phần mở đầu; 4 chƣơng; kết luận; danh mục tài liệu tham khảo; phần phụ lục. 7 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com CHƢƠNG 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU CỦA ĐỀ TÀI Trƣớc đề tài này, những nội dung có liên quan đến quy trình lập pháp, vai trò tham gia của Chính phủ trong quy trình lập pháp đã đƣợc đề cập ở các mức độ khác nhau trong các tài liệu, sách tham khảo, chuyên khảo, luận án, tạp chí khoa học, các bài viết đăng trên báo viết và báo điện tử, các website ở trong và ngoài nƣớc. Để đánh giá một cách tổng quan và đúng bản chất vấn đề, luận án trình bày một cách hệ thống theo từng cụm vấn đề có liên quan đến nội dung của đề tài. Đó là về Quy trình lập pháp, vai trò của Chính phủ trong quy trình lập pháp; sự tham gia của Chính phủ trong giai đoạn sáng kiến pháp luật; sự tham gia của Chính phủ trong giai đoạn soạn thảo dự án luật.
Những công trình nghiên cứu về Quy trình lập pháp và vai trò của Chính phủ trong quy trình lập pháp Quy trình lập pháp đã bắt đầu đƣợc nghiên cứu từ những năm 1980 ở Việt Nam và đến năm 1988 đã có Quy chế xây dựng luật, pháp lệnh. Tuy nhiên, quy trình lập pháp đã đƣợc nghiên cứu khá lâu tại nhiều nƣớc trên thế giới, đặc biệt ở châu Âu và Hoa Kỳ. Ngoài các tài liệu giới thiệu về quy trình lập pháp đƣợc công bố trên mạng internet qua website của Quốc hội các nƣớc nhƣ Anh, Hoa Kỳ, Canada, Thụy điển…(Luật của chúng ta đƣợc làm ra nhƣ thế nào “How our laws are made” của Thƣ viện Quốc hội Hoa Kỳ đƣợc xuất bản lần đầu năm 1953 của Ủy ban pháp luật Hạ viện, Making law, How laws are in Great Britain của Quốc hội Anh, How Bill becomes law của Quốc hội Mỹ, Canada…), công trình tiêu biểu đầu tiên về quy trình lập pháp phải kể đến là tác phẩm Quy trình lập pháp “The Law-Making Process” bằng tiếng Anh, qua 6 lần tái bản của Michael Zander, Giáo sƣ danh dự ngành luật của Trƣờng Đại học Khoa học Chính trị và Kinh tế Luân đôn, do Nhà xuất bản Cambridge phát hành. Cuốn sách đƣợc trình bày một cách toàn diện và chuyên sâu về quy trình lập pháp, trong đó đề cập và phân tích khá kỹ lƣỡng về các công đoạn khác nhau cũng nhƣ sự tham gia của các chủ thể vào quá trình lập pháp.
Tài liệu đã đƣợc tác giả kết hợp những vấn đề lý luận và dẫn chứng kinh nghiệm ở Anh quốc và các nƣớc thuộc Vƣơng quốc Anh nhƣ Scotland, Wales, Northern Ireland và Australia. Bên cạnh tài liệu của M.Zander, 8 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com có thể kể đến rất nhiều tác phẩm viết về quy trình lập pháp đƣợc viết bằng tiếng Anh nhƣ: Quy trình lập pháp, tiếp cận so sánh của David M. Olson, The Legislative Process- A Comparative Approach, Harper & Row Publishers, New York, 1980; Congress and Law Making: Researching the Legislative Process, by Goehlert Robert U. Goehlert; Robert Balwin & Martin Cave, Understanding Regulation- Theory, Stratgy, and Practice, Oxford, 1999; Ulrich Karpen, Implementation of Legislative Evaluation in Europe, Current Models and Trends (2004) 6 European Journal of Law Reform 57; The Government and Politics of France (fifth edition), Andrew Knapp and Vincent Wright, Routledge London and New York 2006; Britsh Government, a reader in policy making, Simon James, Routledge London and New York 1997… Nhìn chung, khi đề cập đến quy trình lập pháp, các tác giả đều đi đến một nhận định: Quy trình lập pháp là một sản phẩm mà ở đó luôn thể hiện sự tƣơng tác giữa các nhánh quyền lực trong bộ máy nhà nƣớc, sự tƣơng quan lực lƣợng giữa các giai tầng trong xã hội; với sự tham gia của các chủ thể khác nhau vào quy trình lập pháp, cụ thể là sự tham gia của các nhóm lợi ích liên quan, công chúng, đảng phái chính trị, đặc biệt là sự chi phối và vai trò nổi trội của đảng cầm quyền nắm giữ nội các tác động đến các chính sách lập pháp quốc gia.
