Tổng quan nghiên cứu

Dự án thủy điện Đồng Nai 6 với công suất thiết kế ban đầu 180 MW, chiếm dụng tới 1.954 ha diện tích đất rừng thuộc Vườn Quốc gia Cát Tiên và rừng phòng hộ đầu nguồn, là một trong những xung đột chính sách năng lượng - môi trường phức tạp nhất tại Việt Nam. Mặc dù sản lượng điện dự kiến của cụm dự án Đồng Nai 6 và 6A đạt 928 triệu kWh/năm, chỉ đóng góp vỏn vẹn 0,3% tổng sản lượng điện quốc gia và đem lại khoản thu ngân sách ước tính 300 tỷ đồng mỗi năm, nhưng dự án lại đe dọa trực tiếp đến 372,23 ha rừng tự nhiên, trong đó có 128 ha thuộc vùng lõi bảo vệ nghiêm ngặt của Vườn Quốc gia Cát Tiên. Xung đột giữa mục tiêu tăng trưởng công suất điện lưới và yêu cầu bảo tồn đa dạng sinh học đã đặt ra vấn đề cấp bách về chất lượng thẩm định dự án công cũng như sự thiếu vắng tiếng nói phản biện độc lập trong các quyết định quy hoạch tài nguyên.

Luận văn tập trung vào mục tiêu hệ thống hóa cơ sở pháp lý, đánh giá mô hình tài chính - kinh tế và phân tích toàn diện các tác động ngoại ứng tiêu cực của dự án thủy điện Đồng Nai 6. Trọng tâm nghiên cứu là làm sáng tỏ cơ chế tác động và vai trò quyết định của các tổ chức xã hội dân sự trong việc thúc đẩy Chính phủ thay đổi lập trường, đi đến quyết định dừng triển khai và loại bỏ hoàn toàn dự án ra khỏi Quy hoạch điện VI vào tháng 9/2013.

Phạm vi nghiên cứu bao quát toàn bộ chu trình hoạch định và điều chỉnh chính sách trong giai đoạn 2002 - 2013, tập trung vào không gian sinh thái lưu vực sông Đồng Nai, Khu dự trữ sinh quyển thế giới Đồng Nai và Khu đất ngập nước Ramsar Bàu Sấu. Giá trị khoa học và thực tiễn của luận văn được đo lường bằng việc cung cấp các căn cứ định lượng xác đáng nhằm bảo tồn nguyên vẹn 372,23 ha hệ sinh thái rừng nhiệt đới, bảo vệ sinh kế của hàng triệu cư dân hạ lưu và thiết lập tiền lệ quan trọng cho sự tham gia của xã hội dân sự vào quy trình quản trị công tại Việt Nam.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu được xây dựng trên nền tảng Lý thuyết Quản trị nhà nước tốt (Good Governance) do Ngân hàng Phát triển Châu Á (ADB, 2003) và Chương trình Phát triển Liên Hiệp Quốc (UNDP, 1997) khởi xướng. Khung lý thuyết này xác định 4 trụ cột cốt lõi của nền hành chính hiện đại: tính minh bạch, trách nhiệm giải trình, sự tham gia của công dân và tính thượng tôn pháp luật. Trong đó, xã hội dân sự được định vị là thiết chế cầu nối quan trọng nhằm lấp đầy khoảng trống thông tin giữa nhà nước và người dân.

Bên cạnh đó, tác giả vận dụng Lý thuyết Liên minh vận động chính sách (Advocacy Coalition Framework) và mô hình phân tích tương tác đa chủ thể của Tendler (1997) cùng các nghiên cứu thể chế của Phạm Duy Nghĩa (2013) để giải mã mối quan hệ giữa ba khối: cơ quan quản lý nhà nước, tập đoàn kinh tế tư nhân và các mạng lưới xã hội dân sự. Các khái niệm trung tâm được chuẩn hóa xuyên suốt nghiên cứu gồm: Xã hội dân sự (Civil Society), Phản biện chính sách (Policy Advocacy), Báo cáo đánh giá tác động môi trường (ĐTM), Vùng lõi vườn quốc gia và Dịch vụ hệ sinh thái lưu vực.

