nảy sinh tâm lý trông chờ, ỷ lại vào ngân sách tỉnh thay vì chủ động huy động nguồn lực nội tại.

So với mô hình khoán quản và bán nước theo khối lượng mét khối tại trạm thủy nông Hồng Phong (Trung Quốc), cơ chế phân phối nước tại Bắc Ninh vẫn theo phương thức cấp khoán diện tích, dẫn đến tỷ lệ thất thoát nước trong kênh nội đồng dao động từ 15% đến 25%. Ý nghĩa nghiên cứu chỉ ra rằng, phân cấp kỹ thuật nếu không gắn liền với trao quyền tự chủ tài chính và nâng cao năng lực cho người hưởng lợi sẽ làm suy giảm tính bền vững của toàn bộ hệ thống.

Đề xuất và khuyến nghị

Thứ nhất, hoàn thiện chính sách và hành lang pháp lý phân cấp (Chủ thể: UBND tỉnh Bắc Ninh, Sở Nông nghiệp và PTNT). Cần ban hành quy chế phối hợp chi tiết giữa doanh nghiệp nhà nước và chính quyền cấp huyện, xã; xác định rõ vị trí cống đầu kênh và phân định dứt điểm quyền sở hữu tài sản. Mục tiêu hoàn thành cắm mốc chỉ giới hành lang an toàn trên 500 km kênh trục chính trước quý 4 năm 2018, chấm dứt hoàn toàn tình trạng đùn đẩy trách nhiệm quản lý.

Thứ hai, tái cấu trúc bộ máy và điều tiết nguồn nhân lực (Chủ thể: Công ty TNHH một thành viên KTCTTL Bắc Đuống và UBND các huyện, thị xã). Thực hiện phương án điều chuyển hoặc biệt phái khoảng 30% lao động dôi dư của công ty về hỗ trợ kỹ thuật trực tiếp cho các cụm thủy nông xã; đồng thời tổ chức đào tạo, cấp chứng chỉ vận hành cho 100% công nhân thủy nông tại các hợp tác xã trong giai đoạn 2018-2020.

Thứ ba, đổi mới cơ chế tài chính dịch vụ thủy lợi (Chủ thể: Sở Tài chính, Chi cục Thủy lợi và các Hợp tác xã dịch vụ nông nghiệp). Thiết lập cơ chế thỏa thuận giá dịch vụ lấy nước từ sau cống đầu kênh đến mặt ruộng một cách công khai, minh bạch. Mục tiêu nâng tỷ lệ tự chủ kinh phí sửa chữa thường xuyên của các hợp tác xã lên mức 45% đến 50% tổng chi phí vận hành.

Thứ tư, đẩy mạnh ứng dụng khoa học kỹ thuật và truyền thông (Chủ thể: Ban lãnh đạo Công ty Bắc Đuống phối hợp các tổ chức đoàn thể địa phương). Đầu tư lắp đặt hệ thống quan trắc tự động và điều khiển đóng mở cống bằng công nghệ SCADA cho 100% các cống trục chính; tổ chức tối thiểu 50 lớp tập huấn truyền thông mỗi năm nhằm giảm trên 50% số vụ lấn chiếm công trình thủy lợi đến năm 2020.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Nhóm 1: Cơ quan quản lý nhà nước về nông nghiệp và phát triển nông thôn (Sở NN&PTNT, Chi cục Thủy lợi Bắc Ninh và các tỉnh lân cận). Cung cấp cơ sở lý luận và luận cứ thực tiễn vững chắc để xây dựng đề án phân cấp quản lý công trình thủy lợi cấp tỉnh, hoàn thiện quy chế phối hợp liên ngành hiệu quả.

Nhóm 2: Lãnh đạo các doanh nghiệp khai thác công trình thủy lợi. Tài liệu tham khảo giá trị trong việc xây dựng phương án tinh giản bộ máy, giải quyết chế độ cho lao động dôi dư sau phân cấp và tối ưu hóa chi phí vận hành cho hơn 50 trạm bơm đầu mối.

Nhóm 3: Ban quản trị các Hợp tác xã dịch vụ nông nghiệp và Tổ hợp tác dùng nước. Hướng dẫn chi tiết quy trình tiếp nhận bàn giao công trình kỹ thuật cấp III, cấp IV, kỹ năng quản lý khai thác nội đồng và phương pháp xây dựng mức thu dịch vụ thủy nông bền vững.

Nhóm 4: Giảng viên, học viên cao học và sinh viên ngành Quản trị kinh doanh, Kinh tế nông nghiệp. Cung cấp khung nghiên cứu tình huống điển hình, bộ công cụ khảo sát thực địa chuẩn mực và phương pháp phân tích kinh tế - kỹ thuật trong lĩnh vực cung cấp dịch vụ công ích nông nghiệp.

