Chương 1: Cơ sở lý luận về văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân Chương 2: Thực trạng hoạt động ban hành và kiểm tra, xử lý văn bản QPPL của Hội đồng nhân dân các cấp trên địa bàn tỉnh Thanh Hóa Chương 3: Một số giải pháp nâng cao chất lượng văn bản QPPL của Hội đồng nhân dân các cấp tỉnh Thanh Hóa 8 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com CHƢƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN 1. Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật Trong bối cảnh chính quyền trung ương đang tiến hành những cải cách mạnh mẽ nhằm phân cấp, phân quyền cho chính quyền địa phương các cấp, phát huy quyền chủ động, sáng tạo của mỗi địa phương, các cơ quan Nhà nước ở địa phương sử dụng pháp luật như một công cụ quan trọng để quản lí và phát triển. Một hoạt động quan trọng trong quá trình thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình là cơ quan Nhà nước ở địa phương có thẩm quyền ban hành VBQPPL. Theo quy định của Hiến pháp năm 1992, Luật tổ chức HĐND và UBND, Luật Ban hành VBQPPL năm 2015, VBQPPL do HĐND và UBND ban hành để thi hành VBQPPL của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội và văn bản của các cơ quan nhà nước cấp trên.
Điều 1 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 đưa ra định nghĩa về VBQPPL:“Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản có chứa quy phạm pháp luật, được ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này. Văn bản có chứa quy phạm, pháp luật nhưng được ban hành không đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này thì không phải là văn bản quy phạm pháp luật.” Theo định nghĩa trên, văn bản quy phạm pháp luật phải đáp ứng đầy đủ các dấu hiệu đặc trưng sau: - Một là, văn bản QPPL do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015. Dấu hiệu này đặt ra 9 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com yêu cầu chỉ có các cơ quan nhà nước được quy định trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 mới có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật và dưới các hình thức nhất định, như Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Bộ, cơ quan ngang bộ. Việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật đòi hỏi phải tuân thủ theo đúng trình tự, thủ tục do Luật này quy định.
Hai là,VBQPPLlà văn bản có chứa quy phạm pháp luật. Đây được coi là đặc tính nổi trội của văn bản QPPL, là dấu hiệu cơ bản, mang tính quyết định để phân biệt văn bản QPPL với văn bản áp dụng pháp luật và văn bản hành chính thông dụng. Vì việc dự kiến ban hành một văn bản có chứa đựng ''quy phạm pháp luật'' là yếu tố đầu tiên được xác định trong toàn bộ quá trình ban hành văn bản. Chính yếu tố này đặt ra yêu cầu cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành văn bản tuân phải theo trình tự, thủ tục của việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
Nói cách khác, nếu không có quy phạm pháp luật thì việc soạn thảo và ban hành văn bản cũng không phải tuân theo trình tự, thủ tục soạn thảo của văn bản quy phạm pháp luật và cũng không đòi hỏi phải được ban hành bởi cơ quan nhà nước có thẩm quyền được pháp luật quy định. Ba là, văn bản QPPL có tính bắt buộc chung. Tính bắt buộc chung của văn bản QPPL được hiểu là văn bản có hiệu lực bắt buộc đối với mọi chủ thể khi ở vào điều kiện, hoàn cảnh mà văn bản QPPL quy định. Văn bản QPPL không đặt ra quy định cho đối tượng chủ thể xác định mà nhằm tới các đối tượng khái quát, trừu tượng (mọi đối tượng hoặc một, vài nhóm đối tượng) như công dân, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội… Đây là điểm khác biệt so với văn bản áp dụng pháp luật, vì đối tượng thi hành của văn bản này luôn được xác định cụ thể.Xuất phát từ tính bắt buộc chung mà văn bản QPPL luôn được thực hiện nhiều lần trên thực tế.
Dấu hiệu áp dụng nhiều lần có nghĩa QPPL luôn được các chủ thể áp dụng pháp luật lựa chọn làm cơ sở pháp lý để triển 10 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com khai thực hiện hoặc giải quyết những công việc cụ thể xảy ra trên thực tế, nên được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần.Còn văn bản áp dụng pháp luật chỉ được thực hiện duy nhất một lần.Bởi vậy, văn bản QPPL có khả năng tác động trong khoảng thời gian lâu dài. Tính bắt buộc chung đã ảnh hưởng đến hiệu lực pháp lý của văn bản QPPL. Văn bản QPPL có hiệu lực pháp lý trong phạm vi cả nước hoặc từng địa phương tùy thuộc vào thẩm quyền của cơ quan ban hành cũng như nội dung của mỗi văn bản QPPL. Thông thường, văn bản QPPL do cơ quan nhà nước trung ương ban hành có hiệu lực pháp lý trên phạm vi cả nước, văn bản QPPL do cơ quan nhà nước địa phương ban hành có hiệu lực pháp lý trên phạm vi địa phương đó.
