Tổng quan nghiên cứu

Hoạt động xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật là tiền đề then chốt bảo đảm trật tự quản lý nhà nước và phát triển kinh tế - xã hội. Xuất phát từ đặc thù Quốc hội Việt Nam hoạt động chủ yếu thông qua hai kỳ họp mỗi năm, Chính phủ đóng vai trò hạt nhân trong toàn bộ quy trình lập pháp khi chịu trách nhiệm soạn thảo trên 90% các dự án luật, pháp lệnh trình Quốc hội và Ủy ban Thường vụ Quốc hội. Đồng thời, Chính phủ trực tiếp ban hành mỗi năm khoảng trên dưới 100 văn bản quy phạm pháp luật theo thẩm quyền nhằm kịp thời cụ thể hóa đường lối của Đảng và quản lý điều hành đất nước.

Tuy nhiên, thực tiễn xây dựng pháp luật vẫn còn nhiều bất cập lớn: nhiều đạo luật và nghị định mới dừng lại ở dạng quy định khung, tình trạng chậm ban hành văn bản hướng dẫn thi hành diễn ra phổ biến, và một số quy định còn chồng chéo, thiếu tính khả thi. Vấn đề nghiên cứu trọng tâm của đề tài là phân tích toàn diện vị trí, vai trò của Chính phủ trong quá trình lập pháp của Quốc hội cũng như trong hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật thuộc thẩm quyền.

Mục tiêu nghiên cứu hướng đến việc làm rõ cơ sở lý luận, đánh giá thực trạng hoạt động lập pháp của Chính phủ qua hơn 470 dự án luật, pháp lệnh từ khóa IX đến khóa XII, từ đó xác lập hệ thống giải pháp đột phá. Phạm vi không gian và thời gian tập trung vào thực tiễn thể chế tại Việt Nam từ năm 1992 đến năm 2009, kết hợp đối chiếu kinh nghiệm quốc tế tại 4 quốc gia đại diện. Ý nghĩa của nghiên cứu thể hiện qua việc cung cấp luận cứ khoa học nhằm tối ưu hóa quy trình lập quy, giảm thiểu độ trễ ban hành văn bản và đáp ứng yêu cầu cấp bách của quá trình hội nhập kinh tế quốc tế sau khi Việt Nam gia nhập Tổ chức Thương mại Thế giới (WTO).

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu được xây dựng dựa trên nền tảng của học thuyết phân chia quyền lực nhà nước của Montesquieu kết hợp với nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước thống nhất, có sự phân công và phối hợp chặt chẽ theo Hiến pháp Việt Nam. Trên cơ sở đó, luận văn vận dụng lý thuyết về quyền hành pháp hiện đại, khẳng định quyền hành pháp không chỉ đơn thuần là việc chấp hành luật mà cấu thành từ hai yếu tố cốt lõi: quyền hành chính và quyền lập quy. Quyền lập quy trao cho Chính phủ thẩm quyền ban hành các văn bản dưới luật để cụ thể hóa luật và ban hành văn bản điều chỉnh các quan hệ xã hội mới phát sinh khi chưa có luật điều chỉnh.

Bên cạnh đó, nghiên cứu hệ thống hóa và làm rõ 4 khái niệm nền tảng:

  • Văn bản quy phạm pháp luật: Văn bản do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành theo hình thức, trình tự luật định, chứa đựng quy tắc xử sự chung và được bảo đảm thực hiện bằng quyền lực nhà nước. Theo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 (sửa đổi năm 2002), hệ thống pháp luật ghi nhận tới 20 loại văn bản quy phạm pháp luật khác nhau.
  • Quá trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật: Chuỗi hành vi pháp lý liên tục từ khâu khởi xướng sáng kiến, lập chương trình, soạn thảo, thẩm định cho đến thông qua và công bố.
  • Sáng kiến pháp luật: Quyền năng pháp lý của các chủ thể luật định trong việc chính thức đề xuất ban hành mới hoặc sửa đổi, bổ sung văn bản luật trước cơ quan lập pháp.
  • Nghị định của Chính phủ: Hình thức văn bản quy phạm pháp luật chủ yếu của Chính phủ, bao gồm 2 nhóm chính là nghị định quy định chi tiết thi hành luật và nghị định quy định những vấn đề cần thiết nhưng chưa đủ điều kiện nâng lên thành luật.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu sử dụng nguồn dữ liệu thứ cấp quy mô lớn từ hệ thống văn kiện của Đảng, các báo cáo tổng kết của Bộ Tư pháp và Văn phòng Chính phủ trong giai đoạn 1992 - 2008. Cỡ mẫu nghiên cứu bao gồm toàn bộ 470 dự án luật, pháp lệnh, nghị quyết được đưa vào Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh qua 4 nhiệm kỳ Quốc hội (khóa IX, X, XI và XII), cùng dữ liệu thống kê từ hơn 100 nghị định ban hành hàng năm (điển hình như 100 nghị định được ban hành trong năm 2006). Đồng thời, mẫu khảo sát quốc tế bao quát mô hình lập pháp và tổ chức bộ máy của 4 quốc gia: Hoa Kỳ, Nhật Bản, Trung Quốc và Thái Lan.