Phương pháp nghiên cứu

Luận văn lựa chọn phương pháp nghiên cứu trường hợp điển hình (In-depth Case Study) đối với chu trình chính sách của dự án thủy điện Đồng Nai 6 và 6A trong suốt 11 năm (2002 - 2013). Đơn vị phân tích và cỡ mẫu nghiên cứu bao gồm một trường hợp nghiên cứu trọng điểm với tập hợp 45 văn bản quy phạm pháp luật, nghị quyết của Quốc hội, quyết định của Thủ tướng Chính phủ, các công văn chuyên ngành từ 5 Bộ chủ quản, 3 báo cáo đánh giá tác động môi trường do chủ đầu tư đệ trình và hơn 300.000 dữ liệu thảo luận công khai trên các phương tiện truyền thông đại chúng.

Phương pháp chọn mẫu có chủ đích (Purposive Sampling) được áp dụng để trích xuất các nguồn dữ liệu sơ cấp từ các cuộc phỏng vấn sâu chuyên viên Sở Tài nguyên và Môi trường tỉnh Đồng Nai, kết hợp kỹ thuật chọn mẫu tài liệu lưu trữ để thu thập các biên bản hội thảo khoa học và thông cáo báo chí chính thống.

Lý do lựa chọn phương pháp phân tích quy phạm pháp luật kết hợp phân tích đối chiếu tài chính là nhằm xác định chính xác những điểm sai lệch giữa quy trình cấp phép trên thực tế với các tiêu chuẩn của Luật Bảo vệ môi trường và Nghị quyết Quốc hội. Đồng thời, phương pháp phân tích chi phí - lợi ích mở rộng giúp bóc tách động cơ tối đa hóa lợi nhuận của doanh nghiệp tư nhân khi giá trị bồi thường rừng bị định giá thấp hơn rất nhiều so với thực tế.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, nghiên cứu phát hiện sự bất cập nghiêm trọng trong cơ sở pháp lý và việc cố tình phân chia dự án để lách luật. Dự án thủy điện Đồng Nai 6 ban đầu có công suất 180 MW chiếm dụng 1.954 ha đất đã bị loại bỏ khỏi Quy hoạch điện VI theo Quyết định 110/2007/QĐ-TTg. Tuy nhiên, đến năm 2009, Bộ Công thương đã phê duyệt tách công trình thành hai dự án độc lập là Đồng Nai 6 (135 MW) và Đồng Nai 6A (106 MW) theo Quyết định số 5117/QĐ-BCT. Việc chia nhỏ quy mô này nhằm giữ diện tích mất rừng của từng dự án dưới mức 200 ha để tránh phải trình Quốc hội thông qua chủ trương đầu tư theo Nghị quyết số 66/2006/NQ-QH11, đồng thời bỏ qua hoàn toàn Nghị quyết số 49/2010/NQ-QH12 vốn quy định các dự án chuyển đổi từ 50 ha đất vườn quốc gia trở lên bắt buộc phải do Quốc hội phê duyệt.

Thứ hai, kết quả phân tích kinh tế - tài chính chỉ ra sự phi lý trong việc định giá tài nguyên và tính bất khả thi về mặt tài chính công. Cụ thể, mức kinh phí bồi thường thiệt hại cho 197 ha rừng tại dự án Đồng Nai 6 chỉ được chủ đầu tư tính toán là 460 triệu đồng, tương đương mức đền bù 230 đồng/m2. Tại dự án Đồng Nai 6A, chi phí bồi thường cho 175 ha rừng là 560 triệu đồng, tương đương 320 đồng/m2. Với tổng mức bồi thường môi trường 57 tỷ đồng cho cả hai dự án, con số này chỉ chiếm vỏn vẹn 0,015% tổng mức đầu tư xây dựng. Đổi lại, dự án chỉ đóng góp khoảng 0,3% tổng công suất điện toàn quốc nhưng lại gây tổn hại vĩnh viễn đến vùng lõi Khu dự trữ sinh quyển Đồng Nai và đe dọa Khu Ramsar Bàu Sấu nằm cách vị trí thi công 55 km về phía hạ lưu.