Chính phủ với tƣ cách là một chủ thể tham gia vào quy trình lập pháp, đóng một vai trò hết sức quan trọng không những trong các mô hình chính thể cộng hòa đại nghị mà còn đối với các chính thể cộng hòa tổng thống nhƣ Hoa Kỳ, nơi mà quyền lập pháp chỉ trao cho các nghị sĩ nhƣng bằng nhiều cách khác nhau hoặc dƣới dạng thông điệp và quyền phủ quyết của tổng thống, cơ quan hành pháp luôn tác động và ảnh hƣởng mạnh đến quy trình lập pháp của Quốc hội. Ở Việt Nam, Quy trình lập pháp đƣợc giới thiệu đầy đủ và rõ ràng nhất bằng tiếng Việt là cuốn tài liệu tham khảo của Văn phòng Quốc hội “Quy trình lập pháp của một số nƣớc trên thế giới” năm 2002, trong đó đề cập đến quy trình lập pháp, các giai đoạn trong quy trình và sự tham gia của các chủ thể vào quy trình lập pháp ở các nƣớc khác nhau và hầu nhƣ bao trùm lên các mô hình chính thể đƣơng đại. Có thể nói, đây là tài liệu cung cấp những thông tin cơ bản và đầy đủ nhất về quy trình lập pháp ở các quốc gia trên thế giới mà trƣớc đó, chƣa có tài liệu nào đƣợc dịch sang tiếng Việt. Cũng 9 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com trong năm 2002, tài liệu này đã trở thành một hợp phần quan trọng trong cuốn “Tổ chức và hoạt động của Quốc hội một số nƣớc” đƣợc Văn phòng Quốc hội phát hành rộng rãi.
Ở cấp độ các bài viết trên tạp chí khoa học trong nƣớc, có các bài báo của TS. Nguyễn Sĩ Dũng có liên quan đến đề tài ở các khía cạnh khác nhau nhƣ: “Chuyện làm luật”, đăng trên tạp chí Nghiên cứu lập pháp 3/2003; “Bàn về triết lý lập pháp”, đăng trên tạp chí Nghiên cứu lập pháp 6/2003; “Điều quan trọng là pháp quyền, không phải thần linh”, Tạp chí Tia Sáng, số 14, tháng 8/2003; “Vai trò lập pháp của Chính phủ”, Tạp chí Tia Sáng, số tháng 10/2007. Trong chuỗi các bài viết này, tác giả đã đề cập và làm nổi bật tính triết lý của lập pháp gắn liền với nhà nƣớc pháp quyền là pháp luật phải gắn liền với đời sống thực tiễn, quá trình lập pháp và mọi lý thuyết về lập pháp đều phải tuân thủ điều này. Đặc biệt trong bài “Vai trò lập pháp của Chính phủ”, tác giả đã làm rõ và chứng minh đƣợc về mặt lý luận vai trò của Chính phủ trong quá trình làm luật thông qua nhu cầu thiết yếu của hành pháp là cần có luật để thực hiện chức năng quản lý nhà nƣớc và điều hành xã hội, Chính phủ là động lực trong quá trình này.