Phương pháp chọn mẫu có chủ đích được áp dụng nhằm lựa chọn những khóa Quốc hội mang tính bước ngoặt của thời kỳ đổi mới và các quốc gia đại diện cho các chính thể đặc trưng trên thế giới. Phương pháp phân tích kết hợp giữa chủ nghĩa duy vật biện chứng, phương pháp so sánh luật học, phương pháp phân tích quy phạm và phương pháp thống kê xã hội học pháp luật. Việc lựa chọn tổ hợp phương pháp này giúp phản ánh chính xác mối quan hệ giữa lý luận thể chế và thực tiễn vận hành bộ máy hành chính, bảo đảm tính khách quan và chiều sâu khoa học cho các kết luận rút ra.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, Chính phủ giữ vai trò áp đảo tuyệt đối trong việc thực hiện sáng kiến lập pháp và tổ chức soạn thảo các đạo luật tại Việt Nam. Thống kê qua 4 nhiệm kỳ Quốc hội cho thấy: Quốc hội khóa IX ghi nhận 108 dự án; Quốc hội khóa X đạt 127 dự án; Quốc hội khóa XI có 123/137 dự án do Chính phủ trình (chiếm 89,7%); và Quốc hội khóa XII đạt khoảng 120/128 dự án (chiếm 93,7%). Tổng cộng có trên 470 dự án do Chính phủ đề xuất được Quốc hội thông qua. Trong khi đó, các chủ thể lập pháp khác chỉ đóng góp chưa đầy 10% sáng kiến và các đại biểu Quốc hội hầu như chưa trình được dự án luật độc lập nào.

Thứ hai, hoạt động ban hành nghị định của Chính phủ đóng vai trò là vườn ươm thực tiễn đặc biệt quan trọng cho hệ thống luật pháp. Khoảng 50% số lượng dự án luật, pháp lệnh do Chính phủ trình Quốc hội có tiền thân bắt nguồn từ các nghị định điều chỉnh những vấn đề cấp bách nhưng chưa đủ điều kiện thành luật.

Thứ ba, nghiên cứu quốc tế chỉ ra xu hướng tập trung hóa nguồn lực chuyên trách giúp việc Chính phủ xây dựng pháp luật. Tại Trung Quốc, Văn phòng Pháp chế Quốc Vụ viện duy trì biên chế 160 chuyên gia. Tại Thái Lan, Hội đồng Pháp luật Chính phủ quy tụ hơn 100 thành viên chia thành 12 tiểu ban cùng Ban Thư ký 300 người, giúp Quốc hội thông qua hơn 100 đạo luật trong giai đoạn 1998 - 2003. Tại Nhật Bản, Tổng cục Pháp chế thuộc Nội các gồm 5 cục chuyên trách quản lý 1.800 đạo luật hiện hành. Tại Hoa Kỳ, Văn phòng Điều hành của Tổng thống với 1.400 nhân sự là động lực chính của chính sách quốc gia, xử lý hàng nghìn dự luật mỗi nhiệm kỳ (như khóa 1984 - 1986 xử lý hơn 11.000 dự án để ban hành 700 luật; khóa 1992 - 1994 xử lý 8.544 dự án để ban hành 473 luật).

Thảo luận kết quả

Các phát hiện trên chứng minh quy luật phổ quát: Chính phủ luôn là trung tâm hoạch định chính sách của mọi nhà nước hiện đại. Nguyên nhân xuất phát từ việc cơ quan hành pháp nắm giữ thông tin thực tế sâu sát, sở hữu nguồn lực tài chính công và đội ngũ chuyên gia quản lý đông đảo. Tại các nước phát triển, tỷ lệ các dự án luật do Chính phủ trình cũng chiếm từ 80% đến 85%, thậm chí lên đến 95%.

