Tổng quan luận án

Công trình nghiên cứu "Vai trò của Chính phủ trong quy trình lập pháp ở Việt Nam – Những vấn đề lý luận và thực tiễn" do nghiên cứu sinh Trần Quốc Bình thực hiện dưới sự hướng dẫn khoa học của PGS. Bùi Xuân Đức, bảo vệ năm 2011 tại Khoa Luật – Đại học Quốc gia Hà Nội, thuộc chuyên ngành Lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật (mã số: 62 38 01 01).

Tính cấp thiết và khoảng trống nghiên cứu

Trong bộ máy nhà nước, Chính phủ giữ vị trí cơ quan thực thi pháp luật, quản lý và điều hành các lĩnh vực của đời sống xã hội, là nơi đề xuất các chính sách và giải pháp quản lý nhà nước. Quy trình lập pháp gồm nhiều giai đoạn gắn kết chặt chẽ với sự tham gia của nhiều chủ thể, trong đó Chính phủ là chủ thể chiếm trên 90% tổng số các dự án luật được đệ trình ra Quốc hội.

Thực tiễn hoạt động lập pháp ở Việt Nam, đặc biệt từ thời điểm gia nhập Tổ chức Thương mại Thế giới (WTO), bộc lộ nhiều hạn chế về chất lượng văn bản luật. Tính thống nhất của hệ thống pháp luật chưa cao; số lượng văn bản quy phạm dưới luật rất lớn với nhiều hình thức và cấp độ hiệu lực phức tạp. Từ ngày 01/05/2005 đến thời điểm tác giả nghiên cứu, Quốc hội và Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã ban hành 124 văn bản luật và pháp lệnh, trong khi Chính phủ ban hành 769 nghị định, các bộ ngành ban hành 1.769 thông tư và 461 thông tư liên tịch. Hệ thống pháp luật bộc lộ sự cồng kềnh, chồng chéo, tính ổn định và tính khả thi còn thấp; vai trò của Chính phủ trong quy trình lập pháp chưa được phát huy đầy đủ.

Trước luận án này, các công trình khoa học trong nước chủ yếu tiếp cận quy trình lập pháp dưới góc độ tổ chức và hoạt động của Quốc hội. Chưa có công trình nào nghiên cứu toàn diện, có hệ thống về vai trò của Chính phủ với tư cách là chủ thể đệ trình phần lớn các dự án luật ra Quốc hội để từ đó đề xuất giải pháp tăng cường vai trò này.

Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu

Mục đích nghiên cứu của luận án là làm sáng rõ cơ sở lý luận về vai trò của Chính phủ trong quy trình lập pháp, phân tích thực trạng và nguyên nhân hạn chế vai trò của Chính phủ, từ đó xác lập phương hướng và đề xuất hệ thống giải pháp cụ thể nhằm tăng cường vai trò của cơ quan hành pháp trong quy trình lập pháp tại Việt Nam.

Nhiệm vụ nghiên cứu được xác định cụ thể như sau:

  1. Làm rõ cơ sở lý luận thể hiện vai trò của Chính phủ trong quy trình lập pháp ở Việt Nam, xác định quan niệm về quy trình lập pháp và lý giải tính tất yếu khách quan của sự tham gia từ phía Chính phủ.
  2. Phân tích quá trình hình thành, phát triển, sự điều chỉnh của pháp luật và thực trạng vai trò của Chính phủ trong quy trình lập pháp qua các thời kỳ; chỉ ra các ưu điểm, hạn chế và nguyên nhân của những tồn tại đó.
  3. Luận giải nhu cầu tăng cường vai trò của Chính phủ trong bối cảnh xây dựng Nhà nước pháp quyền và hội nhập quốc tế; xác định các phương hướng và đề xuất giải pháp cụ thể nhằm tăng cường vai trò của Chính phủ trong quy trình lập pháp.

Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

  • Đối tượng nghiên cứu: Các quan điểm khoa học về quy trình lập pháp; vai trò và nội dung tham gia của Chính phủ trong quy trình lập pháp tại Việt Nam có so sánh với kinh nghiệm quốc tế; các quy định của Hiến pháp, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (năm 1996, sửa đổi bổ sung năm 2002, năm 2008) và các văn bản liên quan điều chỉnh hoạt động này.
  • Phạm vi nghiên cứu: Luận án khảo sát các nguồn văn bản pháp luật, tài liệu công bố và không công bố từ năm 1945 đến tháng 12/2010. Về mặt nội dung, phạm vi nghiên cứu giới hạn ở các dự án luật do Chính phủ chuẩn bị và đệ trình ra Quốc hội, không mở rộng sang các dự án pháp lệnh hay các văn bản quy phạm pháp luật dưới luật.

Tổng quan tài liệu và vị trí của luận án

Các hướng nghiên cứu trước đây

Tác giả đã hệ thống hóa các nhóm công trình khoa học trong nước và quốc tế liên quan đến đề tài:

  1. Các nghiên cứu quốc tế về quy trình lập pháp và vai trò của hành pháp:

    • Các tài liệu hướng dẫn nghị viện như "How our laws are made" (Ủy ban Pháp luật Hạ viện Hoa Kỳ, xuất bản lần đầu năm 1953), "Making law, How laws are made in Great Britain" (Quốc hội Anh), "How Bill becomes law" (Mỹ, Canada).
    • Giáo trình và chuyên khảo học thuật: "The Law-Making Process" của Michael Zander (Nhà xuất bản Cambridge); "The Legislative Process - A Comparative Approach" của David M. Olson (1980); "Congress and Law Making: Researching the Legislative Process" của Robert U. Goehlert; "Understanding Regulation - Theory, Strategy, and Practice" của Robert Baldwin và Martin Cave (1999); "Implementation of Legislative Evaluation in Europe, Current Models and Trends" của Ulrich Karpen (2004); "The Government and Politics of France" của Andrew Knapp và Vincent Wright (2006); "British Government, a reader in policy making" của Simon James (1997).
    • Tài liệu nghiên cứu của tổ chức quốc tế: Báo cáo "Nhà nước trong một thế giới đang chuyển đổi" (Báo cáo phát triển thế giới năm 1997 của Ngân hàng Thế giới, bản dịch tiếng Việt năm 1998); bài viết "Chính phủ trong nền kinh tế thị trường" của Michael Watts (2010).

  2. Các nghiên cứu trong nước về quy trình lập pháp và tổ chức bộ máy nhà nước:

    • Sách và tài liệu tham khảo: "Quy trình lập pháp của một số nước trên thế giới" (2002) và "Tổ chức và hoạt động của Quốc hội một số nước" (2002) do Văn phòng Quốc hội phát hành; "Báo cáo nghiên cứu đánh giá quy trình xây dựng luật, pháp lệnh – Thực trạng và giải pháp" của Viện Nghiên cứu chính sách, pháp luật và phát triển (PLD, 2008) do Đỗ Ngọc Quang, Dương Đăng Huệ, Hoàng Ngọc Giao (chủ biên), Hoàng Thị Ngân, Nguyễn Thị Thu Vân, Nguyễn Thị Như Mai, Nguyễn Thị Hạnh, Nguyễn Phước Thọ, Trương Hồng Dương thực hiện; "Tăng cường năng lực lập pháp của Quốc hội trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam hiện nay" của Lê Văn Hòe (chủ biên), Nguyễn Văn Sáu, Hoàng Chí Bảo (2008); "Tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa trong hoạt động lập pháp, lập quy ở Việt Nam hiện nay" của Đỗ Ngọc Hải (2008).
    • Các chuyên khảo của Nguyễn Đăng Dung: "Chính phủ trong nhà nước pháp quyền" (2008), "Sự hạn chế quyền lực nhà nước" (2005), "Hạn chế sự tùy tiện của cơ quan nhà nước" (2010), "Nhà nước là những con số cộng đơn giản" (2009).
    • Chuyên khảo của Bùi Xuân Đức: "Đổi mới, hoàn thiện Bộ máy nhà nước trong giai đoạn hiện nay" (2007).
    • Chuỗi bài báo của Nguyễn Sĩ Dũng trên Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp và Tạp chí Tia Sáng: "Chuyện làm luật" (2003), "Bàn về triết lý lập pháp" (2003), "Điều quan trọng là pháp quyền, không phải thần linh" (2003), "Vai trò lập pháp của Chính phủ" (2007), "Phân tích chính sách – công đoạn quan trọng của quy trình lập pháp" (2000).
    • Loạt bài báo trên Tạp chí Nhà nước và Pháp luật và các kỷ yếu hội thảo của các tác giả Đào Trí Úc, Lê Minh Thông, Phạm Hồng Thái, Trần Nho Thìn, Phan Trung Lý, Vũ Mão, Nguyễn Văn Yểu, Bùi Ngọc Sơn, Ngô Đức Mạnh, Trần Ngọc Đường, Nguyễn Cửu Việt, Hoàng Thị Kim Quế, Phạm Tuấn Khải, Dương Quang Tung, Nguyễn Phước Thọ, Vũ Văn Nhiêm.
    • Các luận án tiến sĩ luật học liên quan: "Hoàn thiện quy trình lập pháp ở Việt Nam hiện nay" của Hoàng Văn Tú (2004) và "Nâng cao chất lượng hoạt động lập pháp của Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong giai đoạn hiện nay" của Trần Hồng Nguyên (2007).