Câu hỏi thường gặp

Hệ thống thủy lợi Bắc Đuống trên địa bàn tỉnh Bắc Ninh được phân cấp quản lý như thế nào?
Hệ thống được phân cấp theo quy mô và tính chất kỹ thuật công trình. Công ty TNHH một thành viên Bắc Đuống chịu trách nhiệm quản lý, khai thác công trình cấp I, cấp II gồm các hồ chứa, trạm bơm lớn và kênh trục chính liên huyện. Các hợp tác xã dịch vụ nông nghiệp địa phương quản lý công trình cấp III, cấp IV cùng hệ thống kênh mương nội đồng.

Nguyên nhân chính khiến các công trình thủy lợi phát huy hiệu quả chưa cao là gì?
Nguyên nhân cốt lõi bắt nguồn từ yếu tố thể chế quản lý hơn là yếu tố kỹ thuật. Cơ chế bao cấp kéo dài, việc phân định trách nhiệm vận hành và duy tu giữa doanh nghiệp với tổ chức dùng nước thiếu rõ ràng, cùng cơ chế cấp bù chưa gắn với chất lượng dịch vụ khiến hơn 40% hệ thống thủy lợi chưa đạt công suất thiết kế.

Vấn đề nhân sự nổi cộm nhất sau khi phân cấp hệ thống Bắc Đuống là gì?
Vấn đề nổi cộm là sự mất cân đối cục bộ về trình độ nhân lực. Công ty Bắc Đuống phát sinh tình trạng dôi dư khoảng 15% đến 20% lao động chuyên môn kỹ thuật, trong khi tại các trạm bơm do hợp tác xã quản lý, có tới hơn 70% công nhân vận hành chưa được đào tạo nghiệp vụ thủy nông bài bản.

Học tập được gì từ mô hình phân cấp quản lý thủy lợi của Trung Quốc?
Mô hình hệ thống Hưng Điện (Trung Quốc) đem lại bài học về phân cấp 3 cấp rõ ràng, định biên trung bình 384 ha/nhân viên, phân phối nước theo mét khối thông qua phiếu mua nước và hiện đại hóa SCADA trên kênh chính. Cơ chế này giúp giảm 20% thất thoát nước và tăng tính tự chủ tài chính cho tổ chức cơ sở.

Giải pháp nào giúp các hợp tác xã nông nghiệp đảm bảo kinh phí duy tu công trình sau bàn giao?
Luận văn đề xuất áp dụng cơ chế thỏa thuận giá dịch vụ thủy nông nội đồng minh bạch giữa hợp tác xã và hộ dùng nước theo khung quy định của tỉnh, kết hợp nghiệm thu cấp bù chính xác diện tích tưới tiêu thực tế, giúp nâng mức tự chủ kinh phí duy tu bảo dưỡng lên 45% đến 50%.

Kết luận

  • Hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý luận và kinh nghiệm quốc tế về phân cấp quản lý khai thác công trình thủy lợi theo hướng tiếp cận quản trị kinh doanh hiện đại.
  • Đánh giá chính xác thực trạng phân cấp tại hệ thống Bắc Đuống, nhận diện rõ các điểm nghẽn về thể chế, tài chính và sự mất cân đối nhân lực với hơn 70% lao động cơ sở chưa qua đào tạo.
  • Xác lập hệ thống 4 nhóm giải pháp đột phá, tích hợp đồng bộ giữa hoàn thiện pháp lý, tái cơ cấu nhân sự, đổi mới cơ chế tài chính và áp dụng công nghệ tự động hóa.
  • Đề xuất lộ trình triển khai chi tiết giai đoạn 2018-2020 nhằm nâng cao hiệu suất khai thác công trình đạt trên 80% công suất thiết kế và giảm thiểu 50% vi phạm hành lang an toàn.
  • Đóng góp luận cứ khoa học quan trọng cho công tác quản lý tài sản hạ tầng thủy lợi có sự tham gia của cộng đồng tại tỉnh Bắc Ninh và vùng Đồng bằng sông Hồng.

Luận văn thạc sĩ của tác giả Nguyễn Văn Trường là công trình nghiên cứu công phu, giải quyết triệt để bài toán phân cấp quản trị dịch vụ công ích trong nông nghiệp. Quý độc giả, cán bộ quản lý và các nhà nghiên cứu quan tâm hãy tham khảo toàn văn tài liệu để ứng dụng hiệu quả các giải pháp quản lý thủy lợi vào thực tiễn địa phương ngay hôm nay.