Bảng 1: Cơ cấu nguồn gốc dự án luật trình Quốc hội qua 4 nhiệm kỳ
+-------------------+-------------------+-------------------+--------------------+
| Khóa Quốc hội     | Dự án do CP trình | Dự án chủ thể khác| Tỷ lệ CP đóng góp  |
+-------------------+-------------------+-------------------+--------------------+
| Khóa IX           | 108 dự án         | Rất ít            | ~90%               |
| Khóa X            | 127 dự án         | Rất ít            | ~90%               |
| Khóa XI           | 123 dự án         | 14 dự án          | 89,7%              |
| Khóa XII          | 120 dự án         | 8 dự án           | 93,7%              |
+-------------------+-------------------+-------------------+--------------------+

Dữ liệu nghiên cứu cũng có thể được mô hình hóa qua biểu đồ cột thể hiện tương quan quy mô bộ máy pháp chế chuyên trách của Chính phủ các nước (Hoa Kỳ: 1.400 người; Thái Lan: 400 người gồm hội đồng và thư ký; Trung Quốc: 160 người) so với biên chế làm công tác xây dựng pháp luật còn phân tán tại Việt Nam. Hạn chế lớn nhất tại Việt Nam là tình trạng luật khung phụ thuộc vào văn bản hướng dẫn thi hành. Nếu như tại Hoa Kỳ, việc hành pháp quy định chi tiết là biểu hiện tự nhiên của quyền lực tổng thống thì tại Việt Nam, điều này lại tạo ra điểm nghẽn thi hành, đòi hỏi phải tái cấu trúc thẩm quyền lập quy một cách khoa học.

Đề xuất và khuyến nghị

Thứ nhất, đổi mới phương thức làm việc và quy trình xem xét dự thảo của Chính phủ. Văn phòng Chính phủ và Bộ Tư pháp cần chủ trì tái thiết lập quy trình thẩm định nội bộ, rút ngắn 30% thời gian luân chuyển hồ sơ dự thảo và bảo đảm mục tiêu hoàn thành trên 95% chương trình lập pháp đúng tiến độ cam kết hàng năm trong giai đoạn 2010 - 2015.

Thứ hai, mở rộng và phân định rõ ràng thẩm quyền lập quy chủ động của Chính phủ. Quốc hội cần tăng cường cơ chế ủy quyền lập pháp rõ ràng, cho phép Chính phủ ban hành các nghị định điều chỉnh kịp thời những quan hệ kinh tế mới phát sinh trong quá trình hội nhập kinh tế quốc tế, phấn đấu đáp ứng 100% nhu cầu quản lý cấp bách trước khi luật chính thức được ban hành.

Thứ ba, kiện toàn cơ quan chuyên trách làm công tác xây dựng và thẩm định pháp luật của Chính phủ. Thủ tướng Chính phủ và Bộ Tư pháp cần nghiên cứu thành lập cơ quan chuyên trách theo mô hình tập trung tương tự Tổng cục Pháp chế Nhật Bản hoặc Ban Pháp chế Quốc Vụ viện Trung Quốc, quy tụ đội ngũ khoảng 150 đến 200 chuyên gia pháp lý cao cấp để bảo đảm chất lượng đồng nhất của 100% dự thảo trước khi trình Quốc hội.

Thứ tư, xây dựng cơ chế huy động trí tuệ của nhân dân, nhà khoa học và các tổ chức xã hội. Các Ban soạn thảo trực thuộc Bộ ngành phải thiết lập quy trình lấy ý kiến phản biện xã hội thực chất, liên kết với ít nhất 50 viện nghiên cứu và trường đại học lớn trên toàn quốc nhằm loại bỏ tính cục bộ ngành trong các dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ngay từ năm 2010.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

