Phần mở đầu Chƣơng 1: Một số vấn đề lý luận về thẩm định và thẩm tra dự thảo văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nƣớc ở địa phƣơng ban hành Chƣơng 2: Thực trạng hoạt động thẩm định và thẩm tra dự thảo văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nƣớc ở địa phƣơng ban hành Chƣơng 3: Giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả của công tác thẩm định và thẩm tra dự thảo văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nƣớc ở địa phƣơng ban hành 12 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com Chƣơng 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ THẨM ĐỊNH VÀ THẨM TRA DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT DO CƠ QUAN NHÀ NƢỚC Ở ĐỊA PHƢƠNG BAN HÀNH 1. Khái niệm thẩm định và thẩm tra dự thảo văn bản quy phạm pháp luật. Khái niệm thẩm định Theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, trình tự ban hành văn bản quy phạm pháp luật bao gồm các bước từ lập chương trình, soạn thảo, lấy ý kiến đóng góp cho dự thảo văn bản, thẩm tra, thẩm định văn bản, cho đến thông qua, ký công bố VBQPPL (trừ trường hợp khẩn cấp hoặc cần phải bổ sung ngay cho phù hợp với văn bản thì VBQPPL thì có thể được ban hành theo trình tự thủ tục rút gọn). Mỗi bước trong quy trình đó đều có vai trò quan trọng mà không thể bỏ qua hay chỉ tiến hành mang tính hình thức.
Giai đoạn thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật cũng là một trong những hoạt động quan trọng trong quy trình ban hành VBQPPL. Theo từ điển Luật học do Viện khoa học pháp lý Bộ Tư pháp biên soạn thì: “Thẩm định có nghĩa là việc xem xét, đánh giá và đưa ra kết luận mang tính pháp lý bằng văn bản về một vấn đề nào đó. Hoạt động này do tổ chức hoặc cá nhân có chuyên môn nghiệp vụ thực hiện…” [41]. Le petit larousse – Từ điển Bách khoa toàn thư của Pháp năm 1993 giải thích “ Contrôle (thẩm định) là việc kiểm tra, điều tra một cách kỹ lưỡng tính đúng đắn và giá trị của một văn bản”.
Theo Từ điển tiếng Việt thông dụng năm 1998 thì: “Thẩm định là xem xét để xác định về chất lượng”[46]. Gutachten (thẩm định), theo Từ điển Luật học của Đức do Gerhard Koebler chủ biên 13 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com (Nhà xuất bản Muechen, xuất bản lần thứ 6 năm 1994) là “sự đánh giá của nhà chuyên môn đối với các dữ kiện để từ đó đưa ra kết luận”. Thẩm định trước hết là hoạt động được các chủ thể có thẩm quyền nhằm tiến hành nhằm kiểm tra, đánh giá dự thảo văn bản theo những tiêu chí nhất định. Quy chế thẩm định dự án, dự thảo VBQPPL ban hành kèm theo Quyết định số 05/2007/QĐ-TTg ngày 10/01/2007 của Thủ tướng Chính phủ tại Điều 1 quy định: Thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật là hoạt động xem xét, đánh giá về nội dung và hình thức của dự án, dự thảo nhằm đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất, đồng bộ của dự án, dự thảo trong hệ thống pháp luật.
Như vậy, thẩm định VBQPPL là hoạt động nghiên cứu, xem xét, đánh giá về nội dung và hình thức, kỹ thuật soạn thảo, tính khả thi đối với các dự án, dự thảo VBQPPL theo nội dung, trình tự, thủ tục do Luật định nhằm đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất và đồng bộ của VBQPPL trong hệ thống pháp luật và những yêu cầu khác về chất lượng dự án, dự thảo theo quy định của pháp luật. [44] Thẩm định dự thảo VBQPPL là hoạt động thuộc quy trình soạn thảo, ban hành VBQPPL do cơ quan có thẩm quyền tiến hành nhằm nhận xét, đánh giá về đối tượng, phạm vi điều chỉnh của văn bản, về tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất và đồng bộ của dự thảo văn bản trong hệ thống pháp luật hiện hành. Thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật cũng đưa ra những nhận xét về chất lượng của dự thảo văn bản thông qua việc đánh giá về nội dung và kỹ thuật soạn thảo dự thảo văn bản. Đồng thời, cơ quan tiến hành thẩm định dự thảo VBQPPL đưa ra những ý kiến và đề xuất biện pháp giải quyết đối với những vấn đề còn có những ý kiến khác nhau giữa các cơ quan có liên quan trong quá trình soạn thảo văn bản để cơ quan có thẩm quyền xem xét, quyết định.
Hay nói cách khác, thẩm định dự thảo 14 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com VBQPPL là nhằm đảm bảo cho VBQPPL được ban hành sẽ đúng về thẩm quyền, trình tự, thủ tục, hình thức và nội dung văn bản không trái với quy định của cấp trên, phù hợp với thực tế của địa phương và có tính khả thi cao. Điều 24 và Điều 38 Luật Ban hành VBQPPL của HĐND và UBND năm 2004 quy định, các dự thảo VBQPPL như nghị quyết HĐND cấp tỉnh do UBND trình, quyết định và chỉ thị của UBND tỉnh phải được Sở Tư pháp thẩm định trước khi trình UBND tỉnh. Chậm nhất là 15 ngày trước ngày UBND họp, cơ quan soạn thảo phải gửi hồ sơ thẩm định gồm: Công văn yêu cầu thẩm định; tờ trình và dự thảo VBQPPL; bản tổng hợp ý kiến về dự thảo VBQPPL và các tài liệu liên quan đến Sở Tư pháp để thực hiện công tác thẩm định. Chậm nhất là 07 ngày trước ngày UBND tỉnh họp, Sở Tư pháp phải gửi báo cáo thẩm định đến cơ quan soạn thảo.