  3. Các nghiên cứu về phân tích chính sách và đánh giá tác động pháp luật (RIA):

    • Tài liệu quốc tế: Nghiên cứu của Robert W. Hahn et al. (2000), Eric A. Posner (2001), Fred Anderson et al. (2001), Cass Sunstein (1981), A. Morrison (1986), các báo cáo của OECD (1994, Sigma Papers No 18), tài liệu của Bộ Phát triển Kinh tế New Zealand (2006), Văn phòng Hội đồng Cơ mật Canada (Privy Council Office, 2007), Michal Ben-Gera (SIGMA/OECD/EU, 2006).
    • Tài liệu và bài viết tại Việt Nam: Nghiên cứu của Scott Jacobs (2007); "Cẩm nang thực hiện quá trình đánh giá dự báo tác động pháp luật (RIA)" của Ramon Mallon (GTZ và Ban Nghiên cứu của Thủ tướng Chính phủ, 2005); tài liệu "Tìm hiểu về Luật Doanh nghiệp 2005" của CIEM, Vision & Associates và GTZ; bài viết "Phân tích chính sách trong quy trình lập pháp ở các nước trên thế giới" của Nguyễn Đức Lam (2008).

  4. Các nghiên cứu về khoa học và kỹ thuật soạn thảo luật:

    • Chuyên khảo dịch thuật: "Soạn thảo Luật pháp vì tiến bộ xã hội dân chủ" của Ann Seidman, Robert B. Seidman, Nalin Abeyesekere (NXB Chính trị Quốc gia, 2003, dịch từ bản tiếng Anh năm 2001).
    • Tài liệu quốc tế: G. Thornton (Legislative Drafting, 2006), Ian McLeod (2009), F. Bennion (2001), Constantin Stefanou và Helen Xanthaki.
    • Tài liệu trong nước: "Kỹ thuật lập pháp" của Phan Mạnh Hân (1985); "Quy trình và kỹ thuật lập pháp" của Trần Ngọc Đường, Lê Thanh Vân, Lê Vương Long (2007); Giáo trình "Quy trình kỹ thuật lập quy, thủ tục hành chính" (Học viện Hành chính Quốc gia, 1998); "Lập pháp và lập quy" của Nguyễn Duy Gia (1997); "Hướng dẫn soạn thảo văn bản" của Nguyễn Đăng Dung và Hoàng Trọng Phiến (1997); "Bài giảng Lý luận và kỹ thuật soạn thảo văn bản" của Vũ Thị Phụng (1995).

