Chương 1, nêu lên những vấn đề chung của nghiên cứu. Chương 2, trình bày về cơ sở lý thuyết của đề tài và tổng quan những bài nghiên cứu trước. Chương 3, đánh giá thực trạng tình hình thu, chi ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh Tuyên Quang trong mối liên hệ với chính sách phát triển KT-XH của tỉnh. Chương này sẽ đề cập tới chính sách phát triển KT-XH của tỉnh và phân tích, đánh giá tính bền vững của cơ cấu thu, chi ngân sách có hỗ trợ cho chính sách phát triển của tỉnh hay không.
Chương cuối cùng sẽ đưa ra kết luận và các khuyến nghị chính sách, cũng như đề cập đến những hạn chế trong quá trình thực hiện đề tài nhằm gợi ra các hướng nghiên cứu tiếp theo. LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 6 Chương 2 CƠ SỞ LÝ THUYẾT VÀ TỔNG QUAN NHỮNG NGHIÊN CỨU TRƯỚC 2. Tính bền vững của ngân sách Có nhiều khái niệm về tính bền vững của ngân sách, theo Schick (2005) thì ngân sách bền vững phải đảm bảo 4 yếu tố: (i) tình trạng có thể trả được nợ - khả năng của chính phủ trong việc thực hiện các nghĩa vụ tài chính; (ii) tăng trưởng - chính sách chi tiêu đảm bảo cho kinh tế tăng trưởng; (iii) Ổn định - khả năng của chính phủ trong việc đáp ứng các nghĩa vụ trong tương lai bằng gánh nặng thuế hiện tại; (iv) Công bằng - khả năng của chính phủ trong việc chi trả các nghĩa vụ hiện tại mà không chuyển gánh nặng chi phí lên thế hệ tương lai. Tính bền vững ngân sách theo cách tiếp cận của Nhóm công tác chung giữa Chính phủ Việt Nam và các nhà tài trợ về đánh giá chi tiêu công (2000) là “tình trạng ngân sách có thể duy trì được trong trung hạn mà không làm tăng thái quá tổng gánh nặng nợ và ảnh hưởng đến ổn định kinh tế vĩ mô hay không”.
Tính bền vững của ngân sách theo nhiều nghiên cứu khác được tiếp cận theo cơ cấu thu, chi ngân sách. Có thể chia thu ngân sách ra thành các khoản thu được phân chia, thu thường xuyên và thu bất thường (thu đặc biệt), các khoản chi cũng được phân chia thành chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển. Các khoản thu được phân chia đem lại thu nhập bền vững cho ngân sách. Thu thường xuyên là một dạng thu nhập bền vững trong khi thu đặc biệt là loại thu nhập bất thường và do đó không bền vững.
Trong khoản thu thường xuyên thì thu về lệ phí môn bài và trước bạ không phải nguồn thu bền vững và giảm dần theo thời gian. Các khoản thu đặc biệt như thu từ bán nhà và quyền sử dụng đất lại không bền vững (Rosengard và đtg, 2006). Tương tự theo Ninh Ngọc Bảo Kim, Vũ Thành Tự Anh (2008) thì các khoản thu từ chuyển đổi đất không bền vững vì nguồn thu này sớm muộn cũng sẽ cạn, còn thu từ xổ số kiến thiết là khoản thu không tạo ra “giá trị gia tăng”. Ngoài ra Vũ Thành Tự Anh và đtg (2011) LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 7 cho rằng sự sẵn có của nguồn tài nguyên hay vị trí địa lý có thể đóng góp cho sự thịnh vượng cũng chỉ có giới hạn.
Do đó, nguồn thu từ thuế tài nguyên là không bền vững. Cấu trúc thu, chi ngân sách Cấu trúc thu, chi ngân sách được định nghĩa theo nhiều cách khác nhau. Theo Luật Ngân sách, các khoản thu ngân sách nhà nước bao gồm: các khoản thu NSTƯ hưởng 100%, các khoản thu phân chia theo tỷ lệ phần trăm (%) giữa NSTƯ và NSĐP và nguồn thu NSĐP hưởng 100%. Ngoài ra còn có các khoản thu huy động từ đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng.
