Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN PHƯỜNG 1. Cơ sở lý luận về tổ chức và hoạt động của chính quyền phường 1. Khái niệm chính quyền địa phương cấp xã 1.1 Khái niệm chính quyền địa phương Chính quyền địa phương là thuật ngữ được sử dụng khá phổ biến trong các văn kiện của Đảng và trong các văn bản pháp luật của Nhà nước, trên các sách báo, cũng như trong các bài phát biểu của lãnh đạo Đảng và Nhà nước từ trung ương đến địa phương [22, tr. Mặc dù vậy, nhìn chung, các chuyên gia về hành chính và pháp lý ở Việt Nam cho rằng “chính quyền địa phương” được hiểu là “bộ máy thực thi quyền lực nhà nước ở 3 cấp tỉnh, huyện, xã”, bao gồm Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân ở các cấp này.
Trong hệ thống pháp luật Việt Nam, khái niệm “chính quyền địa phương” đã được sử dụng trong Luật tổ chức CQĐP 1958 được ban hành ngày 31/5/1958. Mặc dù, khái niệm chính quyền địa phương chưa được giải thích cụ thể nhưng Điều 1 cũng cho thấy chính quyền địa phương tổ chức gồm Hội đồng nhân dân và UBHC. Theo nghĩa rộng, chính quyền địa phương bao gồm các cơ quan quyền lực nhà nước, cơ quan hành pháp, cơ quan tư pháp. Theo nghĩa hẹp, thì chính quyền địa phương chỉ gồm Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân.
Tùy thuộc vào trường hợp cụ thể mà người ta xem xét chính quyền địa phương theo nghĩa rộng hay theo nghĩa hẹp. Thông thường, các nhiều nhà nghiên cứu, nhà quản lý và các nhà làm công tác thực tiễn thường tiếp cận khái niệm chính quyền địa phương theo nghĩa hẹp. 11 Trong luận văn này, khái niệm chính quyền địa phương cũng được hiểu theo nghĩa hẹp, nghĩa là chính quyền địa phương gồm Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân.2 Khái niệm chính quyền địa phương cấp xã Các đơn vị hành chính của nước ta gồm có: Tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; Huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương; Xã, phường, thị trấn; Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt. Trong đó đơn vị hành chính xã, phường, thị trấn được gọi chung là cấp xã [36, Điều 2].
Chính quyền địa phương gồm có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân được tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Do đó, ta có thể hiểu rằng chính quyền địa phương cấp xã là cấp chính quyền địa phương bao gồm Hội đồng nhân dân cấp xã và Ủy ban nhân dân cấp xã [36, Khoản 1 Điều 4]. Khái niệm, đặc điểm của chính quyền Phường Chính quyền phường trong luận văn này được hiểu là chính quyền địa phương ở phường. Chính quyền địa phương ở phường là cấp chính quyền địa phương gồm có Hội đồng nhân dân phường và Ủy ban nhân dân phường [36, Điều 58].
Từ khái niệm nêu trên, chúng ta có thể nhận thấy một số đặc điểm của chính quyền Phường như: - Thứ nhất, là chính quyền địa phương ở đô thị, nơi dân cư tập trung đông với mật độ dân số rất cao, cũng là nơi lực lượng sản xuất tập trung cao và kinh tế chủ yếu hoạt động trong lĩnh vực kinh tế phi nông nghiệp; đây còn là trung tâm chính trị, hành chính, kinh tế, văn hóa, có vai trò thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội của chính phường đó và các vùng lân cận, thậm chí là cả nước. 12 Đô thị một số những đặc điểm sau đây: Là nơi có cơ sở hạ tầng kỹ thuật và hạ tầng xã hội phát triển mang tính liên thông, đồng bộ giữa các phường, quận; Đô thị là nơi tập trung dân cư với mật độ rất cao; Là nơi mà lực lượng sản xuất phát triển và tập trung rất cao; Nếp sống, văn hóa của người dân nơi đô thị gắn liền với đặc điểm sinh hoạt, giao tiếp mang tính đặc thù, khác với nông thôn; Là nơi dễ phát sinh các tệ nạn xã hội như trộm cắp, ma túy, mại dâm… đây là thử thách không nhỏ ảnh hưởng đến công tác quản lý; Có địa giới hành chính và điều kiện sinh hoạt của người dân khá hẹp so với địa bàn nông thôn [12]. - Thứ hai, chính quyền phường là cấp triển khai tổ chức thực hiện trên thực tế chính sách và pháp luật của Đảng và Nhà nước; là cấp gần dân nhất và thường xuyên đối mặt với những bức xúc, yêu cầu của dân, là nơi giải quyết chủ yếu các yêu cầu của người dân. - Thứ ba, là cấp chính quyền có cơ cấu tổ chức đơn giản nhất, nhưng có đội ngũ cán bộ, công chức biến động nhất do thường xuyên luân chuyển công tác hoặc thôi việc.
Ủy ban nhân dân phường không có cơ cấu nội tại, chia thành các phòng ban như ở cấp huyện, cấp tỉnh. Thành viên của Ủy ban nhân dân phường gồm có Chủ tịch Ủy ban nhân dân phường, Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân phường và các công chức được phân công nhiệm vụ cụ thể như phụ trách tư pháp, hộ tịch, đô thị… cán bộ công chức phường là cán bộ công chức cấp xã [32, khoản 3, điều 4]; Do đây là lực lượng làm việc trực tiếp với nhân dân, áp lực công việc nhiều, lương thấp, các chế độ đãi ngộ còn ít nên đội ngũ cán bộ thường xuyên thay đổi do nghỉ việc hoặc chuyển công tác. Sự khác nhau giữa chính quyền phường với chính quyền xã và thị trấn Mặc dù chính quyền phường, chính quyền xã và chính quyền thị trấn được gọi chung là chính quyền cấp xã nhưng mỗi chính lại mang những nét đặc trưng riêng. Về vị trí, vai trò: chính quyền phường nằm ở đô thị, gắn liền với trung tâm chính trị, hành chính, kinh tế, văn hóa, khoa học, công nghệ của địa phương, làm động lực cho sự phát triển đối với địa phương.