Thứ ba, nghiên cứu vạch trần sự thiếu hụt năng lực chuyên môn của chủ đầu tư là Công ty Cổ phần Tập đoàn Đức Long Gia Lai. Trước khi được chấp thuận chủ trương, doanh nghiệp này chỉ có kinh nghiệm vận hành các nhà máy thủy điện công suất nhỏ từ 2 đến 3 MW, chưa từng triển khai bất kỳ dự án nào có công suất trên 10 MW và từng bị UBND tỉnh Gia Lai thu hồi dự án thủy điện Đăk Sepay công suất 3 MW do mất cân đối tài chính và chậm tiến độ.

Thứ tư, vai trò mang tính bước ngoặt của liên minh xã hội dân sự và chính quyền địa phương. Phong trào phản biện quy tụ Mạng lưới Sông ngòi Việt Nam (VRN) trực thuộc Liên hiệp các Hội Khoa học và Kỹ thuật Việt Nam (VUSTA), Nhóm Yêu quý Bảo vệ Cát Tiên cùng hơn 300.000 bài viết, phản hồi trên mạng xã hội đã tạo sức ép trực tiếp, kết hợp với các văn bản phản đối kiên quyết từ UBND tỉnh Đồng Nai và Đoàn Đại biểu Quốc hội tỉnh Đồng Nai, dẫn tới việc Bộ Tài nguyên và Môi trường từ chối phê chuẩn ĐTM và Chính phủ chính thức dừng dự án vào tháng 9/2013.

Thảo luận kết quả

Các phát hiện thực nghiệm được luận giải thông qua cơ chế bất cân xứng thông tin và sự thiếu độc lập trong quy trình lập báo cáo ĐTM, khi đơn vị tư vấn do chủ đầu tư trả phí nên các số liệu đa dạng sinh học đã bị giảm thiểu có chủ đích. Để biểu đạt trực quan các xung đột chính sách phức tạp này, toàn bộ dữ liệu có thể được mô hình hóa qua Bảng ma trận đối chiếu 6 vi phạm pháp luật chuyên ngành (Luật Di sản Văn hóa 2001, Luật Bảo vệ và Phát triển rừng 2004, Luật Bảo vệ Môi trường 2005, Luật Đa dạng sinh học 2008, Nghị định 109/2003/NĐ-CP và Công ước Di sản thế giới 1972) song song với Sơ đồ luồng tương tác đa chủ thể minh họa dòng dịch chuyển áp lực từ mạng lưới dân sự sang cơ quan hoạch định chính sách trung ương.

So sánh với các tiền lệ vận động chính sách trước đó tại Việt Nam, trường hợp thủy điện Đồng Nai 6 thể hiện sự trưởng thành vượt bậc của xã hội dân sự: không chỉ dừng lại ở các phát biểu học thuật thuần túy mà đã xây dựng các báo cáo phản biện độc lập dựa trên chứng cứ khoa học vững chắc và phối hợp nhịp nhàng với truyền thông đại chúng để bảo vệ lợi ích công cộng.

Đề xuất và khuyến nghị

Thứ nhất, hoàn thiện khung pháp lý và thể chế hóa quy trình tham vấn xã hội dân sự trong các dự án đầu tư công. Quốc hội và Bộ Tư pháp cần xây dựng, ban hành Luật về Hội nhằm xác lập tư cách pháp lý chính danh cho các tổ chức xã hội - nghề nghiệp, quy định bắt buộc tham vấn ý kiến phản biện độc lập của các liên minh khoa học đối với 100% các dự án chuyển đổi mục đích sử dụng từ 50 ha rừng tự nhiên trở lên, hoàn thành trong giai đoạn 2015 - 2018.

Thứ hai, đổi mới căn bản cơ chế lập và thẩm định Báo cáo đánh giá tác động môi trường (ĐTM). Bộ Tài nguyên và Môi trường cần chấm dứt tình trạng chủ đầu tư trực tiếp thuê đơn vị tư vấn lập ĐTM. Thay vào đó, cần thành lập Quỹ thẩm định độc lập do nhà nước quản lý từ nguồn phí cấp phép dự án, áp dụng quy trình đấu thầu tuyển chọn đơn vị tư vấn độc lập nhằm giảm thiểu 100% tình trạng che giấu tác động sinh thái tiêu cực, thực hiện xuyên suốt giai đoạn 2016 - 2019.

