Tổng quan nghiên cứu

Cao Bằng là tỉnh miền núi biên giới phía Bắc với hơn 95% dân số là đồng bào dân tộc thiểu số và trên 70% số xã thuộc diện đặc biệt khó khăn. Bước vào giai đoạn 2006 - 2010, địa phương này nằm trong nhóm 5 tỉnh nghèo nhất cả nước với điểm xuất phát kinh tế thấp, địa hình núi đá chia cắt phức tạp và phương thức canh tác nông - lâm nghiệp tự cung tự cấp. Tỷ lệ hộ nghèo tại thời điểm năm 2006 chiếm tới 47,82%, cá biệt tại một số xóm vùng sâu của huyện Bảo Lạc và Bảo Lâm, tỷ lệ đói nghèo chạm ngưỡng gần 100%. Vấn đề nghiên cứu trọng tâm của luận văn là phân tích bản chất, nguyên nhân và tiến trình thực thi các chính sách an sinh, trợ cấp, đầu tư hạ tầng nhằm giải quyết căn bản tình trạng nghèo cùng cực tại địa bàn.

Mục tiêu nghiên cứu cụ thể bao gồm hệ thống hóa cơ sở lý luận về đói nghèo theo quan điểm của chủ nghĩa Mác - Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh, khảo sát toàn diện thực trạng thực hiện chính sách xóa đói giảm nghèo tại tỉnh Cao Bằng trong giai đoạn 2006 - 2013, và đề xuất hệ thống giải pháp nâng cao tính bền vững cho công tác giảm nghèo hướng tới năm 2020. Phạm vi không gian nghiên cứu bao quát toàn bộ 13 huyện, thành phố thuộc tỉnh Cao Bằng, tập trung sâu vào 117 xã đặc biệt khó khăn. Phạm vi thời gian tập trung phân tích số liệu chuỗi từ năm 2006 đến hết năm 2013. Ý nghĩa thực tiễn của công trình được chứng minh qua việc đánh giá khoa học quá trình kéo giảm tỷ lệ hộ nghèo toàn tỉnh từ 47,82% năm 2006 xuống 24,20% vào cuối năm 2013, đồng thời chỉ rõ rủi ro tái nghèo hàng năm dao động từ 7% đến 10%, tạo cơ sở dữ liệu xác đáng cho công tác hoạch định chính sách công.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Luận văn vận dụng hai trụ cột lý thuyết chính: lý luận của chủ nghĩa Mác - Lênin về phát triển kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa gắn liền với tiến bộ và công bằng xã hội, cùng tư tưởng Hồ Chí Minh về diệt giặc đói, giải phóng con người và xây dựng đời sống ấm no. Bên cạnh đó, tác giả tiếp thu khung phân tích của Ngân hàng Thế giới do Robert McNamara khởi xướng về nghèo tuyệt đối, khái niệm nghèo tương đối của Ủy ban Kinh tế xã hội khu vực Châu Á Thái Bình Dương, và chuẩn mức sống tính theo năng lượng tối thiểu 2.100 Calo/người/ngày của Tổ chức Y tế Thế giới.

Khung lý thuyết của đề tài xoay quanh 4 khái niệm cốt lõi:

  • Đói nghèo: Tình trạng một bộ phận dân cư không có khả năng thỏa mãn các nhu cầu tối thiểu về ăn, mặc, ở, y tế, giáo dục theo chuẩn mực xã hội thừa nhận.
  • Chuẩn nghèo: Thước đo định lượng theo thu nhập bình quân đầu người, thay đổi theo từng thời kỳ như mức 200.000 đồng/tháng khu vực nông thôn theo Quyết định 170/2005/QĐ-TTg và mức 400.000 đồng/tháng theo Chỉ thị 1752/CT-TTg giai đoạn 2011 - 2015.
  • Chính sách xóa đói giảm nghèo: Hệ thống quyết định, chương trình, dự án và nguồn lực do Nhà nước ban hành nhằm tác động trực tiếp và gián tiếp giúp hộ nghèo gia tăng thu nhập và tiếp cận dịch vụ cơ bản.
  • Giảm nghèo bền vững: Quá trình nâng cao năng lực tự vươn lên của người nghèo, ngăn chặn nguy cơ tái nghèo trước các cú sốc thiên tai, dịch bệnh và biến động thị trường.

