Chương 1: Cơ sở lý luận và thực tiễn về phân cấp quản lý ngân sách địa phƣơng trên địa bàn tỉnh. Chương 2: Thực trạng phân cấp quản lý ngân sách địa phƣơng trên địa bàn tỉnh Ninh Bình giai đoạn 2010-2013. Chương 3: Định hƣớng và một số giải pháp chủ yếu hoàn thiện phân cấp quản lý ngân sách địa phƣơng trên địa bàn tỉnh Ninh Bình đến năm 2015, tầm nhìn 2020. 9 CHƢƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH ĐỊA PHƢƠNG TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH 1.
Ngân sách địa phƣơng trong hệ thống ngân sách nhà nƣớc Việt Nam 1. Những vấn đề cơ bản về ngân sách nhà nước 1. Khái niệm về ngân sách nhà nước Trong lịch sử, thuật ngữ NSNN xuất hiện khi phƣơng thức sản xuất tƣ bản chủ nghĩa ra đời, nghĩa là khi nền sản xuất xã hội đã phát triển đến một giai đoạn nhất định. Sự xuất hiện của phạm trù NSNN gắn liền với sự xuất hiện của nền kinh tế hàng hóa và nhà nƣớc.
Chính vì vậy NSNN vừa là một phạm trù kinh tế vừa mang bản chất chính trị. Từ khi xuất hiện đến nay, xoay quanh khái niệm về NSNN vẫn còn tồn tại nhiều quan điểm khác nhau.Taylor: “NSNN là chƣơng trình tài chính chủ yếu của Chính phủ, tập trung các dữ liệu thu và chi trong khoảng thời gian tài khoá bao hàm các chƣơng trình hoạt động phải thực hiện và các phƣơng tiện tài trợ cho các hoạt động ấy”. Quan niệm này đã lột tả đƣợc nội dung thực chất của hoạt động NSNN là các hoạt động thu, chi tài chính nhằm bảo đảm cho Nhà nƣớc thực hiện đƣợc các chức năng của mình. Song, quan niệm này chƣa nêu đƣợc mục đích của NSNN, do đó bản chất của NSNN chƣa đƣợc thể hiện rõ.
Theo tác giả Trần Đình Ty: “NSNN là dự toán hàng năm về toàn bộ các nguồn tài chính đƣợc huy động cho Nhà nƣớc và sử dụng các nguồn tài chính đó nhằm bảo đảm thực hiện chức năng của Nhà nƣớc do Hiến pháp quy định”. Quan niệm này khá toàn diện, vừa bao quát đƣợc đặc tính dự toán thu, chi của NSNN, vừa nêu bật đƣợc đặc trƣng tài chính công của NSNN với hai 10 điểm nhấn: NSNN do luật định và mục đích của NSNN là để thực hiện chức năng của Nhà nƣớc. Tuy nhiên, quan niệm này chƣa phản ánh đƣợc mối quan hệ giữa NSNN với các loại tài chính khác trong nền kinh tế thị trƣờng. Do đó vai trò của NSNN chƣa đƣợc thể hiện rõ.
Theo Điều 1, Luật NSNN đƣợc Quốc hội khóa XI nƣớc Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam thông qua tại kỳ họp thứ 2, năm 2002: “NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nƣớc trong dự toán đã đƣợc cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền quyết định và đƣợc thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nƣớc”. Quan niệm này tiếp cận NSNN theo giác độ nghiệp vụ hẹp, nêu rõ tính thời hạn, tính dự toán và tính pháp định của NSNN. Tuy nhiên, dƣới giác độ nghiên cứu, quan niệm này không phản ánh đƣợc bản chất kinh tế - xã hội và vị trí của NSNN trong hệ thống tài chính quốc gia. Theo tác giả Nguyễn Thanh Tuyền: “NSNN là một hệ thống các quan hệ kinh tế phát sinh trong quá trình phân phối các nguồn tài chính của xã hội để tạo lập và sử dụng quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nƣớc nhằm thực hiện các chức năng của Nhà nƣớc”.