Khoảng trống nghiên cứu của đề tài

Các nghiên cứu trước đây chủ yếu nhìn nhận quy trình lập pháp từ phía Quốc hội hoặc xem xét các khía cạnh hành chính, lập quy đơn lẻ. Luận án lựa chọn giải quyết khoảng trống học thuật: khảo cứu toàn diện, chuyên sâu và có hệ thống về cơ sở lý luận, tiến trình lịch sử, thực trạng và giải pháp tăng cường vai trò của Chính phủ trong quy trình lập pháp ở cấp độ một luận án tiến sĩ luật học.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết và khái niệm sử dụng

  • Lý thuyết Nhà nước pháp quyền và tương tác quyền lực: Khẳng định quyền lập pháp thuộc về cơ quan đại diện cao nhất (Quốc hội), trong khi cơ quan hành pháp (Chính phủ) có chức năng quản lý, điều hành xã hội. Chính phủ có nhu cầu nội tại về hành lang pháp lý để thực thi quyền hạn, tạo nên động lực cho quy trình lập pháp. Mối quan hệ giữa Quốc hội và Chính phủ trong quy trình lập pháp là mối quan hệ tương tác biện chứng: hành pháp đề xuất chính sách và soạn thảo; lập pháp thẩm định, phản biện và quyết định thông qua nhằm bảo đảm quyền tự do của công dân và sự hài hòa giữa lợi ích quốc gia với lợi ích xã hội.
  • Khung phân tích chính sách công và đánh giá tác động: Sử dụng các công cụ phân tích chính sách như đánh giá dự báo tác động pháp luật (RIA - Regulatory Impact Assessment), phân tích chi phí - lợi ích (CBA - Cost-Benefit Analysis) và phân tích rủi ro trong giai đoạn sáng kiến và tiền soạn thảo.
  • Lý thuyết kỹ thuật soạn thảo lập pháp: Xem xét mối quan hệ hữu cơ giữa nội dung chính sách và hình thức thể hiện của văn bản quy phạm pháp luật, xác định soạn thảo luật là một hoạt động có tính chuyên môn sâu.

Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu cụ thể

  • Phương pháp luận: Luận án dựa trên chủ nghĩa duy vật biện chứng (phân tích mối quan hệ biện chứng giữa quyền lập pháp của Quốc hội và vai trò tất yếu của cơ quan hành pháp trong việc đề xuất chính sách) và chủ nghĩa duy vật lịch sử (đặt vai trò của Chính phủ trong các bối cảnh lịch sử gắn liền với các bản Hiến pháp Việt Nam qua từng thời kỳ).
  • Phương pháp nghiên cứu cụ thể:
    • Phương pháp tổng hợp: Dùng để hệ thống hóa tổng quan tình hình nghiên cứu (Chương 1) và các quy định pháp luật qua từng giai đoạn lập hiến, lập pháp (Chương 3, Chương 4).
    • Phương pháp so sánh, đối chiếu: Làm rõ quan niệm về quy trình lập pháp, thực tiễn tham gia lập pháp của Chính phủ tại Việt Nam và một số quốc gia (Chương 2, Chương 3, Chương 4).
    • Phương pháp phân tích: Đánh giá mặt tích cực, hạn chế và nguyên nhân tồn tại của pháp luật thực định; luận giải các phương hướng và giải pháp hoàn thiện (Chương 1, 2, 3, 4).
    • Phương pháp lịch sử: Khảo cứu quá trình biến chuyển của quy định pháp luật và thực tiễn hoạt động của Chính phủ qua các mốc thời gian từ 1945 đến 2010.

Nguồn tư liệu và dữ liệu

Dữ liệu nghiên cứu bao gồm hệ thống các bản Hiến pháp (1946, 1959, 1980, 1992), Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật các năm 1996, 2002, 2008; các văn bản quy phạm pháp luật đăng công báo và không đăng công báo; báo cáo thực tiễn lập pháp của Quốc hội, Chính phủ; các số liệu thống kê về số lượng văn bản luật, pháp lệnh, nghị định, thông tư ban hành trong giai đoạn khảo sát.