Phương pháp nghiên cứu

Nguồn dữ liệu của luận văn được thu thập từ báo cáo thống kê chính thức của Ủy ban Nhân dân tỉnh Cao Bằng, Sở Lao động - Thương binh và Xã hội, Ban Dân tộc tỉnh, các cuộc tổng điều tra hộ nghèo toàn quốc và các văn kiện chính sách như Chương trình 134, Chương trình 135, Nghị quyết 30a/2008/NQ-CP và Nghị quyết 80/NQ-CP. Cỡ mẫu nghiên cứu bao gồm toàn bộ hệ thống dữ liệu hành chính của 13 huyện, thành phố với 117 xã và 133 xóm đặc biệt khó khăn, theo dõi biến động thu nhập của hơn 44.300 hộ nghèo trên toàn địa bàn. Phương pháp chọn mẫu áp dụng kỹ thuật chọn mẫu phân tầng theo khu vực địa lý miền Đông và miền Tây của tỉnh nhằm bảo đảm tính đại diện cho các điều kiện tự nhiên và tập quán canh tác khác nhau.

Lý do lựa chọn phương pháp phân tích kết hợp giữa duy vật biện chứng, duy vật lịch sử với phương pháp thống kê mô tả, phân tích tổng hợp, so sánh đối chiếu và quy nạp logic là vì công tác giảm nghèo là một hiện tượng kinh tế - xã hội tổng hợp. Việc kết hợp định tính và định lượng cho phép làm rõ mối quan hệ nhân quả giữa các chính sách vĩ mô của Nhà nước với sự chuyển biến đời sống thực tế của người dân vùng đồng bào dân tộc thiểu số trong chuỗi thời gian 8 năm liên tục từ 2006 đến 2013.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, tốc độ giảm nghèo của tỉnh Cao Bằng đạt bước tiến rất quan trọng qua hai chu kỳ chính sách. Tại thời điểm năm 2006, toàn tỉnh có 49.423 hộ nghèo, chiếm tỷ lệ 47,82%. Đến năm 2010, sau khi áp dụng chuẩn nghèo mới, tổng số hộ nghèo là 44.346 hộ, tương ứng 38,06%. Đến hết năm 2013, số hộ nghèo giảm xuống còn 29.122 hộ, đưa tỷ lệ hộ nghèo toàn tỉnh hạ xuống mức 24,20%, tương đương mức giảm bình quân trên 3%/năm.

Thứ hai, các huyện nghèo diện Nghị quyết 30a/2008/NQ-CP ghi nhận mức giảm tỷ lệ nghèo ấn tượng sau 3 năm triển khai từ 2011 đến 2013:

  • Huyện Bảo Lạc giảm từ 63,41% xuống còn 42,97% (giảm 20,44%).
  • Huyện Bảo Lâm giảm từ 61,42% xuống còn 45,40% (giảm 16,02%).
  • Huyện Thông Nông giảm từ 60,89% xuống còn 46,37% (giảm 14,52%).
  • Huyện Hạ Lang giảm từ 44,90% xuống còn 30,43% (giảm 14,47%).
  • Huyện Hà Quảng giảm từ 38,69% xuống còn 28,75% (giảm 9,94%).