Cơ cấu chi ngân sách nhà nước bao gồm: chi đầu tư phát triển, chi thường xuyên, các khoản chi trả nợ và các khoản chi khác (xem phụ lục 3). Còn theo Ninh Ngọc Bảo Kim, Vũ Thành Tự Anh (2008) thì cơ cấu ngân sách “là phần đóng góp của nông nghiệp, công nghiệp và dịch vụ trong GDP của tỉnh. Cơ cấu ngân sách của một tỉnh phản ánh mục tiêu phát triển của tỉnh đó cũng như các lợi thế cạnh tranh so với các tỉnh khác”. Ngoài ra, theo cách tiếp cận khác cơ cấu thu ngân sách còn được thể hiện theo các lĩnh vực, ngành nghề sản xuất, kinh doanh.
Cơ cấu thu ngân sách nhà nước được Bộ Tài chính sử dụng được chia theo loại hình doanh nghiệp như doanh nghiệp nhà nước (DNNN), doanh nghiệp tư nhân (DNTN), doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài (FDI), khu vực công, thương nghiệp, dịch vụ ngoài quốc doanh (gọi chung là doanh nghiệp tư nhân). Cân đối ngân sách Nguyên tắc vàng của cân bằng ngân sách là dùng doanh thu từ thuế để tài trợ cho các khoản chi tiêu thường xuyên của chính phủ, và vay mượn (dưới dạng phát hành trái phiếu) để tài trợ cho các khoản đầu tư công. Thể hiện ngân sách cân bằng khi các khoản thu từ thuế đủ bù đắp cho các khoản chi tiêu thường xuyên. Bên cạnh đó, Luật Ngân sách cũng đề cập đến tính cân đối của ngân sách khi tổng số thu từ thuế, phí, lệ phí phải lớn hơn tổng số chi thường xuyên và góp phần tích lũy cao vào chi đầu tư phát triển.
Khung lý thuyết về phân cấp ngân sách Theo Luật ngân sách, phân cấp ngân sách bao gồm phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách. Các nghiên cứu trước về phân cấp ngân sách đã chỉ ra rằng sự LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 8 phân cấp nói chung trong đó có phân cấp ngân sách là một tất yếu khi xu hướng quản lý công dần thay đổi, chuyển từ nền kinh tế đóng sang nền kinh tế toàn cầu hóa. Sự phân cấp sẽ đem lại cho các địa phương tính chủ động, đem lại hiệu quả, bền vững cho phát triển kinh tế, tăng cường sự tham gia của người dân đối với hoạt động của cấp chính quyền. Phân cấp quản lý ngân sách mang lại những cơ hội to lớn cho chính quyền địa phương: “việc địa phương quản lý ngân sách có thể dẫn đến huy động và phân bổ nguồn lực tốt hơn; các dịch vụ cung ứng sẽ phù hợp hơn và đáp ứng tốt nhu cầu và mong muốn của người dân địa phương; và việc cung ứng dịch vụ cũng hiệu quả hơn ứng với điều kiện và tình huống cụ thể của địa phương” (Phạm Lan Hương, 2006).
Tuy nhiên, phân cấp ngân sách một mặt đem lại nhiều cơ hội mở rộng nguồn lực hơn cho các địa phương có tiềm năng phát triển, mặt khác làm cho các tỉnh phát triển kém hiệu quả phải chịu sự phụ thuộc nhiều vào trợ cấp của NSTƯ (Ninh Ngọc Bảo Kim, Vũ Thành Tự Anh, 2008). Khi nguồn thu từ thuế không đủ đáp ứng cho nhu cầu chi ngân sách thì phải đi vay, đối với NSĐP nếu thu địa phương và thu chia sẻ không đủ đáp ứng nhu cầu chi tiêu ngân sách sẽ được trợ cấp bởi ngân sách cấp trên. Mục tiêu của trợ cấp ngân sách nhằm đảm bảo: (i) Về kinh tế, đảm bảo nguồn lực được phân bổ có hiệu quả, và góp phần tăng hiệu quả trong thu thuế; (ii) Về xã hội, nhằm đảm bảo công bằng dọc và công bằng ngang thông qua phân phối lại thu nhập giữa các địa phương. (iii) Về chính trị/thể chế, nhằm đảm bảo quản trị nhà nước tốt và ổn định chính trị quốc gia.