Nội dung chính theo từng chương

Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu của đề tài

Chương 1 điểm luận các công trình nghiên cứu trong nước và quốc tế về quy trình lập pháp, vai trò của Chính phủ trong quy trình lập pháp, các giai đoạn sáng kiến pháp luật, phân tích chính sách và kỹ thuật soạn thảo. Tác giả phân tích các luận điểm của nhiều học giả quốc tế (M. Zander, D. Olson, R. Baldwin, M. Cave, U. Karpen, A. Knapp, V. Wright, S. James, A. Seidman) và các học giả trong nước (Nguyễn Đăng Dung, Bùi Xuân Đức, Nguyễn Sĩ Dũng, Đỗ Ngọc Quang, Lê Văn Hòe...). Chương này kết luận rằng dù đã có nhiều công trình đề cập đến các khía cạnh khác nhau của quy trình làm luật, việc nghiên cứu toàn diện và có hệ thống về vai trò của Chính phủ trong quy trình lập pháp với đối tượng là các dự án luật tại Việt Nam vẫn chưa được thực hiện độc lập ở cấp độ luận án tiến sĩ.

Chương 2: Cơ sở lý luận về vai trò của Chính phủ trong quy trình lập pháp ở Việt Nam

Chương 2 phân tích các vấn đề lý luận cốt lõi:

  • Quan niệm về quy trình lập pháp: Là chuỗi các giai đoạn kế tiếp nhau có tính chu trình khép kín nhằm tạo ra các đạo luật có chất lượng ổn định.
  • Tính tất yếu khách quan của sự tham gia từ Chính phủ: Chính phủ là cơ quan trực tiếp quản lý, điều hành các lĩnh vực đời sống, là nơi đầu tiên phát hiện các vướng mắc của pháp luật hiện hành và có nhu cầu thiết lập hành lang pháp lý để quản lý xã hội. Nhu cầu ban hành luật để quản lý là động lực nội tại thúc đẩy quy trình lập pháp. Thực tế tại các nước, trên 90% (tại Hoa Kỳ là 95%, tại Việt Nam là trên 95%) các dự án luật bắt nguồn từ cơ quan hành pháp.
  • Hạn chế rủi ro trong quy trình lập pháp: So sánh rủi ro giữa việc dự luật xuất phát từ đại biểu Quốc hội và từ cơ quan hành pháp.
Tiêu chí Dự án luật xuất phát từ Quốc hội Dự án luật xuất phát từ Cơ quan hành pháp
Tính thực tiễn Rủi ro nhiều hơn do thiếu thực tiễn quản lý Rủi ro ít hơn vì xuất phát trực tiếp từ thực tiễn điều hành
Tính logic của vấn đề Dễ thiếu thực tiễn khi đặt vấn đề và giải quyết vấn đề Ít rủi ro hơn do chính sách được phân tích và hoạch định thông qua quản lý thực tế
Khả năng phát hiện và tìm ra nguyên nhân Rủi ro nhiều hơn do hạn chế thông tin và thiếu công cụ phân tích Là chủ sở hữu các nguồn thông tin lớn, có bộ máy phân tích, xử lý thông tin và tri thức quản lý
Giải pháp giải quyết vấn đề Rủi ro nhiều hơn vì giải pháp có thể thiếu tính khoa học và chưa phù hợp Đề ra giải pháp phù hợp do có khả năng phát hiện đúng nguyên nhân
Khả năng đưa ra những bảo đảm thực hiện Quốc hội dừng sứ mệnh khi ban hành luật, sau đó chủ yếu chỉ giám sát thi hành Có khả năng lường trước khó khăn khi triển khai và có biện pháp bảo đảm ngay từ đầu
Khả năng soạn thảo Có kỹ năng nhưng khó kết hợp nhuần nhuyễn với việc hoạch định chính sách Có cơ quan chuyên nghiệp, kết hợp giữa kỹ năng soạn thảo và nội dung chính sách
Tính khả thi Không bị thúc bách từ nhu cầu nội tại để giải quyết công việc điều hành trực tiếp Có động cơ và nhu cầu làm luật để phục vụ trực tiếp công tác quản lý
  • Nội dung các giai đoạn tham gia của Chính phủ: Sáng kiến pháp luật; Soạn thảo dự án luật; Thẩm định, thẩm tra đối với các dự án luật do Chính phủ đệ trình và việc Chính phủ tham gia ý kiến đối với dự án luật của các chủ thể khác; Trình dự án luật trước Quốc hội.