Chính quyền xã, thị trấn gắn liền với địa bàn nông thôn, chưa phát triển về kinh tế, văn hóa, khoa học, công nghệ, phụ thuộc vào những khu vực đô thị lân cận [12]. Về dân cư: phường là nơi tập trung đông dân cư, mật độ dân số rất cao, với nhiều thành phần khác nhau sống đan xen nên việc quản lý dân cư ở đô thị gặp nhiềukhó khăn, phức tạp. Còn dân cư ở chính quyền xã, thị trấn có quy mô nhỏ, có những hương ước và phong tục, tập quán riêng mang nhiều tính tự quản. Đời sống cư dân ở xã và thị trấn thường phụ thuộc vào nhau thong qua trao đổi, buôn bán nhỏ, gắn bó và ràng buộc với cộng đồng, khác với cư dân phường vốn chỉ phụ thuộc vào việc làm tại các cơ quan, tổ chức hay doanh nghiệp và phụ thuộc vào thu nhập của bản thân [12].
Về kinh tế - xã hội: kinh tế ở phường chủ yếu là hoạt động kinh tế phi nông nghiệp với nhiều ngành, nhiều lĩnh vực; nền kinh tế có tốc độ phát triển cao và là địa bàn hoạt động của các loại thị trường, là nơi dễ nảy sinh các tệ nạn xã hội và mất ổn định an ninh chính trị, trật tự an toàn xã hội. Kinh tế ở xã, thị trấn chủ yếu là nông nghiệp như trồng trọt, chăn nuôi và tiểu thủ công nghiệp [12]. Về cơ sở hạ tầng: Ở phường có tính kết nối, liên thông với nhau tạo thành những mạng lưới thống nhất, đồng bộ trong địa bàn, không phụ thuộc vào địa giới hành chính nhưng hạ tầng cơ sở rất phức tạp, việc quản lý thường 14 theo ngành là chủ yếu. Ở xã, thị trấn cơ sở hạ tầng còn đơn giản, chưa có sự liên thông, kết nối đồng bộ với nhau, nên việc quản lý chủ yếu theo lãnh thổ là chủ yếu [12].
Về địa giới hành chính: Ở phường, việc chia địa giới hành chính chỉ mang tính tương đối, không nhằm phân chia lãnh thổ mà chỉ phục vụ cho quản lý hành chính là chính. Ở xã, thị trấn thì việc phân chia địa giới hành chính có sự rạch ròi vừa mang tính chất quản lý vừa mang tính lãnh thổ [12]. Về chức năng: chính quyền phường luôn gắn với chỉnh trang đô thị phát triển các loại hình dịch vụ, bảo vệ an ninh trật tự đô thị… Chính quyền ở địa bàn xã, thị trấn gắn với vấn đề như xây dựng nông thôn mới, chăm lo đời sống nông dân [12]. Vị trí của chính quyền Phường trong hệ thống chính quyền địa phương Với đặc thù của một nước xã hội chủ nghĩa nên chính quyền phường giữa vai trò “kép” vừa là cánh tay nối dài của cơ quan Nhà nước Trung ương, vừa là chính quyền của cộng đồng địa phương; vừa phải tổ chức thực hiện Hiến pháp, Pháp luật và các văn bản của Trung ương trên địa bàn phường, vừa thực hiện những nhiệm vụ của địa phương.
Với vai trò “kép” nên chính quyền địa phương tuy do nhân dân địa phương lập nên nhưng lại được coi là chính quyền cấp dưới của chính quyền Trung ương, chịu sự lãnh đạo, chỉ đạo, điều hành của Trung ương; chịu sự giám sát, kiểm tra, thanh tra và xử lý của cơ quan nhà nước ở Trung ương; cơ quan nhà nước ở Trung ương có quyền can thiệp vào tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương. Như vậy chính quyền phường là chính quyền cấp cơ sở, là nơi trực tiếp tổ chức và thi hành mệnh lệnh của Trung ương và cấp trên, là tổ chức gần dân 15 nhất, liên lạc trực tiếp với nhân dân. Chính quyền Phường khi thực hiện nhiệm vụ của mình luôn phải đảm bảo các nguyên tắc [36, điều 5] sau: - Tuân thủ Hiến pháp và pháp luật, quản lý xã hội bằng pháp luật; thực hiện nguyên tắc tập trung dân chủ. - Hiện đại, minh bạch, phục vụ Nhân dân, chịu sự giám sát của Nhân dân.
- Hội đồng nhân dân làm việc theo chế độ hội nghị và quyết định theo đa số. - Ủy ban nhân dân hoạt động theo chế độ tập thể Ủy ban nhân dân kết hợp với trách nhiệm của Chủ tịch Ủy ban nhân dân. Cơ sở pháp lý về tổ chức và hoạt động của chính quyền phường 1. Cơ sở pháp lý về tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân Phường 1.
Cơ sở pháp lý về tổ chức của Hội đồng nhân dân phường Theo Điều 113 Hiến pháp 2013 và khoản 1 điều 6 Luật tổ chức CQĐP 2015 năm 2015: Hội đồng nhân dân phường gồm các đại biểu Hội đồng nhân dân do cử tri ở phường bầu ra.