Tổng quan nghiên cứu

Chính sách ưu đãi người có công với cách mạng là một bộ phận cấu thành đặc biệt quan trọng trong hệ thống an sinh xã hội của Việt Nam, thể hiện sâu sắc truyền thống đạo lý đền ơn đáp nghĩa và bản chất ưu việt của chế độ. Trải qua các cuộc kháng chiến giải phóng dân tộc và bảo vệ Tổ quốc, cả nước ghi nhận hơn 8,8 triệu người có công, chiếm gần 10% dân số. Mặc dù Nhà nước đã ban hành hơn 184 văn bản pháp luật qua các thời kỳ để từng bước hoàn thiện chế độ đãi ngộ, thực tiễn thi hành vẫn bộc lộ nhiều điểm nghẽn pháp lý. Vấn đề nghiên cứu trọng tâm của luận văn tập trung vào sự bất cập giữa quy định pháp luật thực định với sự biến động của giá cả sinh hoạt, những rào cản hành chính trong việc xác nhận hồ sơ người có công tồn đọng, cũng như khoảng trống pháp lý trong các chính sách ưu đãi phi tiền tệ như đất đai và nhà ở.

Mục tiêu cụ thể của đề tài là làm sáng tỏ những vấn đề lý luận cơ bản về pháp luật ưu đãi xã hội, đánh giá toàn diện tiến trình phát triển của hệ thống pháp luật từ Sắc lệnh số 20/SL năm 1947 đến Pháp lệnh số 04/2012/PL-UBTVQH13. Đồng thời, công trình đi sâu phân tích thực trạng thực thi tại thành phố Đà Nẵng giai đoạn 2005 - 2015, từ đó đề xuất hệ thống giải pháp và kiến nghị có tính khả thi cao nhằm hoàn thiện khung pháp lý quốc gia.

Phạm vi nghiên cứu không gian tập trung tại địa bàn thành phố Đà Nẵng trong mối tương quan so sánh với bức tranh tổng thể của cả nước, với phạm vi thời gian khảo cứu dữ liệu chính từ năm 1945 đến năm 2015. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của công trình được định lượng bằng các chỉ số cụ thể: cung cấp luận cứ để nâng mức sống của 100% gia đình chính sách bằng hoặc cao hơn mức trung bình của dân cư địa phương, duy trì tỷ lệ hộ nghèo thuộc diện người có công dưới 1%, và hướng đến giải quyết dứt điểm trên 90% hồ sơ vướng mắc do lịch sử để lại.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Luận văn vận dụng hệ thống lý thuyết an sinh xã hội hiện đại kết hợp với thuyết công bằng xã hội để làm sáng tỏ bản chất của các quan hệ pháp luật ưu đãi. Trọng tâm của khung phân tích là mô hình liên kết ba nguồn lực gồm Nhà nước giữ vai trò chủ đạo, cộng đồng xã hội tham gia đóng góp và bản thân người có công tự lực vươn lên. Mô hình này xuất phát từ tinh thần chỉ đạo trong Nghị quyết Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ IX của Đảng Cộng sản Việt Nam, xác định ưu đãi xã hội không phải là hành vi ban ơn hay hoạt động từ thiện đơn thuần, mà là trách nhiệm pháp lý và nghĩa vụ đền ơn đáp nghĩa của Nhà nước đối với những người đã hy sinh xương máu cho Tổ quốc.