Chương 3: Quá trình hình thành, phát triển và thực trạng vai trò của Chính phủ trong quy trình lập pháp ở Việt Nam

Chương 3 phân tích tiến trình lịch sử và thực trạng lập pháp:

  • Tiến trình lịch sử từ năm 1946 đến 2010: Khảo sát qua 4 giai đoạn: Giai đoạn 1946 - 1960; Giai đoạn 1960 - 1980; Giai đoạn 1980 - 1992; Giai đoạn 1992 đến 2010 gắn với các Hiến pháp và Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (1996, 2002, 2008).
  • Thực trạng hoạt động của Chính phủ: Đánh giá hoạt động ở từng khâu: sáng kiến pháp luật, soạn thảo, thẩm định của Bộ Tư pháp, thẩm tra của các cơ quan Quốc hội, và thủ tục đệ trình ra Quốc hội.
  • Bốn nhóm nguyên nhân của tồn tại, hạn chế:
    1. Sự thiếu rõ ràng trong mối quan hệ giữa cơ quan lập pháp và hành pháp dưới góc độ tổ chức quyền lực nhà nước; quan niệm làm luật là của riêng Quốc hội khiến các cơ quan hành pháp có tâm lý coi nhẹ việc theo đuổi và bảo vệ dự án luật tới cùng.
    2. Sự cứng nhắc trong Chương trình xây dựng luật của Quốc hội (chương trình nhiệm kỳ và hàng năm) làm mất đi tính linh hoạt trong sáng kiến pháp luật của Chính phủ.
    3. Thiếu công đoạn phân tích và phê chuẩn chính sách độc lập trước khi tiến hành soạn thảo dự án luật; chưa áp dụng bắt buộc các công cụ đánh giá tác động pháp luật (RIA).
    4. Thiếu kỹ năng soạn thảo chuyên nghiệp, tồn tại bất cập từ mô hình Ban soạn thảo liên ngành kiêm nhiệm hiện hành.

Chương 4: Tăng cường vai trò của Chính phủ trong quy trình lập pháp ở Việt Nam

Chương 4 xác định nhu cầu, định hướng và các giải pháp cụ thể:

  • Nhu cầu và bối cảnh: Xuất phát từ yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền, quản lý nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa và tiến trình hội nhập quốc tế.
  • Phương hướng cơ bản: Phân định rõ trách nhiệm giữa lập pháp và hành pháp; nâng cao tính chủ động của Chính phủ; bảo đảm sáng kiến lập pháp của Chính phủ không bị đóng khung bởi chương trình cứng nhắc của Quốc hội; Chính phủ trực tiếp chỉ đạo quy trình chính sách do các bộ ngành hoạch định; bắt buộc tiến hành phân tích chính sách và đánh giá tác động pháp luật (RIA) trước khi soạn thảo; Chính phủ phải bảo vệ tới cùng các dự án luật của mình trước Quốc hội.
  • Hệ thống giải pháp cụ thể:
    1. Đổi mới chương trình lập pháp: Bỏ Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hằng năm và theo nhiệm kỳ của Quốc hội để đảm bảo tính linh hoạt cho sáng kiến chính sách của Chính phủ.
    2. Tách bạch công đoạn chính sách: Xác lập phân tích chính sách là một công đoạn độc lập bắt buộc; Chính phủ phải phê chuẩn chính sách trước khi giao soạn thảo dự luật; bỏ quy định gộp phân tích chính sách trong quá trình soạn thảo.
    3. Cải tổ mô hình cơ quan soạn thảo: Bỏ quy định thành lập Ban soạn thảo theo mô hình liên ngành kiêm nhiệm; đổi mới theo hướng thành lập cơ quan soạn thảo độc lập, chuyên trách.
    4. Chuyên nghiệp hóa công tác soạn thảo: Tăng cường đào tạo kỹ năng, xây dựng tính chuyên nghiệp cho đội ngũ cán bộ làm công tác soạn thảo và từng bước coi soạn thảo văn bản luật là một nghề chuyên môn.