Thứ ba, thiết lập kênh tiếp nhận và xử lý thông tin phản biện đa tầng giữa chính quyền và người dân. Văn phòng Chính phủ phối hợp với Bộ Thông tin và Truyền thông xây dựng cổng dữ liệu trực tuyến công khai hồ sơ quy hoạch năng lượng và tài nguyên, ban hành quy chế bắt buộc các Bộ chủ quản phải giải trình công khai bằng văn bản trong thời hạn 30 ngày đối với các kiến nghị phản biện từ các mạng lưới dân sự, triển khai từ năm 2015 đến năm 2017.

Thứ tư, cải tổ phương pháp định giá kinh tế tài nguyên rừng và hệ sinh thái đầu nguồn. Bộ Tài chính phối hợp với Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn ban hành khung định giá dịch vụ hệ sinh thái toàn diện (Total Economic Value), bãi bỏ mức đền bù đất rừng lạc hậu 230 - 320 đồng/m2, nâng mức bồi thường phản ánh đúng giá trị sinh học gấp ít nhất 50 lần để ngăn chặn việc trục lợi tài nguyên dưới vỏ bọc phát triển hạ tầng, thực hiện trong giai đoạn 2016 - 2020.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Nhóm cơ quan quản lý nhà nước và hoạch định chính sách (Bộ Công thương, Bộ Tài nguyên và Môi trường, Ủy ban nhân dân các cấp): Nắm vững quy trình đánh giá tác động môi trường khách quan, nâng cao năng lực rà soát quy hoạch năng lượng và nhận diện các rủi ro pháp lý tiềm ẩn để tránh các xung đột lợi ích giữa mục tiêu kinh tế ngắn hạn và bảo tồn bền vững.

Nhóm các tổ chức xã hội dân sự, tổ chức phi chính phủ và các viện nghiên cứu (VRN, VUSTA, các trung tâm bảo tồn tài nguyên): Sử dụng luận văn như tài liệu tham khảo thực chứng về kỹ năng vận động chính sách, phương pháp thu thập chứng cứ khoa học độc lập và kỹ năng xây dựng liên minh truyền thông đa bên nhằm thúc đẩy trách nhiệm giải trình của chính quyền.

Nhóm giảng viên, nghiên cứu sinh và học viên cao học chuyên ngành Chính sách công, Quản lý công, Luật học và Khoa học Môi trường: Khai thác trường hợp nghiên cứu điển hình về phân tích chi phí - lợi ích mở rộng, tương tác đa chủ thể và vận dụng lý thuyết quản trị nhà nước hiện đại vào bối cảnh thực tiễn Việt Nam.

Nhóm doanh nghiệp và chủ đầu tư các dự án năng lượng, phát triển hạ tầng: Nhận thức đầy đủ các tiêu chuẩn môi trường - xã hội - quản trị (ESG), nắm bắt tầm quan trọng của việc tham vấn cộng đồng cư dân bản địa và tuân thủ nghiêm ngặt khung pháp lý bảo tồn để phòng ngừa rủi ro bị đình chỉ dự án gây lãng phí vốn đầu tư.

Câu hỏi thường gặp

Dự án thủy điện Đồng Nai 6 từng bị loại khỏi Quy hoạch điện VI nhưng vì sao lại được tái bổ sung vào năm 2008? Sau khi bị bãi bỏ trong Quyết định số 110/2007/QĐ-TTg, Tập đoàn Đức Long Gia Lai đã chủ động nộp hồ sơ xin chủ trương đầu tư. Dưới sự hướng dẫn của Bộ Công thương và Văn bản số 4621/VPCP-KTN của Văn phòng Chính phủ, dự án đã được xem xét bổ sung trở lại quy hoạch mà không trải qua quy trình thẩm định tiêu chuẩn nghiêm ngặt theo quy định.

Cơ sở pháp lý vững chắc nhất để các tổ chức xã hội dân sự kiến nghị dừng dự án là gì? Xã hội dân sự đã chứng minh dự án vi phạm đồng thời 6 đạo luật và điều ước quốc tế, nổi bật là Khoản 2 Điều 7 Luật Đa dạng sinh học năm 2008 nghiêm cấm xây dựng trong vùng bảo vệ nghiêm ngặt của vườn quốc gia, cùng Nghị quyết số 49/2010/NQ-QH12 quy định dự án chuyển đổi trên 50 ha đất vườn quốc gia bắt buộc phải do Quốc hội quyết định chủ trương đầu tư.