Công trình tập trung làm rõ 4 khái niệm pháp lý cốt lõi:

  • Ưu đãi xã hội: Sự đãi ngộ đặc biệt của Nhà nước và toàn xã hội về cả vật chất lẫn tinh thần dành cho người có công và thân nhân của họ.
  • Người có công với cách mạng: Đối tượng được xác định theo 12 nhóm quy định cụ thể tại Pháp lệnh số 04/2012/PL-UBTVQH13 và được hiến định tại Khoản 1 Điều 59 Hiến pháp năm 2013.
  • Trợ cấp và phụ cấp ưu đãi: Khoản tiền chi trả định kỳ hàng tháng hoặc một lần từ ngân sách Nhà nước, được thiết kế cao hơn mức bảo trợ xã hội thông thường từ 2 đến 3 lần.
  • Xã hội hóa công tác ưu đãi: Cơ chế huy động các nguồn lực tài chính, vật chất từ các tổ chức kinh tế, đoàn thể xã hội và nhân dân nhằm bổ trợ cho nguồn ngân sách công.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu sử dụng nguồn dữ liệu thứ cấp gồm hơn 184 văn bản quy phạm pháp luật ban hành qua 5 thời kỳ lịch sử cùng hệ thống báo cáo tổng kết giai đoạn 2005 - 2015 của Sở Lao động - Thương binh và Xã hội thành phố Đà Nẵng. Về nguồn dữ liệu sơ cấp, nghiên cứu tiến hành khảo sát chọn mẫu với quy mô cỡ mẫu gồm 500 hồ sơ người có công tại 7 đơn vị hành chính cấp quận, huyện của thành phố Đà Nẵng (gồm Hải Châu, Thanh Khê, Sơn Trà, Ngũ Hành Sơn, Liên Chiểu, Cẩm Lệ, Hòa Vang).

Phương pháp chọn mẫu phân tầng ngẫu nhiên được áp dụng để đảm bảo tính đại diện cho từng nhóm đối tượng như thương binh, bệnh binh, thân nhân liệt sĩ và Bà mẹ Việt Nam anh hùng, kết hợp phỏng vấn sâu 35 cán bộ quản lý chính sách cấp cơ sở. Lý do lựa chọn phương pháp phân tích quy phạm pháp luật kết hợp đối chiếu lịch sử và thống kê xã hội học là nhằm bóc tách những mâu thuẫn nội tại giữa các điều luật thực định với thực tiễn áp dụng, từ đó định lượng được mức độ ảnh hưởng của chính sách đến đời sống thực tế của đối tượng thụ hưởng trong suốt tiến trình nghiên cứu từ tháng 6/2014 đến tháng 5/2015.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, hệ thống pháp luật ưu đãi xã hội đã có bước tiến dài về quy mô đối tượng thụ hưởng. Qua các lần sửa đổi, diện đối tượng đã được mở rộng từ 7 nhóm ban đầu lên 11 nhóm theo Pháp lệnh số 26/2005/PL-UBTVQH11 và đạt 12 nhóm theo Pháp lệnh số 04/2012/PL-UBTVQH13. Nhờ sự điều chỉnh đồng bộ giữa trợ cấp với mức lương cơ sở, hơn 85% gia đình chính sách trên toàn quốc và tại Đà Nẵng đã đạt mức sống bằng hoặc cao hơn mức trung bình của dân cư nơi cư trú, kéo giảm tỷ lệ hộ chính sách thuộc diện nghèo xuống dưới 5%.

Thứ hai, nghiên cứu phát hiện sự bất cập nghiêm trọng trong tiêu chí y khoa xác nhận liệt sĩ. Theo quy định tại Điểm i Khoản 1 Điều 17 Nghị định 31/2013/NĐ-CP, thương binh suy giảm khả năng lao động từ 61% đến 80% bị chết do vết thương tái phát chỉ được xét công nhận liệt sĩ khi tử vong trong lúc đang điều trị tại bệnh viện cấp huyện trở lên. Quy định này thiếu căn cứ khoa học vì trên thực tế y học, các biến chứng nguy hiểm thường xuất hiện trong khoảng 1 đến 5 năm sau chấn thương, khiến ước tính khoảng 15% hồ sơ thương binh cao tuổi qua đời bị từ chối công nhận liệt sĩ một cách thiếu công bằng.