Kết quả và những đóng góp mới

Đóng góp mới về mặt lý luận và thực tiễn

  • Khẳng định vai trò của Chính phủ trong quy trình lập pháp là một tất yếu khách quan, bắt nguồn từ thực tiễn quản lý, điều hành xã hội và nhu cầu hoàn thiện công cụ quản lý nhà nước.
  • Xây dựng quan niệm về quy trình lập pháp và phân định rõ ranh giới chức năng giữa lập pháp (thẩm định, phản biện, thông qua) và hành pháp (khởi xướng chính sách, soạn thảo, đệ trình).
  • Đánh giá toàn diện thực trạng vai trò của Chính phủ trong các giai đoạn lập pháp tại Việt Nam; chỉ ra các điểm nghẽn về thể chế như sự cứng nhắc của chương trình lập pháp, việc thiếu vắng quy trình phê chuẩn chính sách trước khi soạn thảo, và hạn chế của mô hình Ban soạn thảo liên ngành.

Hệ thống kiến nghị, giải pháp đề xuất

  1. Xóa bỏ hình thức Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh theo nhiệm kỳ và hằng năm của Quốc hội, chuyển sang cơ chế tiếp nhận dự án luật do Chính phủ đệ trình linh hoạt theo nhu cầu thực tiễn.
  2. Tách quy trình phân tích và hoạch định chính sách thành công đoạn độc lập; áp dụng bắt buộc công cụ đánh giá tác động pháp luật (RIA) và yêu cầu Chính phủ phải thông qua đề cương chính sách trước khi chuyển sang khâu viết văn bản luật.
  3. Thay thế mô hình Ban soạn thảo liên ngành kiêm nhiệm bằng mô hình cơ quan soạn thảo độc lập, chuyên nghiệp.
  4. Chuẩn hóa tiêu chuẩn chức danh và kỹ năng chuyên môn đối với người làm công tác soạn thảo luật.
  5. Quy định rõ trách nhiệm của Chính phủ trong việc bảo vệ đến cùng các chính sách và dự án luật đã trình trước Quốc hội.

Hạn chế và hướng nghiên cứu tiếp

Hạn chế của luận án

  • Luận án giới hạn phạm vi nghiên cứu ở các dự án luật do Chính phủ trình Quốc hội, chưa nghiên cứu sâu về quy trình xây dựng các dự án pháp lệnh của Ủy ban Thường vụ Quốc hội và hệ thống văn bản quy phạm pháp luật dưới luật (nghị định, thông tư).
  • Nguồn tư liệu thực tiễn và các số liệu khảo sát được giới hạn đến mốc thời gian tháng 12 năm 2010.

Hướng nghiên cứu tiếp theo

  • Tiếp tục nghiên cứu cơ chế vận hành chi tiết của mô hình cơ quan soạn thảo độc lập phù hợp với cơ cấu tổ chức bộ máy nhà nước Việt Nam trong các giai đoạn cải cách tiếp theo.
  • Nghiên cứu phương pháp luận và xây dựng bộ tiêu chí chuẩn hóa về quy trình đánh giá tác động pháp luật (RIA) và phân tích chi phí - lợi ích (CBA) áp dụng đồng bộ cho các bộ, ngành tại Việt Nam.

Giá trị tham khảo

Luận án là tài liệu tham khảo cho:

  • Cơ quan quản lý nhà nước, các bộ ngành: Cán bộ tham gia công tác nghiên cứu chính sách, pháp chế và trực tiếp tham gia soạn thảo dự án luật; cung cấp cơ sở để cải tiến quy trình phân tích chính sách và áp dụng RIA.
  • Các cơ quan của Quốc hội: Đại biểu Quốc hội, các Ủy ban của Quốc hội và Văn phòng Quốc hội khi thực hiện chức năng thẩm tra, phản biện chính sách và giám sát hoạt động lập pháp.
  • Cơ sở đào tạo và nghiên cứu học thuật: Giảng viên, học viên cao học, nghiên cứu sinh chuyên ngành Luật học, Lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật, Luật Hiến pháp và Luật Hành chính; phục vụ học tập, giảng dạy về chuyên đề quy trình lập pháp và tổ chức bộ máy nhà nước.

Câu hỏi thường gặp

1. Tỷ lệ các dự án luật có nguồn gốc từ cơ quan hành pháp tại Việt Nam và trên thế giới được luận án ghi nhận là bao nhiêu?