  • Cán bộ, công chức làm công tác pháp chế tại các Bộ, cơ quan ngang Bộ và Văn phòng Chính phủ: Ứng dụng kết quả nghiên cứu vào việc tối ưu hóa quy trình soạn thảo tờ trình, thẩm định dự án luật và kiểm soát tiến độ ban hành hơn 100 nghị định chuyên ngành mỗi năm.
  • Đại biểu Quốc hội và cán bộ chuyên trách tại các Ủy ban của Quốc hội: Sử dụng luận văn làm tài liệu tham chiếu trong quá trình thẩm tra các dự án luật do Chính phủ trình, giúp nâng cao chất lượng phản biện và giám sát việc thực hiện chương trình lập pháp toàn khóa.
  • Giảng viên, học viên cao học và sinh viên ngành Luật học, Hành chính công: Tiếp cận khung lý thuyết hoàn chỉnh về quyền lập quy, kỹ thuật lập pháp và kinh nghiệm quản trị nhà nước so sánh giữa Việt Nam và 4 nền pháp luật lớn trên thế giới.
  • Chuyên gia tư vấn chính sách và đại diện các hiệp hội doanh nghiệp: Vận dụng các luận cứ trong nghiên cứu để tham gia đóng góp ý kiến phản biện xã hội, bảo vệ quyền lợi hợp pháp của tổ chức trong quá trình cơ quan hành pháp xây dựng chính sách kinh tế mới.

Câu hỏi thường gặp

Tại sao Chính phủ lại chiếm hơn 90% số lượng dự án luật trình Quốc hội?
Chính phủ là cơ quan trực tiếp quản lý, điều hành toàn diện đời sống kinh tế - xã hội nên nắm bắt nhanh nhất các vướng mắc thực tiễn. Nguồn lực chuyên gia đông đảo tại các Bộ ngành cho phép Chính phủ chuẩn bị hiệu quả hơn 470 dự án luật, pháp lệnh qua 4 nhiệm kỳ Quốc hội vừa qua.

Nghị định quy định những vấn đề chưa có luật có vai trò như thế nào?
Loại văn bản này giúp Chính phủ xử lý kịp thời các quan hệ xã hội mới phát sinh khi Quốc hội chưa kịp ban hành luật. Thực tế chứng minh khoảng 50% dự án luật của nước ta được phát triển và nâng cấp từ chính các nghị định thí điểm này.

Mô hình cơ quan pháp chế quốc tế mang lại bài học gì cho Việt Nam?
Các nước như Trung Quốc với Văn phòng Pháp chế 160 người hay Nhật Bản với Tổng cục Pháp chế 5 cục đều thành lập cơ quan tham mưu pháp luật tập trung. Mô hình này giúp loại bỏ lợi ích cục bộ của từng Bộ ngành và nâng cao tính thống nhất cho toàn bộ hệ thống văn bản quy phạm pháp luật.

Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 đã cắt giảm những loại văn bản nào?
Để giảm bớt tính phức tạp từ hệ thống 20 loại văn bản trước đây, luật mới đã bãi bỏ tính quy phạm của nghị quyết Chính phủ, chỉ thị của Thủ tướng, cũng như quyết định, chỉ thị của Bộ trưởng nhằm tinh gọn hệ thống pháp luật.

Chính phủ đóng vai trò gì trong việc thực thi cam kết quốc tế sau khi gia nhập WTO?
Chính phủ trực tiếp đàm phán, ký kết điều ước và chịu trách nhiệm nội luật hóa các cam kết quốc tế vào hệ thống pháp luật quốc gia, bảo đảm sửa đổi và ban hành mới hàng trăm văn bản kinh tế phù hợp với thông lệ toàn cầu.

Kết luận

  • Luận văn đã chứng minh vai trò trung tâm của Chính phủ trong quy trình lập pháp khi chịu trách nhiệm khởi xướng và soạn thảo trên 90% tổng số dự án luật trình Quốc hội.
  • Khẳng định quyền lập quy là một bộ phận hữu cơ không thể tách rời của quyền hành pháp hiện đại, tạo cơ sở cho việc ban hành khoảng 100 nghị định quản lý mỗi năm.
  • Tổng kết thực tiễn sinh động qua hơn 470 dự án luật, pháp lệnh từ Quốc hội khóa IX đến khóa XII, phản ánh năng lực thể chế hóa đường lối đổi mới của đất nước.
  • Đúc kết kinh nghiệm lập pháp quý báu từ 4 quốc gia phát triển nhằm đề xuất lộ trình thành lập cơ quan chuyên trách pháp chế tập trung giai đoạn 2010 - 2015.
  • Cung cấp giải pháp nâng cao tính khả thi của hệ thống pháp luật nhằm hỗ trợ mục tiêu hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa đến năm 2020. Hãy khai thác ngay các dữ liệu và khung giải pháp chuyên sâu từ công trình này để nâng cao chất lượng nghiên cứu học thuật và hoạt động xây dựng thể chế thực tiễn.