Tổng quan nghiên cứu

Việt Nam sở hữu vị trí địa chính trị chiến lược đặc biệt quan trọng tại khu vực Đông Nam Á với chiều dài đường bờ biển đạt 3.260 km, bao gồm 28 trên tổng số 63 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương giáp biển. Tỷ lệ diện tích đất liền trên bờ biển của nước ta đạt mức ấn tượng khoảng 100 km2 đất liền trên 1 km bờ biển, vượt trội so với mức bình quân 600 km2 của thế giới. Nằm sát tuyến vận tải biển quốc tế nhộn nhịp thứ hai toàn cầu trên Biển Đông với diện tích khoảng 3,5 triệu km2, hệ thống cảng biển đóng vai trò là cửa ngõ giao thương huyết mạch, đảm nhận trên 80% tổng khối lượng hàng hóa xuất nhập khẩu của nền kinh tế.

Mặc dù khối lượng hàng hóa thông qua hệ thống cảng biển tăng trưởng nhanh chóng, đạt 524,7 triệu tấn vào năm 2018 và gấp hơn 2 lần so với năm 2011, khung khổ chính sách và pháp luật quản lý cảng biển vẫn bộc lộ nhiều điểm nghẽn nghiêm trọng. Chi phí logistics của Việt Nam duy trì ở mức cao khoảng 20,9% GDP, làm suy giảm đáng kể năng lực cạnh tranh quốc gia so với các nước trong khu vực. Hệ thống 272 bến cảng với 92,2 km chiều dài cầu bến phát triển thiếu tính đồng bộ, chưa tối ưu hóa kết nối giao thông sau cảng và thiếu vắng mô hình quản trị hiện đại.

Luận văn tập trung nghiên cứu toàn diện chính sách, pháp luật về cảng biển Việt Nam trong tiến trình hội nhập quốc tế từ thời kỳ Đổi mới năm 1986 đến năm 2019, định hướng phát triển đến năm 2030 và tầm nhìn 2045. Mục tiêu trọng tâm là đánh giá thực trạng hệ thống quy phạm pháp luật, nhận diện các rào cản thể chế và mô hình quản trị, từ đó đề xuất hệ thống giải pháp hoàn thiện chính sách, thúc đẩy hiện đại hóa hạ tầng cảng biển nhằm hiện thực hóa mục tiêu Chiến lược biển Việt Nam theo Nghị quyết số 36-NQ/TW của Ban Chấp hành Trung ương Đảng.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu được xây dựng dựa trên sự kết hợp giữa lý thuyết chính sách công và lý thuyết hội nhập kinh tế quốc tế. Lý thuyết chính sách công của Thomas Dye và James Anderson được sử dụng để phân tích chu trình hoạch định, ban hành, thực thi và đánh giá công cụ quản lý nhà nước đối với lĩnh vực hàng hải. Lý thuyết hội nhập kinh tế quốc tế phân tích các nấc thang tự do hóa thương mại qua 5 cấp độ phát triển: Thỏa thuận thương mại ưu đãi, Khu vực mậu dịch tự do, Liên minh thuế quan, Thị trường chung và Liên minh kinh tế - tiền tệ. Việt Nam đã tham gia và thực thi 16 hiệp định thương mại tự do song phương và đa phương, đặt ra yêu cầu cấp thiết phải nội luật hóa các cam kết quốc tế vào hệ thống pháp luật cảng biển trong nước.

Bên cạnh đó, luận văn áp dụng khung phân tích 4 mô hình quản lý cảng biển phổ biến trên thế giới: Cảng dịch vụ công, Cảng công cụ, Cảng chính quyền/chủ đất và Cảng tư nhân hóa hoàn toàn. Các khái niệm cốt lõi được chuẩn hóa dựa trên Bộ luật Hàng hải Việt Nam năm 2015, bao gồm: kết cấu hạ tầng cảng biển, vùng nước cảng biển, luồng hàng hải công cộng, luồng hàng hải chuyên dùng và cảng cạn.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu sử dụng nguồn dữ liệu thứ cấp chuẩn xác từ Bộ Giao thông vận tải, Cục Hàng hải Việt Nam, Ngân hàng Thế giới và hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật hàng hải từ năm 1990 đến năm 2019. Phương pháp nghiên cứu cơ bản bao gồm phương pháp duy vật biện chứng, phương pháp thống kê mô tả, phương pháp phân tích quy phạm pháp luật và phương pháp so sánh luật học đối chiếu kinh nghiệm của 6 quốc gia và vùng lãnh thổ phát triển: Nhật Bản, Hàn Quốc, Singapore, Hà Lan, Thái Lan và Trung Quốc.