Tổng quan những nghiên cứu trước Mức độ đóng góp theo các khu vực kinh tế vào GDP là yêu cầu quan trọng và cơ bản để đánh giá sự phát triển kinh tế của địa phương theo chiến lược đã phê duyệt. Các nghiên cứu về tài chính công địa phương thường đánh giá sự chuyển dịch của nền kinh tế địa phương theo mức độ đóng góp của từng khu vực vào GDP. Cụ thể là ba khu vực kinh tế trọng điểm bao gồm: khu vực I (nông, lâm nghiệp), khu vực II (công nghiệp, xây dựng) và khu vực III (dịch vụ). Ngoài ra, đánh giá mức độ phát triển của nền kinh tế còn được thể hiện ở sự phát triển của các loại hình doanh nghiệp, trong đó khu vực tư nhân được xem là đòn bẩy cho sự phát triển bền vững vì sự năng động, tính cạnh tranh cao.
Do đó, nhiều nghiên cứu về nhân tố cho sự phát triển kinh tế địa phương đã đề cập đến sự lấn át của LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 9 DNNN đối với DNTN. Theo nghiên cứu của Nguyễn Đình Cung và đtg (2004), chính quyền thân thiện với DNNN hơn nền kinh tế sẽ kém năng động và ít cạnh tranh hơn. Nghiên cứu này cũng chỉ ra tại sao có hố cách tăng trưởng giữa nền kinh tế các tỉnh phía Bắc so với các tỉnh phía Nam. Kết quả nghiên cứu cho thấy chi phí đất đai cao và mức hỗ trợ cho phát triển của khu vực tư nhân thấp là nguyên nhân tụt hậu về kinh tế của các tỉnh phía Bắc.
Bên cạnh đó những rào cản trong việc tiếp cận nguồn vốn làm hạn chế sự phát triển của khu vực tư nhân gây ra tác động tiêu cực cho quá trình phát triển của các tỉnh phía Bắc. Chính sách phân cấp nói chung và phân cấp ngân sách nói riêng đã đem lại một nền tảng tốt cho sự phát triển của nền kinh tế của các địa phương. Vấn đề này đã được một nghiên cứu của Ninh Ngọc Bảo Kim, Vũ Thành Tự Anh (2008) chỉ ra “Phân cấp cho phép chính quyền địa phương áp dụng chính sách linh hoạt hơn và có quyền tự quyết lớn hơn trong việc theo đuổi các mục tiêu phát triển”. Ngoài ra, nghiên cứu cũng khẳng định, khi phần chia sẻ nguồn thu ngân sách của địa phương ổn định, nhưng phần chia sẻ chi tiêu lại tăng thì một số địa phương sẽ phải đối mặt với mức thâm hụt ngân sách ngày càng lớn.
Phân cấp ngân sách đem lại những lợi thế cho chính quyền địa phương chủ động được nguồn lực để phát triển. Tuy nhiên, để tạo ra được nguồn lực ổn định thì các khoản thu ngân sách phải đảm bảo tính bền vững, dễ tăng và cơ sở thuế rộng. Phân tích của Rosengard và đtg (2006) đã chỉ rõ “những khoản thuế và lệ phí dựa trên những cơ sở thuế địa phương có tính khả thi lâu dài sẽ có hiệu quả kinh tế, công bằng xã hội và có lợi về mặt ngân sách hơn”.