Báo cáo thẩm định phải thể hiện các nội dung chủ yếu như sự cần thiết của việc ban hành VBQPPL; đối tượng, phạm vi điều chỉnh của dự thảo VBQPPL; tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của nội dung dự thảo VBQPPL; ngôn ngữ, kỹ thuật soạn thảo văn bản và trong một số trường hợp có thể đề cập về tính khả thi của VBQPPL khi được áp dụng và thực hiện. Như vậy, hoạt động thẩm định dự thảo VBQPPL là hoạt động dễ gây nhầm lẫn với hoạt động kiểm tra VBQPPL. Thẩm định dự thảo VBQPPL có mối quan hệ chặt chẽ, hữu cơ với kiểm tra VBQPPL và điểm chung giữa chúng là hướng tới việc bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của văn bản trong hệ thống VBQPPL. Tuy nhiên bản chất của hoạt động thẩm định chính là kiểm tra trước khi ban hành VBQPPL “nhằm phát hiện những vi phạm, khiếm khuyết, hạn chế và dự báo, phòng ngừa những điểm sai trái có thể có trong dự thảo”.
Thẩm định là hoạt động tiến hành trước khi VBQPPL được ban hành, khác với kiểm tra văn bản chỉ tiến hành sau khi văn bản được ban hành; Thẩm định có nội dung rộng hơn kiểm tra, có 15 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com xem xét, đánh giá tính khả thi, kỹ thuật soạn thảo của dự thảo. Kiểm tra văn bản không đánh giá tính khả thi, kỹ thuật soạn thảo của văn bản như hoạt động thẩm định. Nếu như hoạt động kiểm tra nhằm loại bỏ, khắc phục sự mâu thuẫn, chồng chéo, không hợp pháp của văn bản sau khi ban hành thì hoạt động thẩm định nhằm hạn chế tối đa sự mâu thuẫn, chồng chéo, không hợp pháp, thiếu đồng bộ cũng như thiếu tính khả thi của văn bản trước khi văn bản được ban hành … Vậy thẩm định dự thảo VBQPPL là một khâu quan trọng không thể thiếu được trong quy trình soạn thảo và ban hành VBQPPL do cơ quan chuyên môn về tư pháp có thẩm quyền tiến hành nhằm đánh giá toàn diện, khách quan và chính xác dự án, dự thảo VBQPPL trước khi trình cơ quan có thẩm quyền phê chuẩn và ban hành. Khái niệm thẩm tra Việc ban hành một VBQPPL phải trải qua một quy trình chặt chẽ, khép kín gồm nhiều khâu, nhiều bước và đòi hỏi trách nhiệm cao của các cơ quan có liên quan.
Khi tất cả các khâu trong quy trình đó thực hiện tốt thì VBQPPL ra đời mới phản ánh đúng sự phát triển của xã hội và phát huy được hiệu quả của nó trên thực tiễn. Thẩm tra dự thảo VBQPPL là một khâu trong quy trình chặt chẽ đó. Cũng như hoạt động thẩm định, hoạt động thẩm tra là hoạt động của chủ thể có thẩm quyền trong việc xem xét đánh giá về nội dung, chính sách pháp luật và hình thức nhằm đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, thống nhất, đồng bộ và khả thi của dự thảo VBQPPL. Theo cách hiểu thông thường, thẩm tra là việc “điều tra, tìm hiểu để xem xét lại điều đã kết luận trước đó đúng hay sai, có chính xác không”[46].
Từ điển Luật học năm 1999 đã cắt nghĩa hoạt động thẩm tra dự án luật, pháp lệnh như sau: “Thẩm tra là việc xem xét lại kĩ lưỡng dự án luật, pháp lệnh do Hội đồng dân tộc, Ủy ban pháp luật hoặc một Ủy ban hữu quan của Quốc 16 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com hội hay một Ủy ban lâm thời được Quốc hội chỉ định tiến hành trước khi trình Ủy ban thường vụ Quốc hội. Cơ quan thẩm tra xem xét cả về hình thức và nội dung nhưng tập trung vào xem xét sự phù hợp với chủ trương, chính sách của Đảng; tính hợp hiến, hợp pháp, đối tượng, nội dung, phạm vi và tính khả thi của dự án” [41] Như vậy, thẩm tra VBQPPL là hoạt động nghiên cứu, xem xét, đánh giá về sự phù hợp của nội dung dự thảo nghị quyết với đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng; tình hình, điều kiện phát triển kinh tế - xã hội của địa phương;đối với các dự án, dự thảo VBQPPL theo nội dung, trình tự, thủ tục do Luật định nhằm đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của VBQPPL trong hệ thống pháp luật và những yêu cầu khác về chất lượng dự án, dự thảo theo quy định của pháp luật Thẩm định và thẩm tra đều là những hoạt động nhằm đánh giá góp phần hoàn thiện cả về hình thức cũng như nội dung của dự thảo VBQPPL. Để VBQPPL được ban hành một cách có hiệu quả trên thực tiễn, hoạt động thẩm định và thẩm tra đòi hỏi phải được đánh giá, kiểm tra, xem xét một cách khách quan và báo cáo thẩm định, thẩm tra phải được sử dụng như một văn bản có giá trị pháp lý. Hay nói cách khác, kết quả của hoạt động thẩm định và thẩm tra dự thảo VBQPPL phải được cơ quan nhà nước có thẩm quyền xem xét một cách toàn diện và có hiệu lực bắt buộc đối với đối tượng thẩm định, thẩm tra.