Thứ ba, quy trình xét duyệt và truy tặng danh hiệu vinh dự Nhà nước Bà mẹ Việt Nam anh hùng theo Nghị định số 56/2013/NĐ-CP bộc lộ nhiều điểm nghẽn hành chính. Do độ lùi thời gian chiến tranh hơn 40 năm, việc quy định thân nhân phải cung cấp đầy đủ giấy tờ gốc chứng minh mối quan hệ thân tộc đã dẫn đến tình trạng khoảng 20% hồ sơ tại cơ sở bị tồn đọng kéo dài, làm mất đi cơ hội phụng dưỡng kịp thời khi các mẹ đều đã ở độ tuổi trên 80.

Thứ tư, công tác thực thi các chế độ ưu đãi phi tiền tệ như giao đất ở, miễn giảm thuế và hỗ trợ nhà ở còn gặp nhiều trở ngại. Dù Quỹ Đền ơn đáp nghĩa thành phố Đà Nẵng đã vận động được hàng chục tỷ đồng để sửa chữa, xây mới nhà tình nghĩa, nhưng tỷ lệ giải quyết nhu cầu giao đất có miễn giảm tiền sử dụng đất mới chỉ đáp ứng được khoảng 65% tổng số đơn kiến nghị hợp lệ do thiếu các thông tư liên tịch hướng dẫn thủ tục phối hợp giữa các sở, ban, ngành.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân cốt lõi của những hạn chế trên bắt nguồn từ việc xây dựng chính sách đôi khi còn mang tính chắp vá, giải quyết tình thế mà chưa dự báo hết tính phức tạp của chứng cứ lịch sử. Tư duy quản lý hành chính nặng về hồ sơ giấy tờ nguyên bản đã vô tình tạo ra rào cản đối với những người hoạt động cách mạng bí mật hoặc các chiến sĩ biệt động thành không thể lưu giữ giấy tờ sau hàng chục năm chiến tranh khốc liệt.

So với các công trình nghiên cứu trước đây của các tác giả thuộc Khoa Luật - Đại học Quốc gia Hà Nội công bố vào các năm 1996 và 2009, luận văn này đã cập nhật toàn diện bối cảnh lập hiến mới sau Hiến pháp năm 2013 và hệ thống nghị định hướng dẫn năm 2013. Để trực quan hóa các phát hiện nghiên cứu, dữ liệu về quá trình chuyển dịch cơ cấu đối tượng và mức độ chi trả trợ cấp có thể được biểu diễn thông qua biểu đồ cột so sánh mức trợ cấp giai đoạn 2005 - 2015, kết hợp bảng ma trận phân tích tương quan giữa 8 hạng thương tật với tỷ lệ trượt giá tiêu dùng hàng năm, giúp các nhà quản lý thấy rõ độ vênh giữa mức chi trả thực tế và nhu cầu bảo đảm đời sống tối thiểu.

Đề xuất và khuyến nghị

Thứ nhất, hoàn thiện hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về tiêu chuẩn xác nhận người có công. Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội chủ trì phối hợp với Bộ Y tế và Bộ Quốc phòng tiến hành sửa đổi Điểm i Khoản 1 Điều 17 Nghị định số 31/2013/NĐ-CP trong giai đoạn 2016 - 2018. Cần bãi bỏ điều kiện giới hạn địa điểm tử vong tại bệnh viện đối với thương binh suy giảm từ 61% đến 80%, thay thế bằng hội đồng giám định pháp y chuyên ngành nhằm bảo đảm 100% các trường hợp tử vong do di chứng thương tật chiến tranh được công nhận liệt sĩ công bằng.

Thứ hai, thiết lập cơ chế tự động điều chỉnh mức trợ cấp gắn với chỉ số giá tiêu dùng. Chính phủ và Bộ Tài chính cần xây dựng quy chế điều chỉnh mức chuẩn trợ cấp định kỳ hàng năm với mức tăng mục tiêu từ 10% đến 15% mỗi chu kỳ, đảm bảo đến năm 2020 không còn hộ gia đình người có công nào có nguy cơ tái nghèo hoặc rơi vào ngưỡng cận nghèo khi có biến động kinh tế vĩ mô.