Đồng thời nhấn mạnh đến chủ thể tham gia vào quá trình soạn thảo luật chủ yếu là các chuyên gia trong ngành hành pháp, vì vậy, Chính phủ có vai trò hết sức quan trọng trong quy trình lập pháp. Tuy nhiên, việc đặt tên đề tài là “Vai trò lập pháp của Chính phủ” có phần chƣa phù hợp mặc dù nội dung và bản chất của bài viết rất hay và có giá trị, bởi vì trong nhà nƣớc pháp quyền thì chỉ có Quốc hội mới có quyền làm luật và ban hành luật. Dù là chủ thể có vai trò quan trọng khi tham gia vào quy trình lập pháp nhƣng Chính phủ không thể làm thay Quốc hội ở khâu quyết định cuối cùng bởi Chính phủ không đƣợc trao quyền và không có chức năng lập pháp. Chính vì vậy, việc đặt tên là vai trò lập pháp của Chính phủ dễ bị hiểu sai là Chính phủ có chức năng lập pháp và một khi khẳng định vai trò lập pháp của Chính phủ là tất yếu thì cũng dễ dẫn đến vấn đề đặt ra là liệu cần phải có chức năng lập pháp của Quốc hội? Nhƣ vậy sẽ trái với nguyên tắc lập pháp và triết lý cơ bản của nhà nƣớc pháp quyền và quyền lực của nhân dân.
Khi đề cập đến vai trò của Chính phủ trong nhà nƣớc pháp quyền nói chung và trong quy trình lập pháp nói riêng, đã có nhiều bài viết liên quan đến vai trò của 10 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com Chính phủ mà trƣớc tiên là Chính phủ trong nhà nƣớc pháp quyền. Có thể kể đến tài liệu đầu tiên dƣới dạng sách chuyên khảo là cuốn “Chính phủ trong nhà nƣớc pháp quyền” của tác giả Nguyễn Đăng Dung, Nhà xuất bản Đại học Quốc gia Hà Nội năm 2008. Trong tác phẩm này, tác giả nghiên cứu về lý luận của nhà nƣớc pháp quyền và Chính phủ trong nhà nƣớc pháp quyền, đƣợc trình bày theo cấu trúc quyền lực nhà nƣớc và trách nhiệm chính trị của các nhánh quyền lực, trong đó chủ yếu là cơ quan hành pháp từ các mô hình chính thể khác nhau nhƣ chính thể đại nghị đối với chế độ cộng hòa đại nghị và cộng hòa tổng thống, chính thể cộng hòa hỗn hợp cho đến chính phủ trong mô hình của nhà nƣớc Việt Nam hiện tại. Tác giả đã nhấn mạnh vai trò của cơ quan hành pháp và yêu cầu về sự minh bạch đối với hoạt động của Chính phủ trong việc đề xuất các chính sách điều hành cuộc sống, đặc biệt khẳng định Chính phủ phải chịu hoàn toàn trách nhiệm trƣớc sự phát triển hay tàn lụi của quốc gia [15, tr.
Ngoài ra, tác giả cũng đã có nhiều sách chuyên khảo, tham khảo đƣợc công bố liên quan đến các vấn đề quyền lực và bộ máy nhà nƣớc, trong đó có vai trò và trách nhiệm của Chính phủ trong bộ máy nhà nƣớc và nhà nƣớc pháp quyền nhƣ Sự hạn chế quyền lực nhà nước, Nhà xuất bản Đại học Quốc gia Hà Nội năm 2005; Hạn chế sự tùy tiện của cơ quan nhà nước, Nhà xuất bản Tƣ pháp năm 2010; Nhà nước là những con số cộng đơn giản, Nhà xuất bản Lao động năm 2009. Vấn đề xây dựng và đổi mới hoạt động của Chính phủ trong nhà nƣớc pháp quyền cũng đƣợc nhiều tác giả đề cập. Trong tác phẩm “Đổi mới, hoàn thiện Bộ máy nhà nước trong giai đoạn hiện nay” của tác giả Bùi Xuân Đức, Nhà xuất bản Tƣ pháp năm 2007, đã phân tích quan điểm, nguyên tắc của việc cải cách bộ máy nhà nƣớc nói chung, làm rõ cơ sở lý luận và thực tiễn của các nội dung đổi mới bộ máy nhà nƣớc qua Hiến pháp 1992, luận giải những phƣơng hƣớng, giải pháp tiếp tục đổi mới, hoàn thiện bộ máy nhà nƣớc theo hƣớng nhà nƣớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa, trong đó có hoàn thiện hoạt động của Chính phủ.