Trong quan niệm này đã phản ánh rõ vị trí của NSNN và vai trò của nó. Tuy nhiên, tính pháp định và tính dự toán cũng nhƣ cân đối thu, chi của NSNN chƣa đƣợc đề cập. Theo giáo trình Lý thuyết tài chính của Học viện Tài chính: “NSNN phản ánh các quan hệ kinh tế phát sinh gắn liền với quá trình tạo lập, phân phối và sử dụng quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nƣớc khi Nhà nƣớc tham gia phân phối các nguồn tài chính quốc gia nhằm thực hiện các chức năng của Nhà nƣớc trên cơ sở luật định”. Giống nhƣ quan niệm trên, nhƣng quan niệm này đã nhấn rõ tính thu, chi NSNN, tính động của NSNN.
11 Tiếp thu các nhân tố hợp lý của các quan niệm nêu trên về NSNN, ta thấy rằng khái niệm NSNN nên đƣợc xem xét dƣới hai giác độ: Xét về hình thức: NSNN là một bản dự toán thu, chi theo chế độ chính sách do Nhà nƣớc quy định; các khoản thu, chi trong bản dự toán đều đƣợc cụ thể hoá và định lƣợng. Chính phủ là cơ quan lập dự toán NSNN, Quốc hội phê chuẩn và giao cho Chính phủ tổ chức thực hiện. Nhƣ vậy, xét về hình thức, khi nói đến NSNN ngƣời ta thƣờng đề cập đến các dấu hiệu cơ bản: - Hình thức biểu hiện: NSNN đƣợc phản ánh dƣới dạng văn bản, tập hồ sơ. - Tính pháp lý: NSNN đƣợc cơ quan Nhà nƣớc có thẩm quyền quyết định.
- Tính kinh tế: NSNN phản ánh các khoản thu và các khoản chi. - Tính niên độ: NSNN đƣợc thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định (thông thƣờng là một năm). Xét về bản chất: NSNN phản ánh mối quan hệ kinh tế giữa Nhà nƣớc và các chủ thể khác trong quá trình phân phối giá trị sản phẩm thặng dƣ xã hội. Các chủ thể trong xã hội, tức hộ gia đình và doanh nghiệp, là ngƣời tạo ra nguồn lực tài chính, nhƣng trong tiêu dùng họ chỉ đƣợc hƣởng một phần nguồn lực tài chính do mình tạo ra, một phần phải nộp NSNN.
Nhƣ vậy, bằng quyền lực công cộng của mình, Nhà nƣớc chuyển dịch một bộ phận thu nhập bằng tiền của các chủ thể xã hội thành thu nhập của Nhà nƣớc. Phần đã nộp vào NSNN sẽ đƣợc phân phối đến các đối tƣợng trong xã hội thông qua các khoản cấp phát của ngân sách cho mục đích tiêu dùng và đầu tƣ. Mối quan hệ giữa Nhà nƣớc và các chủ thể khác trong xã hội là mối quan hệ không bình đẳng. Tuy nhiên, Nhà nƣớc không thể dựa vào quyền lực của mình để bắt buộc các chủ thể xã hội đóng góp nguồn tài lực với bất kỳ giá nào.
Tuỳ thuộc vào chức năng, nhiệm vụ của Nhà nƣớc trong mỗi giai đoạn nhất định mà mối quan hệ lợi ích giữa Nhà nƣớc và các chủ thể trong xã hội 12 cũng khác nhau. Vì vậy việc giải quyết hài hoà mối quan hệ lợi ích giữa Nhà nƣớc và xã hội trong quá trình phân phối lại sản phẩm thặng dƣ xã hội có ý nghĩa rất quan trọng. Từ những phân tích trên, có thể khái quát về bản chất NSNN nhƣ sau: NSNN là một phạm trù kinh tế phản ánh các mối quan hệ giữa Nhà nước và các chủ thể khác trong phân phối tổng sản quốc dân, chuyển dịch một bộ phận thu nhập bằng tiền ở các chủ thể kinh tế khác thành thu nhập của Nhà nước và phân phối chuyển dịch nguồn thu nhập đó đến các đối tượng sử dụng dể thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước. Nguyên tắc quản lý NSNN Một là, Nguyên tắc thống nhất, tập trung dân chủ: Điều 6 Hiến pháp nƣớc cộng hoà XHCN Việt nam năm 1992 quy định: “Quốc hội, Hội đồng nhân dân và các cơ quan khác của Nhà nƣớc đều tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc tập trung dân chủ”.