Thứ ba, cải cách thủ tục hành chính và linh hoạt hóa việc thẩm định hồ sơ tồn đọng. Ủy ban nhân dân thành phố Đà Nẵng chỉ đạo Sở Lao động - Thương binh và Xã hội triển khai quy trình xác minh thực địa đa bên kết hợp lấy ý kiến nhân chứng lịch sử tại khu dân cư. Mục tiêu đặt ra là giải quyết dứt điểm 95% hồ sơ phong tặng, truy tặng danh hiệu Bà mẹ Việt Nam anh hùng và hồ sơ hoạt động cách mạng trước năm 1945 còn vướng mắc trong giai đoạn 2016 - 2019.

Thứ tư, ban hành quy chế liên ngành về thực thi các chính sách ưu đãi đất đai và nhà ở. Bộ Xây dựng chủ trì phối hợp với Bộ Tài nguyên và Môi trường ban hành thông tư hướng dẫn chi tiết quy trình miễn giảm tiền sử dụng đất cho người có công. Tại địa bàn thành phố Đà Nẵng, chính quyền địa phương cần đặt mục tiêu đến năm 2020 hoàn thành hỗ trợ cải thiện nhà ở cho 100% hộ gia đình chính sách khó khăn, đồng thời nâng tỷ trọng đóng góp từ các quỹ xã hội hóa lên tối thiểu 30% tổng kinh phí chăm sóc toàn diện.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Thứ nhất, các cơ quan hoạch định chính sách và cơ quan lập pháp cấp Trung ương như Ủy ban Về các vấn đề xã hội của Quốc hội và Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội. Luận văn cung cấp cơ sở khoa học thực chứng và hệ thống số liệu so sánh để phục vụ việc sửa đổi, hoàn thiện Pháp lệnh Ưu đãi người có công với cách mạng trong các kỳ họp Quốc hội.

Thứ hai, đội ngũ cán bộ quản lý và chuyên viên thực thi chính sách an sinh xã hội tại các địa phương, đặc biệt là Sở Lao động - Thương binh và Xã hội thành phố Đà Nẵng cùng hệ thống phòng ban cấp quận, huyện. Tài liệu cung cấp cẩm nang phân tích nghiệp vụ, giúp xử lý thấu đáo các hồ sơ tranh chấp, hồ sơ thiếu chứng cứ gốc tại cấp cơ sở.

Thứ ba, giảng viên, nghiên cứu sinh và học viên cao học thuộc chuyên ngành Luật Kinh tế, Luật An sinh xã hội và Xã hội học pháp luật tại các trường đại học, viện nghiên cứu. Luận văn là tài liệu tham khảo giá trị về phương pháp tiếp cận đa ngành đối với sự phát triển của hệ thống pháp luật xã hội qua các thời kỳ lịch sử.

Thứ tư, các tổ chức đoàn thể chính trị - xã hội, Ban Quản lý Quỹ Đền ơn đáp nghĩa và các doanh nghiệp thực hiện trách nhiệm xã hội. Nội dung nghiên cứu gợi mở các giải pháp tối ưu hóa nguồn lực đóng góp xã hội, nâng cao hiệu quả chương trình nhận phụng dưỡng suốt đời Bà mẹ Việt Nam anh hùng và xây dựng công trình tri ân liệt sĩ.

Câu hỏi thường gặp

Pháp luật hiện hành quy định bao nhiêu nhóm đối tượng được hưởng chế độ người có công với cách mạng? Căn cứ theo quy định tại Pháp lệnh số 04/2012/PL-UBTVQH13, diện người có công bao gồm 12 nhóm đối tượng cụ thể từ cán bộ lão thành cách mạng trước ngày 01/01/1945, cán bộ tiền khởi nghĩa, liệt sĩ, Bà mẹ Việt Nam anh hùng cho đến thương binh, bệnh binh, người tham gia kháng chiến bị nhiễm chất độc hóa học và người có công giúp đỡ cách mạng.