Tại sao nói việc tách dự án thành Đồng Nai 6 và 6A là biểu hiện của việc lách luật? Việc chia tách bậc thang thủy điện 180 MW thành hai dự án Đồng Nai 6 (135 MW) và Đồng Nai 6A (106 MW) theo Quyết định số 5117/QĐ-BCT đã hạ diện tích chiếm dụng rừng của từng dự án xuống dưới mức 200 ha, nhằm lách quy định phê duyệt của Quốc hội theo Nghị quyết số 66/2006/NQ-QH11, dù thực chất tổng diện tích xâm phạm rừng vẫn lên tới 372,23 ha.

Tác động tiêu cực của dự án đối với hệ thống sinh thái và cộng đồng hạ lưu được ghi nhận như thế nào? Dự án trực tiếp triệt hạ 128 ha rừng vùng lõi Vườn Quốc gia Cát Tiên, làm suy thoái Khu Ramsar Bàu Sấu cách hạ lưu 55 km, cắt đứt hoàn toàn tuyến đường di cư sinh sản của các loài thủy sản quý hiếm về hồ Trị An và làm biến đổi dòng chảy mùa khô, đe dọa trực tiếp đến nguồn nước sinh hoạt của hàng triệu cư dân vùng hạ lưu.

Chính phủ đã chính thức loại bỏ dự án ra khỏi quy hoạch quốc gia vào thời điểm nào? Vào cuối tháng 9/2013, Thủ tướng Chính phủ đã chỉ đạo dừng triển khai dự án sau khi Bộ Tài nguyên và Môi trường bác bỏ báo cáo ĐTM. Tiếp đó, ngày 28/10/2013, Chính phủ đã báo cáo Quốc hội tại Kỳ họp thứ VI về việc Bộ Công thương chính thức xóa bỏ hoàn toàn hai dự án này khỏi quy hoạch mạng lưới điện quốc gia.

Kết luận

  • Quyết định loại bỏ dự án thủy điện Đồng Nai 6 và 6A vào tháng 9/2013 là một quyết sách hoàn toàn đúng đắn, giúp bảo tồn nguyên vẹn 372,23 ha rừng đặc dụng và hệ sinh thái đất ngập nước quý giá của quốc gia.
  • Nghiên cứu khẳng định xã hội dân sự và các mạng lưới khoa học độc lập đóng vai trò trụ cột trong việc cung cấp chứng cứ khách quan, hỗ trợ nhà nước ra quyết định chính sách chuẩn xác.
  • Luận văn vạch rõ các kẽ hở thể chế trong công tác lập báo cáo ĐTM và phân cấp cấp phép đầu tư năng lượng, bài học đắt giá về việc không đánh đổi tài nguyên khan hiếm lấy 0,3% sản lượng điện.
  • Mô hình liên minh giữa chính quyền địa phương và các tổ chức dân sự tạo tiền đề mẫu mực cho cơ chế đồng thuận và phản biện xã hội tại Việt Nam.
  • Công trình mở ra định hướng cấp thiết về việc luật hóa quyền phản biện độc lập và xây dựng tiêu chuẩn quản trị công minh bạch cho giai đoạn tiếp theo.

Đóng góp lớn nhất của luận văn thạc sĩ của tác giả Nguyễn Danh Khôi là công trình khoa học đầu tiên giải mã toàn diện cơ chế vận động chính sách của xã hội dân sự tại Việt Nam bằng phương pháp tiếp cận kinh tế - chính trị học thực chứng. Để tiếp nối các phát hiện của nghiên cứu, các cơ quan lập pháp cần nhanh chóng thể chế hóa khung pháp lý cho hoạt động phản biện xã hội trong lộ trình 2015 - 2020. Độc giả và các nhà nghiên cứu quan tâm hãy tiếp tục khai thác các bài học quản trị từ luận văn để ứng dụng vào việc đánh giá các đại dự án hạ tầng trong tương lai.