CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỚI ĐẦU TƯ CÔNG 1.1 Một số khái niệm cơ bản về quản lý nhà nước với đầu tư công 1.1 Đầu tư Đầu tư là một khái niệm rộng, ở mỗi góc độ nghiên cứu khác nhau, người ta lại có những cách tiếp cận và định nghĩa khác nhau về hoạt động đầu tư. Theo kinh tế học thì đầu tư được hiểu là tăng vốn tư bản nhằm tăng cường sức sản xuất trong tương lai. Có nghĩa là đầu tư là việc bỏ tư bản, bỏ vốn vào hoạt động nào đó để đạt được mục đích kinh tế, là hoạt động mang lại lợi nhuận cho chủ đầu tư. Đầu tư còn được gọi là hình thành tư bản hoặc tích lũy tư bản.
Chỉ có tăng tư bản làm tăng năng lực sản xuất vật chất mới được tính là đầu tư, còn tăng tư bản trong lĩnh vực tài chính tiền tệ và kinh doanh bất động sản không được coi là đầu tư. Theo cách hiểu thông thường nhất trong xã hội, đầu tư là việc bỏ vốn ra bằng các tài sản hữu hình (tiền, nhà xưởng, máy móc,.) hoặc vô hình (phát minh, sáng chế, thương hiệu,.) để kinh doanh trong một thời gian tương đối dài nhằm đạt được lợi nhuận hoặc lợi ích KT - XH nào đó. Luật Đầu tư năm 2005, với phạm vi điều chỉnh là hoạt động đầu tư nhằm mục đích kinh doanh, đã định nghĩa: “Đầu tư là việc nhà đầu tư bỏ vốn bằng các loại tài sản hữu hình hoặc vô hình để hình thành tài sản tiến hành các hoạt động đầu tư’’. Đặc biệt Luật Đầu tư còn đưa ra định nghĩa về hoạt động đầu tư làm cơ sở để phân biệt giữa đầu tư và hoạt động đầu tư, theo đó hoạt động đầu tư được hiểu là hoạt động của nhà đầu tư trong quá trình đầu tư bao gồm các khâu chuẩn bị đầu tư, thực hiện và quản lí dự án đầu tư.
Như vậy, đầu tư dù là đầu tư tài chính, bất động sản hay hoạt động đầu tư vì lợi ích chung của xã hội thì bao giờ nó cũng được xuất phát bằng việc bỏ vốn vào một hoạt động nào đó nhằm thu được những lợi ích nhiều hơn những thứ đã bỏ ra. Hay nói cách khác, khi tiến hành hoạt động đầu tư, các chủ thể của nó luôn luôn kỳ vọng vào một kết quả hay lợi ích mà hoạt động này mang lại.2 Đầu tư công Việc gia tăng tư bản tư nhân được gọi là đầu tư tư nhân, còn gia tăng tư bản xã hội được gọi là đầu tư công. Việc làm gia tăng tư bản xã hội thuộc chức năng của Chính phủ, vì vậy đầu tư công thường được đồng nhất với đầu tư do Chính phủ thực hiện. Ở Việt Nam, thuật ngữ “đầu tư công” được sử dụng từ sau khi nhà nước chuyển sang nền kinh tế thị trường.
Theo thống kê hiện nay, đầu tư công ở nước ta bao gồm: - Đầu tư từ ngân sách (phân cho các Bộ ngành trung ương và các địa phương) - Đầu tư theo các chương trình hỗ trợ có mục tiêu (thường là các chương trình mục tiêu trung và ngắn hạn) được thông qua trong kế hoạch ngân sách hằng năm - Tín dụng đầu tư (vốn cho vay) của nhà nước có mức độ ưu đãi nhất định - Đầu tư của các DNNN mà phần vốn quan trọng của doanh nghiệp có nguồn gốc từ NSNN. Theo Luật Đầu tư công, Luật số 49/2014/QH13, “Đầu tư công là hoạt động đầu tư của Nhà nước vào các chương trình, dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội và đầu tư vào các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội”. Theo cách hiểu này thì lĩnh vực đầu tư công sẽ bao gồm: - Một là: Đầu tư chương trình, dự án kết cấu hạ tầng KT - XH. - Hai là: Đầu tư phục vụ hoạt động của cơ quan Nhà nước, đơn vị sự nghiệp, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội.