Ngoài ra có trường hợp văn bản QPPL do cơ quan nhà nước trung ương ban hành nhưng có hiệu lực pháp lý trên phạm vilãnh thổ địa phương xuất phát từ tính đặc thù của địa phương. Dấu hiệu này là cơ sở để phân biệt với những văn bản có nội dung đặt ra quy tắc xử sự nội bộ trong cơ quan nhà nước. Hiện nay, khá nhiều văn bản như quy chế, điều lệ, quy định, nội quy… có nội dung là quy tắc xử sự nội bộ được ban hành theo hình thức văn bản quyết định, nghị quyết. Những quy tắc xử sự đặt ra để điều chỉnh hoạt động trong nội bộ một cơ quan nhà nước không phải là quy phạm pháp luật vì các quy tắc xử sự đó không có tính bắt buộc chung.
Bốn là, văn bản QPPL được Nhà nước bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội: văn bản quy phạm pháp luật được Nhà nước ban hành để điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong hoạt động quản lý điều hành, được tuân thủ và bảo đảm thực hiện bởi sự cưỡng chế nhà nước. Nhà nước có thể dùng lực lượng công quyền để bảo đảm cho việc áp dụng quy phạm pháp luật bằng việc áp dụng các chế tài. Các chế tài có thể rất đa dạng: chế tài hình sự như hình phạt tù hoặc phạt tiền, chế tài dân sự như huỷ bỏ hợp đồng dân sự, bồi thường thiệt hại dân sự ngoài hợp đồng… Như vậy, bất luận là văn 11 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com bản quy phạm pháp luật do cơ quan nào có thẩm quyền ban hành hay bất luận là hình thức văn bản nào (luật, pháp lệnh, nghị quyết, nghị định, quyết định… do cơ quan nhà nước trung ương hay các cấp chính quyền địa phương ban hành) thì chúng đều phải được tuân thủ và thực hiện. Đặc điểm VBQPPL do HĐND ban hành Luật Ban hành VBQPPL của HĐND, UBND năm 2004 định nghĩa về VBQPPL của HĐND và UBND tại khoản 1 Điều 1 như sau: “Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân là văn bản do Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân ban hành theo thẩm quyền, trình tự, thủ tụ do Luật quy định, trong đó có quy tắc xử sự chung có hiệu lực trong phạm vi địa phương, được Nhà nước đảm bảo thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội ở địa phương theo định hướng XHCN”.
Luật ban hành văn bản QPPL 2015 đã thống nhất định nghĩa VBQPPL của HĐND và UBND vào định nghĩa VBQPPL nói chung. Tuy nhiên, bên cạnh những đặc điểm của văn bản QPPL nói chung, văn bản QPPL của HĐND còn có những đặc điểm riêng như sau: 1. Văn bản QPPL của HĐND là sự cụ thể hóa các qui định của pháp luật và văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên Về phương diện lý luận và thực tiễn, các cơ quan Nhà nước ở trung ương không thể ban hành được một hệ thống pháp luật phù hợp với yêu cầu của mọi địa phương trong toàn quốc.Vì mỗi địa phương có những đặc điểm riêng về điều kiện địa lý, dân cư, kinh tế xã hội. Chính vì vậy, để phù hợp với tình hình thực tế ở địa phương, trên cơ sở các quy định của cơ quan Nhà nước ở trung ương, HĐND ban hành văn bản QPPL để cụ thể hóa cho phù hợp với đặc điểm, yêu cầu của địa phương.
Hơn nữa, quan hệ xã hội với tư cách là đối tượng điều chỉnh của pháp luật, vốn đã phức tạp lại đang trong quá trình chuyển đổi đầy biến động. Trong điều kiện như vậy, yêu cầu đặt ra đối với hệ 12 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com thống pháp luật nước ta là cần có nhiều loại văn bản với giá trị pháp lý khác nhau (được các cấp khác nhau ban hành) thì mới đáp ứng được yêu cầu của đời sống xã hội hiện nay. Trước những đòi hỏi từ thực tiễn, nhiệm vụ hướng dẫn, thi hành Hiến pháp, luật và văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên là một nhiệm vụ tất yếu của HĐND các cấp khi ban hành văn bản QPPL để cụ thể hóa các quy định của pháp luật và văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên vào từng hoàn cảnh, từng điều kiện cụ thể của địa phương. Vì vậy, trong rất nhiều trường hợp, HĐND các cấp ban hành các văn bản trên cơ sở thi hành trực tiếp các quy định của luật và văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên và cụ thể hóa các quy định này để thi hành ở địa phương.
Văn bản QPPL của HĐND điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh ở địa phương Hoạt động ban hành văn bản QPPL của HĐND gắn liền với chức năng trực tiếp tổ chức và quản lý các lĩnh vực chính trị, kinh tế, văn hóa – xã hội, an ninh – quốc phòng, trật tự an toàn xã hội ở địa phương, đảm bảo nguyên tắc hiến định của quản lý nhà nước là bằng pháp luật. Mặt khác, với tư cách là các chủ thể quản lý Nhà nước ở địa phương, các cơ quan chính quyền địa phương có trách nhiệm chính trong việc áp dụng các biện pháp và tạo mọi điều kiện cần thiết để các cơ quan, tổ chức và các cá nhân ở địa phương thi hành nghiêm chỉnh Hiến pháp và pháp luật.