Thứ ba, sự phân hóa mức sống và khoảng cách giàu nghèo diễn ra sâu sắc giữa hai khu vực miền Đông và miền Tây, cũng như giữa đô thị và nông thôn. Năm 2010, thành phố Cao Bằng chỉ có 3,56% hộ nghèo, trong khi các huyện miền Tây như Bảo Lạc chiếm 70,76% và Thông Nông chiếm 69,47%. Các huyện miền Tây có địa hình núi đá chia cắt mạnh, đất canh tác manh mún dưới 0,5 ha/hộ và giao thông cách trở, dẫn đến tỷ lệ hộ nghèo luôn cao gấp 15 đến 20 lần khu vực đô thị.

Thứ tư, tính bền vững trong công tác giảm nghèo chưa cao, thể hiện qua tỷ lệ tái nghèo duy trì ở mức 7% đến 10% trong tổng số hộ thoát nghèo mỗi năm. Toàn tỉnh ghi nhận hơn 7.000 hộ cận nghèo nằm sát ranh giới thu nhập 400.000 đồng/người/tháng, rất dễ trượt trở lại tình trạng nghèo đói khi chịu tác động từ thời tiết khắc nghiệt, dịch bệnh gia súc hoặc ốm đau.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân của những thành tựu đạt được bắt nguồn từ sự chỉ đạo tập trung của Tỉnh ủy, sự phối hợp lồng ghép hiệu quả giữa Chương trình 135 giai đoạn II, Chương trình 134 hỗ trợ đất sản xuất, đất ở, nước sinh hoạt và các gói tín dụng chính sách ưu đãi. Tuy nhiên, hạn chế lớn nhất là tình trạng giảm nghèo chưa vững chắc. Tâm lý trông chờ, ỷ lại vào chính sách trợ cấp của Nhà nước vẫn còn tồn tại phổ biến trong một bộ phận đồng bào dân tộc thiểu số, khiến việc chuyển đổi phương thức sản xuất từ tự túc sang kinh tế hàng hóa gặp nhiều trở ngại.

So sánh với mục tiêu giảm nghèo 4%/năm tại các huyện nghèo theo Nghị quyết số 80/NQ-CP của Chính phủ, Cao Bằng đã bám sát tiến độ đề ra trong giai đoạn 2011 - 2013. Về mặt trình bày trực quan, dữ liệu biến động giảm nghèo nên được cấu trúc dưới dạng biểu đồ cột chồng kết hợp đường xu hướng để làm nổi bật tỷ lệ giảm nghèo theo năm tại từng huyện, đồng thời sử dụng bản đồ chuyên đề phân vùng kinh tế xã hội để thể hiện trực quan độ tương phản tỷ lệ nghèo giữa dải đồng bằng hẹp miền Đông và vùng núi cao hiểm trở miền Tây.

Đề xuất và khuyến nghị

Thứ nhất, nâng cao nhận thức và triệt tiêu tư tưởng trông chờ ỷ lại. Ban Tuyên giáo Tỉnh ủy phối hợp với Ủy ban Mặt trận Tổ quốc và chính quyền cấp xã tổ chức các đợt tuyên truyền sâu rộng bằng tiếng dân tộc bản địa; phấn đấu đến năm 2016 có 100% cán bộ thôn bản và hộ nghèo được phổ biến kiến thức, khơi dậy tinh thần tự lực tự cường vươn lên thoát nghèo bền vững.

Thứ hai, đổi mới chính sách hỗ trợ sản xuất và tín dụng ưu đãi. Ngân hàng Chính sách Xã hội Chi nhánh Cao Bằng cùng Sở Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn cần chuyển dịch mạnh mẽ từ hình thức hỗ trợ cho không sang cấp vốn vay tín dụng ưu đãi gắn với chu kỳ sản xuất; đặt mục tiêu giải ngân trên 500 tỷ đồng dư nợ cho hộ nghèo, hộ cận nghèo vay vốn trong giai đoạn 2015 - 2018, bảo đảm 100% hộ dân tộc thiểu số thiếu đất được thụ hưởng diện tích canh tác tối thiểu 0,5 ha đất nương rẫy hoặc 0,25 ha lúa nước theo tiêu chuẩn Chương trình 134.