Vì sao hồ sơ công nhận người hoạt động cách mạng trước năm 1945 thường bị tồn đọng và khó giải quyết? Nghị định số 31/2013/NĐ-CP yêu cầu hồ sơ phải có lý lịch cán bộ khai từ năm 1962 trở về trước hoặc theo Chỉ thị số 90-CT/TW. Do trải qua 2 cuộc chiến tranh khốc liệt, nhiều giấy tờ gốc bị tiêu hủy, trong khi hạn chót giải quyết theo Thông tư liên tịch số 06/1999 đã kết thúc khiến nhiều trường hợp hoạt động bí mật không còn đủ căn cứ pháp lý để xác nhận.

Tiêu chuẩn công nhận liệt sĩ đối với thương binh chết do vết thương tái phát có điểm bất hợp lý nào? Quy định tại Điều 17 Nghị định 31/2013/NĐ-CP buộc thương binh có tỷ lệ suy giảm lao động từ 61% đến 80% phải chết trong khi đang điều trị tại bệnh viện từ cấp huyện trở lên mới được xét liệt sĩ. Tiêu chí này không phù hợp với quy luật y học vì tai biến thương tật ở người cao tuổi có thể diễn ra đột ngột tại nhà, tạo ra sự phân biệt đối xử thiếu cơ sở khoa học.

Thành phố Đà Nẵng đã đạt được những kết quả nổi bật nào trong công tác ưu đãi người có công? Đà Nẵng đã hoàn thành phụng dưỡng 100% Bà mẹ Việt Nam anh hùng còn sống, bảo đảm hơn 85% hộ gia đình người có công có mức sống bằng hoặc cao hơn mức trung bình của dân cư địa phương. Thành phố cũng giải quyết dứt điểm tình trạng nhà ở tạm bợ cho các đối tượng chính sách thông qua việc hỗ trợ kinh phí xây mới và sửa chữa hàng nghìn căn nhà tình nghĩa.

Mức trợ cấp ưu đãi xã hội được xây dựng dựa trên những nguyên tắc cốt lõi nào? Mức trợ cấp ưu đãi được thiết kế dựa trên nguyên tắc kết hợp giữa trách nhiệm Nhà nước với xã hội hóa toàn dân, bảo đảm mức trợ cấp phụ cấp của người có công luôn cao hơn mức bảo trợ xã hội thông thường từ 2 đến 3 lần. Mức hưởng được tính toán tương xứng với mức độ cống hiến và phù hợp với năng lực tăng trưởng của ngân sách quốc gia.

Kết luận

  • Luận văn đã hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý luận và 5 giai đoạn phát triển của pháp luật ưu đãi xã hội Việt Nam từ năm 1945 đến năm 2015.
  • Đánh giá sâu sắc thực trạng thực thi tại thành phố Đà Nẵng, chỉ rõ sự tiến bộ khi nâng mức sống của hơn 85% gia đình chính sách lên mức khá và giảm tỷ lệ nghèo xuống dưới 5%.
  • Nhận diện chính xác 4 điểm nghẽn thể chế về tiêu chí giám định y khoa, thủ tục công nhận danh hiệu Bà mẹ Việt Nam anh hùng và cơ chế ưu đãi nhà đất.
  • Đề xuất lộ trình giai đoạn 2016 - 2020 nhằm hoàn thiện Nghị định số 31/2013/NĐ-CP, xây dựng cơ chế điều chỉnh trợ cấp tự động theo chỉ số giá tiêu dùng và giải quyết trên 95% hồ sơ tồn đọng.
  • Luận văn kêu gọi các cơ quan quản lý Nhà nước và cộng đồng nghiên cứu tiếp tục số hóa cơ sở dữ liệu người có công, ứng dụng công nghệ thông tin vào quản lý chi trả nhằm bảo đảm quyền lợi an sinh tốt nhất cho người có công trong kỷ nguyên mới.