Hai là, Nguyên tắc công khai minh bạch: Công khai là để mọi ngƣời đều đƣợc biết, Minh bạch là làm cho mọi việc trở nên rõ ràng, dễ hiểu. Quản lý ngân sách phải công khai minh bạch xuất phát từ đòi hỏi chính đáng của ngƣời dân với tƣ cách là ngƣời nộp thuế cho nhà nƣớc. Quy tắc chung về tính minh bạch gồm các nội dung chủ yếu là: - Ngân sách phải đảm bảo tính toàn diện. Điều này có nghĩa là các hoạt động trong và ngoài ngân sách đều đƣợc phản ánh vào tài liệu trình cấp có thẩm quyền xem xét quyết định.
- Đảm bảo tính khách quan độc lập. Các cấp, các đơn vị dự toán, các tổ chức cá nhân đƣợc NSNN hỗ trợ phải công khai dự toán và quyết toán ngân sách, Nội dung công khai theo các biểu mẫu quy định, thời gian công khai đƣợc quy định rõ đối với từng cấp ngân sách. 13 Ba là, Nguyên tắc đảm bảo trách nhiệm: Nhà nƣớc phải đảm bảo trách nhiệm trƣớc nhân dân về toàn bộ quá trình quản lý ngân sách. Chịu trách nhiệm hữu hiệu bao gồm khả năng điều trần và gánh chịu hậu quả.
Bốn là, Nguyên tắc đảm bảo cân đối NSNN: Cân đối NSNN ngoài sự cân bằng về thu, chi còn là sự hài hoà hợp lý trong cơ cấu thu, chi giữa các khoản thu, chi; các lĩnh vực, các ngành; các cấp chính quyền thậm chí ngay cả giữa các thế hệ (ví dụ: vay nợ). Đảm bảo cân đối ngân sách là một đòi hỏi khách quan xuất phát từ vai trò nhà nƣớc trong can thiệp vào nền kinh tế thị trƣờng với mục tiêu ổn định, hiệu quả và công bằng. Vì vậy tính toán nhu cầu chi sát với khả năng thu trong khi lập ngân sách là rất quan trọng. Các khoản chi chỉ đƣợc phép thực hiện khi đã có đủ các nguồn bù đắp.
Ngân sách địa phương, vị trí ngân sách địa phương trong hệ thống ngân sách nhà nước Việt Nam 1. Ngân sách địa phương Trong các văn bản pháp lý về quản lý NSNN nƣớc ta từ năm 1945 đến nay, thuật ngữ NSĐP đƣợc sử dụng theo nghĩa đầy đủ lần đầu tiên trong Điều lệ tạm thời của Hội đồng Chính phủ ngày 01/8/1967 về ban hành quy chế tài chính các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ƣơng. Điều lệ này quy định các tỉnh, thành phố có ngân sách riêng (gọi là NSĐP) do chính quyền địa phƣơng trực tiếp quản lý và sử dụng, NSĐP là một bộ phận cấu thành của NSNN. Luật NSNN năm 2002 tiếp tục khẳng định rằng NSNN bao gồm NSTW và NSĐP, NSĐP bao gồm ngân sách của các cấp có tổ chức HĐND.
Ngân sách địa phƣơng là công cụ tài chính quan trọng của chính quyền các cấp địa phƣơng trong việc ổn định và phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn địa phƣơng. Khi xem xét khái niệm NSĐP không thể tách rời khỏi NSNN, nhƣng cũng không đƣợc đồng nhất NSNN với NSĐP. Tiếp cận dƣới giác độ nghiệp vụ hẹp, có thể hiểu NSĐP là toàn bộ các khoản thu, chi đƣợc quy định đƣa vào dự toán trong một năm, do HĐND địa 14 phƣơng quyết định và giao cho UBND các cấp địa phƣơng tổ chức thực hiện nhằm bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của chính quyền địa phƣơng.