Thứ ba, đẩy mạnh đầu tư kết cấu hạ tầng thiết yếu phục vụ dân sinh và liên kết thị trường. Sở Giao thông Vận tải và Sở Kế hoạch và Đầu tư ưu tiên bố trí nguồn vốn Chương trình mục tiêu quốc gia xây dựng nông thôn mới để nâng cấp 100% đường giao thông đến trung tâm xã và trên 80% đường liên xóm kiên cố hóa trước năm 2020; bảo đảm trên 85% dân số nông thôn được sử dụng nước sinh hoạt hợp vệ sinh.

Thứ tư, phát triển các mô hình kinh tế hàng hóa đặc sản gắn với chuỗi giá trị. Sở Công Thương chủ trì liên kết với các hợp tác xã và doanh nghiệp chế biến nông lâm sản để tiêu thụ sản phẩm chủ lực như hạt dẻ Trùng Khánh, thuốc lá lá, dong riềng, bò vỗ béo; đặt mục tiêu tăng thu nhập bình quân đầu người của hộ nghèo lên gấp 3,5 lần vào năm 2020 theo đúng định hướng Nghị quyết giảm nghèo bền vững của Chính phủ.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Nhóm cán bộ lãnh đạo và chuyên viên hoạch định chính sách tại Sở Lao động - Thương binh và Xã hội, Ban Dân tộc tỉnh, Văn phòng Điều phối Chương trình giảm nghèo tỉnh Cao Bằng và các tỉnh miền núi phía Bắc. Luận văn cung cấp căn cứ thực tiễn để đánh giá tác động chính sách và xây dựng kế hoạch phân bổ ngân sách cho 117 xã khó khăn.

Nhóm giảng viên, nghiên cứu sinh và học viên cao học chuyên ngành Triết học, Chủ nghĩa xã hội khoa học, Xã hội học và Quản lý công. Tài liệu này đóng vai trò là công trình nghiên cứu điển hình về vận dụng quan điểm Mác - Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh vào giải quyết vấn đề an sinh xã hội cấp địa phương với chuỗi dữ liệu 8 năm tin cậy.

Nhóm cán bộ thực thi chính sách cấp huyện, cấp xã tại các địa bàn vùng cao như Bảo Lạc, Bảo Lâm, Thông Nông. Luận văn đem lại các bài học kinh nghiệm trong công tác điều tra rà soát hộ nghèo, giám sát dòng vốn đầu tư cơ sở hạ tầng và hạn chế tỷ lệ tái nghèo 7% đến 10%.

Nhóm chuyên gia của các tổ chức quốc tế và tổ chức phi chính phủ hoạt động trong lĩnh vực hỗ trợ nhân đạo, phát triển cộng đồng và bảo vệ sinh kế vùng dân tộc thiểu số. Tài liệu cung cấp bức tranh chi tiết về đặc thù địa kinh tế Đông - Tây của Cao Bằng để thiết kế các dự án viện trợ sát thực tế.

Câu hỏi thường gặp

Yếu tố nào tạo ra sự chênh lệch tỷ lệ nghèo sâu sắc giữa miền Đông và miền Tây tỉnh Cao Bằng? Nguyên nhân chủ yếu do điều kiện tự nhiên và hạ tầng giao thông. Khu vực miền Tây như huyện Bảo Lạc, Bảo Lâm có địa hình núi đá vôi dốc đứng, diện tích đất canh tác rất hẹp và giao thông bị cô lập, dẫn đến tỷ lệ nghèo năm 2010 lên tới 70,76%; trong khi miền Đông có các dải thung lũng xen kẽ đất canh tác màu mỡ hơn và giao thương thuận lợi hơn.