Về quy mô khảo sát, luận văn tiến hành thu thập và xử lý toàn bộ dữ liệu thực chứng từ 272 bến cảng thuộc 6 nhóm cảng biển trên toàn quốc, rà soát 101 thủ tục hành chính chuyên ngành hàng hải và 16 hiệp định thương mại tự do có liên quan. Phương pháp chọn mẫu toàn diện đối với hệ thống văn bản quy phạm pháp luật và chọn mẫu điển hình đối với các cảng nước sâu trọng điểm như Cái Mép - Thị Vải và Lạch Huyện được áp dụng. Lý do lựa chọn tổ hợp phương pháp này là nhằm đảm bảo tính khách quan khoa học, lượng hóa chính xác các tác động kinh tế từ chính sách, đồng thời tìm ra các khoảng trống pháp lý để kiến nghị giải pháp phù hợp với thực tiễn Việt Nam trong giai đoạn phát triển mới.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, hệ thống kết cấu hạ tầng cảng biển Việt Nam ghi nhận sự tăng trưởng vượt bậc về quy mô và năng lực tiếp nhận phương tiện. Sau gần 20 năm thực hiện quy hoạch tổng thể, tổng chiều dài cầu cảng đã tăng gấp 4,4 lần, đạt 92,2 km với công suất thông qua vượt mức 550 triệu tấn/năm. Sản lượng hàng hóa thông qua cảng năm 2018 đạt 524,7 triệu tấn, tăng 19% so với năm 2017. Đáng chú ý, lượng hàng container năm 2018 đạt 17,8 triệu TEU, tăng 24% so với năm 2017 và tăng gấp 2,73 lần so với năm 2011, đạt tốc độ tăng trưởng bình quân ấn tượng 13,4%/năm.

Thứ hai, năng lực tiếp nhận các thế hệ tàu trọng tải siêu lớn được cải thiện đáng kể. Bến cảng quốc tế Cái Mép - Thị Vải đã tiếp nhận thành công tàu container có trọng tải lên tới 196.000 DWT, thiết lập tuyến vận tải đi thẳng đến hai bờ Đông, Tây nước Mỹ và châu Âu mà không qua cảng trung chuyển. Khu bến Lạch Huyện tại Hải Phòng chính thức đưa vào khai thác 2 bến khởi động đón tàu 100.000 DWT, cùng với các bến cảng chuyên dùng phục vụ đón tàu khách quốc tế trọng tải 225.000 GT tại Hòn Gai và Phú Quốc.

Thứ ba, hệ thống chính sách và pháp luật còn tồn tại nhiều bất cập về mô hình tổ chức quản lý. Việt Nam chưa thiết lập được cơ chế quản trị theo mô hình Chính quyền cảng hiện đại, dẫn đến sự phân tán nguồn lực giữa quản lý nhà nước và kinh doanh khai thác cảng. Công tác cải cách hành chính vẫn đối mặt với trở ngại khi 31 trong tổng số 101 thủ tục hàng hải cần tiếp tục rà soát cắt giảm để đơn giản hóa quy trình cấp phép cho tàu thuyền.

Thứ tư, chi phí logistics tại cảng biển còn rất cao, chiếm tới 20,9% GDP quốc gia. Con số này cao hơn nhiều so với Trung Quốc (19% GDP), Thái Lan (18% GDP) và Nhật Bản (11% GDP). Dù chỉ số hiệu quả logistics của Việt Nam do Ngân hàng Thế giới xếp hạng đã tăng từ vị trí 64/160 năm 2016 lên 39/160 năm 2018, khoảng cách hạ tầng giao thông kết nối sau cảng vẫn là rào cản lớn làm suy giảm hiệu suất luân chuyển hàng hóa.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân cốt lõi của tình trạng chi phí logistics cao bắt nguồn từ sự thiếu đồng bộ giữa quy hoạch cầu bến và mạng lưới hạ tầng giao thông kết nối quốc gia. Hệ thống đường sắt kết nối trực tiếp vào các cảng biển nước sâu gần như chưa được đầu tư, khiến áp lực vận tải đè nặng lên mạng lưới đường bộ, làm gia tăng chi phí nhiên liệu và thời gian chờ đợi.