Theo các khảo sát và tài liệu được luận án dẫn chứng, ở hầu hết các quốc gia trên thế giới, trên 90% dự án luật có nguồn gốc hoặc xuất phát từ cơ quan hành pháp (riêng tại Hoa Kỳ tỷ lệ này là 95%). Tại Việt Nam, tỷ lệ các dự án luật do Chính phủ chuẩn bị và đệ trình ra Quốc hội chiếm hơn 95% (trong phần mở đầu ghi nhận chiếm trên 90%).

2. Tính đến thời điểm nghiên cứu (2011), có bao nhiêu dự án luật do đại biểu Quốc hội Việt Nam trực tiếp đệ trình?

Tính đến thời điểm tác giả thực hiện luận án, Quốc hội Việt Nam mới chỉ có 01 dự án luật chính thức do đại biểu Quốc hội đệ trình là dự án Luật Thuế sử dụng đất nông nghiệp do đại biểu Huỳnh Ngọc Điền trình tại Quốc hội khóa VIII, cùng một trường hợp dự án Pháp lệnh (không chính thức) của một đại biểu gửi tới một số thành viên Ủy ban Thường vụ Quốc hội tại khóa XII; các dự án này đều không được thông qua thành văn bản luật có hiệu lực.

3. Những nguyên nhân chính nào làm hạn chế vai trò của Chính phủ trong quy trình lập pháp ở Việt Nam?

Luận án chỉ ra 4 nguyên nhân chính:

  1. Thiếu rõ ràng trong phân định quan hệ lập pháp - hành pháp và sự tồn tại của tư duy cho rằng làm luật là việc riêng của Quốc hội.
  2. Sự cứng nhắc trong Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội làm giảm tính linh hoạt của sáng kiến pháp luật từ phía Chính phủ.
  3. Thiếu công đoạn phân tích và phê chuẩn chính sách độc lập trước khi tiến hành viết dự thảo luật.
  4. Thiếu kỹ năng soạn thảo chuyên nghiệp và những hạn chế nội tại của mô hình Ban soạn thảo kiêm nhiệm.

4. Vì sao tác giả đề xuất bỏ Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hằng năm và theo nhiệm kỳ của Quốc hội?

Tác giả cho rằng chương trình xây dựng luật của Quốc hội mang tính kế hoạch hóa cứng nhắc, không phản ánh kịp thời các biến động thực tiễn của công tác quản lý điều hành, làm hạn chế tính chủ động và linh hoạt của Chính phủ trong việc đưa ra sáng kiến pháp luật khi cuộc sống phát sinh nhu cầu mới.

5. Tác giả luận án đề xuất mô hình cơ quan soạn thảo văn bản luật như thế nào?

Luận án đề xuất bỏ quy định thành lập Ban soạn thảo theo mô hình kiêm nhiệm, liên ngành như hiện nay; thay vào đó cần đổi mới theo hướng thành lập một cơ quan soạn thảo độc lập, chuyên trách, đồng thời chuẩn hóa kỹ năng và xây dựng đội ngũ chuyên gia coi soạn thảo văn bản luật là một nghề chuyên nghiệp.

Kết luận

Luận án "Vai trò của Chính phủ trong quy trình lập pháp ở Việt Nam – Những vấn đề lý luận và thực tiễn" của tác giả Trần Quốc Bình đã làm rõ tính tất yếu khách quan về vai trò của cơ quan hành pháp trong việc khởi xướng chính sách và soạn thảo dự án luật. Dựa trên việc phân tích thực trạng pháp lý và thực tiễn lập pháp tại Việt Nam từ năm 1945 đến năm 2010, tác giả đã chỉ ra các điểm nghẽn thể chế trong quy trình lập pháp hiện hành. Công trình đề xuất các giải pháp mang tính hệ thống như xóa bỏ chương trình xây dựng luật cứng nhắc của Quốc hội, tách bạch công đoạn phân tích chính sách và thành lập cơ quan soạn thảo độc lập nhằm nâng cao chất lượng xây dựng luật trong bối cảnh Nhà nước pháp quyền.