Chính sách nào tạo bước ngoặt lớn nhất trong công tác giảm nghèo tại Cao Bằng giai đoạn 2006 - 2013? Nghị quyết 30a/2008/NQ-CP hỗ trợ giảm nghèo nhanh và bền vững kết hợp cùng Chương trình 135 giai đoạn II đã tạo chuyển biến toàn diện. Các chương trình này tập trung đầu tư cơ sở hạ tầng, hỗ trợ giao khoán bảo vệ rừng và trợ cấp giống cây trồng, giúp giảm tỷ lệ hộ nghèo toàn tỉnh từ 47,82% năm 2006 xuống 24,20% năm 2013.

Vì sao tỷ lệ tái nghèo tại Cao Bằng vẫn duy trì ở mức cao từ 7% đến 10% hàng năm? Do phần lớn hộ mới thoát nghèo vẫn nằm ở ngưỡng cận nghèo với mức thu nhập sát 400.000 đồng/tháng. Đời sống của họ phụ thuộc hoàn toàn vào nông nghiệp năng suất thấp, thiếu vốn tích lũy và kỹ năng phòng ngừa rủi ro, do đó dễ rơi trở lại cảnh đói nghèo khi gặp rét đậm, hạn hán, dịch bệnh gia súc hoặc chi phí y tế phát sinh.

Chuẩn nghèo được áp dụng trong quá trình đánh giá thực trạng của luận văn dựa trên cơ sở pháp lý nào? Luận văn căn cứ vào Quyết định 170/2005/QĐ-TTg quy định chuẩn nghèo giai đoạn 2006 - 2010 với mức thu nhập dưới 200.000 đồng/người/tháng ở nông thôn, và Chỉ thị 1752/CT-TTg áp dụng cho giai đoạn 2011 - 2015 với mức thu nhập từ 400.000 đồng/người/tháng trở xuống cho khu vực nông thôn và 500.000 đồng cho thành thị.

Giải pháp then chốt nào giúp nâng thu nhập hộ nghèo tăng 3,5 lần vào năm 2020 theo mục tiêu đề xuất? Giải pháp cốt lõi là chuyển dịch phương thức hỗ trợ từ trợ cấp trực tiếp sang cho vay tín dụng ưu đãi có hoàn trả, gắn với chuyển giao tiến bộ khoa học kỹ thuật, phát triển các cây con đặc sản bản địa theo hướng sản xuất hàng hóa và hoàn thiện hệ thống đường giao thông kết nối nông sản ra thị trường.

Kết luận

  • Luận văn đã chứng minh sự đúng đắn của chủ trương phát triển kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa gắn liền với tiến bộ xã hội và tư tưởng Hồ Chí Minh về xóa đói giảm nghèo tại tỉnh Cao Bằng.
  • Đánh giá toàn diện kết quả giảm tỷ lệ hộ nghèo từ 47,82% năm 2006 xuống 24,20% năm 2013, đồng thời chỉ rõ sự cải thiện sinh kế tại 117 xã và 133 xóm đặc biệt khó khăn.
  • Luận giải sâu sắc những rào cản nội tại như địa hình núi đá chia cắt, tỷ lệ tái nghèo 7% đến 10% và tư tưởng ỷ lại của một bộ phận dân cư vùng cao.
  • Đóng góp hệ thống 4 nhóm giải pháp đồng bộ về tư tưởng, tín dụng chính sách, hạ tầng nông thôn mới và thương mại hóa sản phẩm bản địa nhằm hướng tới mục tiêu tăng thu nhập hộ nghèo lên 3,5 lần vào năm 2020.
  • Kế hoạch tiếp theo trong giai đoạn 2014 - 2020 yêu cầu các cấp chính quyền và cơ quan ban ngành nhanh chóng triển khai cơ chế giám sát đa chiều, ưu tiên nguồn lực đầu tư có trọng tâm cho các huyện nghèo miền Tây để hiện thực hóa mục tiêu dân giàu, nước mạnh, dân chủ, công bằng, văn minh.