Khi so sánh với mô hình Cảng chính quyền tại Cảng Busan của Hàn Quốc hay Cảng Laem Chabang của Thái Lan, cơ chế quản lý tại Việt Nam còn thiếu sự phân định minh bạch giữa vai trò sở hữu hạ tầng công của Nhà nước và vai trò vận hành thương mại của khối tư nhân. Tại các quốc gia tiên tiến, cơ quan quản lý cảng tập trung đầu tư luồng tàu, đê chắn sóng và hệ thống an toàn hàng hải, sau đó cho các doanh nghiệp tư nhân thuê lại khai thác cầu bến theo hợp đồng nhượng quyền dài hạn nhằm tối ưu hóa năng suất và giảm thiểu rủi ro tài chính công.

Trong khuôn khổ phân tích học thuật, các chuỗi số liệu thực chứng trên có thể được hệ thống hóa trực quan thông qua biểu đồ tăng trưởng khối lượng hàng hóa và container thông qua cảng biển giai đoạn 2011 - 2018 (với mức tăng trưởng sản lượng hàng hóa bình quân 9,18%/năm), kết hợp cùng bảng ma trận so sánh chi phí logistics theo tỷ lệ phần trăm GDP giữa Việt Nam và 4 quốc gia châu Á. Cách biểu diễn trực quan này làm nổi bật tính cấp bách của việc tái cấu trúc mô hình quản lý cảng và hoàn thiện hệ thống thể chế kinh tế hàng hải trong giai đoạn tới.

Đề xuất và khuyến nghị

Thứ nhất, hoàn thiện hệ thống văn bản quy phạm pháp luật và nghiên cứu xây dựng Luật Cảng biển chuyên biệt. Bộ Giao thông vận tải chủ trì phối hợp với các cơ quan liên quan tiến hành rà soát, cắt giảm triệt để 31 thủ tục hành chính không cần thiết trong lĩnh vực hàng hải, triển khai 100% dịch vụ công trực tuyến một cửa quốc gia cho tàu thuyền vào, rời cảng biển trong giai đoạn 2020 - 2023.

Thứ hai, thí điểm áp dụng mô hình Chính quyền cảng tại các cụm cảng cửa ngõ quốc tế trọng điểm. Thủ tướng Chính phủ chỉ đạo triển khai đề án thí điểm mô hình Chính quyền cảng tại khu bến Lạch Huyện (Hải Phòng) và Cái Mép - Thị Vải (Bà Rịa - Vũng Tàu) trong giai đoạn 2021 - 2025. Cơ chế này bảo đảm Nhà nước giữ quyền sở hữu đất và vùng nước, quản lý luồng hàng hải công cộng, đồng thời tổ chức đấu thầu cho thuê quyền khai thác kết cấu hạ tầng cầu bến đối với các tập đoàn vận tải biển tư nhân.

Thứ ba, tối ưu hóa hạ tầng kết nối logistics và vận tải đa phương thức nhằm kéo giảm chi phí quốc gia. Bộ Giao thông vận tải phối hợp với Bộ Công Thương và Ủy ban nhân dân các tỉnh ven biển tập trung nguồn vốn đầu tư hoàn thiện các tuyến đường sắt kết nối sau cảng, nâng cấp hệ thống đường thủy nội địa và phát triển mạng lưới cảng cạn. Mục tiêu đề ra là kéo giảm chi phí logistics từ mức 20,9% GDP xuống dưới 16% GDP vào năm 2030, nâng cao năng lực cạnh tranh cho hàng hóa xuất khẩu.

Thứ tư, điều chỉnh khung giá dịch vụ cảng biển và chính sách tài chính phù hợp với cơ chế thị trường. Bộ Giao thông vận tải ban hành lộ trình điều chỉnh tăng 10% khung giá dịch vụ bốc dỡ container tại cụm cảng Lạch Huyện đến năm 2021, nâng mức giá từ 46 USD lên 52 USD đối với container 20 feet và từ 68 USD lên 77 USD đối với container 40 feet. Giải pháp này giúp các doanh nghiệp cảng biển khu vực Hải Phòng gia tăng doanh thu tối thiểu 280 tỷ đồng/năm, đồng thời đóng góp bổ sung cho ngân sách nhà nước hơn 60 tỷ đồng tiền thuế thu nhập doanh nghiệp mỗi năm để tái đầu tư nâng cấp hạ tầng luồng lạch.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Nhóm cơ quan quản lý nhà nước và hoạch định chính sách: Bộ Giao thông vận tải, Cục Hàng hải Việt Nam và Ủy ban nhân dân 28 tỉnh, thành phố ven biển sử dụng luận văn làm cơ sở lý luận và thực tiễn để xây dựng dự thảo Luật Cảng biển, điều chỉnh quy hoạch tổng thể hệ thống cảng biển quốc gia đến năm 2030 và thiết lập cơ chế quản lý mô hình Chính quyền cảng phù hợp với Nghị quyết số 36-NQ/TW.

Nhóm doanh nghiệp khai thác cảng và dịch vụ logistics: Các tổng công ty vận tải biển, doanh nghiệp vận hành 272 bến cảng trên toàn quốc và các công ty giao nhận vận tải tham khảo tài liệu để nắm bắt xu hướng điều chỉnh khung giá dịch vụ bốc dỡ, chuẩn bị chiến lược tham gia đấu thầu thuê nhượng quyền khai thác kết cấu hạ tầng công cộng và tối ưu hóa chuỗi cung ứng hàng hóa.

Nhóm cơ sở nghiên cứu và đào tạo học thuật: Giảng viên, nghiên cứu sinh và sinh viên chuyên ngành Luật Biển, Luật Hàng hải, Quản trị Logistics và Kinh tế vận tải biển sử dụng công trình như một tài liệu tham khảo giá trị về hệ thống hóa lý luận 4 mô hình cảng biển thế giới và khung pháp lý thực thi 16 hiệp định thương mại tự do.

Nhóm hiệp hội ngành nghề và nhà đầu tư quốc tế: Hiệp hội Cảng biển Việt Nam, các tổ chức tài chính quốc tế và các nhà đầu tư nước ngoài khai thác số liệu phân tích trong luận văn để nhận diện cơ hội đầu tư theo phương thức đối tác công tư vào các dự án hạ tầng cảng nước sâu và hạ tầng sau cảng tại Việt Nam.

Câu hỏi thường gặp

Tốc độ tăng trưởng sản lượng hàng hóa thông qua cảng biển Việt Nam trong giai đoạn nghiên cứu đạt mức nào?

Sản lượng hàng hóa thông qua cảng biển Việt Nam ghi nhận sự bứt phá mạnh mẽ, tăng từ mức trên 260 triệu tấn năm 2011 lên 524,7 triệu tấn vào năm 2018, đạt tốc độ tăng trưởng bình quân 9,18%/năm. Riêng khối lượng hàng container năm 2018 đạt 17,8 triệu TEU, tăng trưởng bình quân 13,4%/năm và gấp 2,73 lần so với năm 2011, khẳng định vai trò trụ cột của cảng biển trong việc đảm nhận trên 80% kim ngạch xuất nhập khẩu quốc gia.

Tại sao luận văn khuyến nghị Việt Nam cần chuyển đổi sang mô hình Chính quyền cảng?

Mô hình Chính quyền cảng đã chứng minh hiệu quả vượt trội tại các trung tâm hàng hải lớn như Busan (Hàn Quốc) và Rotterdam (Hà Lan). Mô hình này giúp phân tách rõ ràng trách nhiệm quản lý quy hoạch, hạ tầng công của Nhà nước với hoạt động kinh doanh linh hoạt của khối tư nhân. Việc áp dụng mô hình giúp giải phóng nguồn lực tài chính công, nâng cao chất lượng dịch vụ và tối ưu hóa hiệu quả vận hành của 272 bến cảng hiện có.

Điểm nghẽn lớn nhất của ngành logistics cảng biển Việt Nam hiện nay là gì?

Điểm nghẽn lớn nhất là chi phí logistics duy trì ở mức quá cao, chiếm tới 20,9% GDP, vượt xa các nước như Thái Lan (18% GDP) hay Nhật Bản (11% GDP). Mặc dù chỉ số hiệu quả logistics năm 2018 đã vươn lên hạng 39/160 nước, sự thiếu đồng bộ giữa cảng biển với mạng lưới đường sắt, đường thủy nội địa và 31 thủ tục hành chính còn rườm rà vẫn là nguyên nhân đẩy chi phí vận tải lên cao.

Chính sách điều chỉnh giá bốc dỡ container tại khu vực Lạch Huyện mang lại tác động kinh tế gì?

Việc điều chỉnh tăng 10% khung giá bốc dỡ container tại khu vực Lạch Huyện theo lộ trình đến năm 2021 (tăng từ 46 USD lên 52 USD/TEU đối với container 20 feet) tạo nguồn thu bổ sung khoảng 280 tỷ đồng/năm cho các doanh nghiệp cảng Hải Phòng. Chính sách này tạo động lực tái đầu tư trang thiết bị bốc xếp hiện đại, đồng thời đóng góp cho ngân sách nhà nước hơn 60 tỷ đồng tiền thuế thu nhập doanh nghiệp hàng năm.

Việt Nam cần làm gì về mặt pháp lý quốc tế để hội nhập hàng hải sâu rộng hơn?

Việt Nam cần đẩy mạnh nội luật hóa các công ước quốc tế của Tổ chức Hàng hải quốc tế (IMO), Hiệp hội Đèn biển quốc tế (IALA) và thực thi nghiêm túc các cam kết trong 16 hiệp định thương mại tự do đã ký kết. Song song đó, việc cắt giảm thủ tục hành chính và số hóa thủ tục kiểm tra chuyên ngành sẽ tạo hành lang pháp lý thông thoáng, thu hút các hãng tàu siêu trọng tải quốc tế tiếp cận vùng nước cảng biển Việt Nam.

Kết luận

  • Hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý luận về chính sách công và pháp luật cảng biển trong bối cảnh hội nhập quốc tế gắn liền với 16 hiệp định thương mại tự do thế hệ mới.
  • Đánh giá thực chứng năng lực phát triển vượt bậc của 272 bến cảng với 92,2 km chiều dài cầu bến, đón nhận tàu container 196.000 DWT và đạt sản lượng 524,7 triệu tấn hàng hóa thông qua vào năm 2018.
  • Nhận diện chính xác các điểm nghẽn thể chế cốt lõi, đặc biệt là chi phí logistics cao chiếm 20,9% GDP và sự chậm trễ trong việc áp dụng mô hình Chính quyền cảng tiên tiến.
  • Đề xuất lộ trình đột phá hoàn thiện thể chế thông qua việc xây dựng Luật Cảng biển, điều chỉnh tăng 10% khung giá bốc dỡ tại Lạch Huyện và cắt giảm 31 thủ tục hành chính chuyên ngành.
  • Xác lập định hướng phát triển hạ tầng kết nối đa phương thức theo tinh thần Nghị quyết số 36-NQ/TW của Trung ương Đảng về Chiến lược phát triển bền vững kinh tế biển đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2045.

Đóng góp lớn nhất của luận văn là cung cấp hệ thống luận cứ khoa học và thực tiễn vững chắc, phục vụ công tác lập pháp và hoạch định chính sách phát triển kinh tế biển. Trong giai đoạn 2021 - 2025, các cơ quan quản lý cần khẩn trương thí điểm mô hình Chính quyền cảng và hoàn thiện khung pháp lý logistics để kéo giảm chi phí chuỗi cung ứng trước năm 2030. Các nhà hoạch định chính sách, doanh nghiệp cảng biển và chuyên gia nghiên cứu hãy khai thác những phát hiện sâu sắc từ công trình này nhằm chung tay xây dựng ngành kinh tế hàng hải Việt Nam hiện đại, vững bước hội nhập toàn cầu.