- Ba là: Đầu tư và hỗ trợ hoạt động cung cấp sản phẩm, dịch vụ công ích. - Bốn là: Đầu tư của Nhà nước tham gia thực hiện dự án theo hình thức đối tác công tư. Vốn đầu tư công quy định tại Luật Đầu tư công gồm: vốn ngân sách nhà nước, vốn công trái quốc gia, vốn trái phiếu Chính phủ, vốn trái phiếu chính quyền địa phương, vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ nước ngoài, vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước, vốn từ nguồn thu để lại cho đầu tư nhưng chưa đưa vào cân đối ngân sách nhà nước, các khoản vốn vay khác của ngân sách địa phương để đầu tư. Luan van 10 Cách hiểu này là phổ biến, được luật hóa và đã phản ánh được đúng bản chất của đầu tư công và thể hiện được đầu tư công là đối tượng của chính sách đầu tư của nhà nước hiện nay.
Trong phạm vi nghiên cứu của đề tài, khái niệm đầu tư công được được hiểu theo Luật Đầu tư công: “Đầu tư công là hoạt động đầu tư của Nhà nước vào các chương trình, dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội và đầu tư vào các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội”.3 Quản lý Quản lý là một hiện tượng khách quan trong mọi hình thái KT - XH. Nó xuất hiện là tất yếu do lao động mang tính tập thể và các hoạt động mang tính cộng đồng, xã hội quyết định. Các Mác đã chỉ rõ: “Bất kỳ lao động xã hội trực tiếp hay lao động chung nào đó mà được tiến hành trên quy mô tương đối lớn, ở mức độ nhiều hay ít đều cần có sự quản lý nhằm phối hợp những hoạt động các nhân và thực hiện những chức năng chung”. Các Mác đã hình dung quản lý giống như công việc của người nhạc trưởng trong một dàn hợp xướng.
“Một nhạc công tự điều khiển mình, nhưng một dàn nhạc cần phải có nhạc trưởng”. Có nhiều cách trình bày, diễn đạt khác nhau về khái niệm quản lý, nhưng phổ biến có 2 cách tiếp cận sau: Tiếp cận thứ nhất: Quản lý là một quá trình, trong đó chủ thể quản lý tổ chức, điều hành, tác động có tính định hướng, có chủ đích một cách khoa học và nghệ thuật vào đối tượng quản lý nhằm đạt kết quả tốt nhất theo mục tiêu đã đề ra thông qua việc sử dụng các phương pháp và công cụ quản lý thích hợp. Tiếp cận thứ hai: Quản lý được hiểu là một hệ thống, bao gồm các thành tố: đầu vào, đầu ra, quá trình biến đổi đầu vào thành đầu ra, môi trường và mục tiêu quản lý. Các yếu tố trên luôn tác động qua lại lẫn nhau.
Một mặt, chúng ta đặt ra các yêu cầu, những vấn đề quản lý phải giải quyết. Mặt khác, chúng ảnh hưởng tới hiệu lực và hiệu quả quản lý. Hai cách tiếp cận trên được nghiên cứu và vận dụng không chỉ trong lĩnh vực quản lý kinh tế, mà cả trong các lĩnh vực khác nhau như văn hóa và xã hội, an ninh Luan van 11 và quốc phòng, không chỉ giới hạn nghiên cứu trên tầm vĩ mô, mà cả phạm vi các đơn vị vi mô là tổ chức, doanh nghiệp.(Giáo trình “Quản lý nhà nước về Thương mại” của TS. Thân Danh Phúc chủ biên, Nhà xuất bản Thống kê) 1.4 Quản lý nhà nước Quản lý nhà nước: là sự tác động có tổ chức và điều chỉnh bằng quyền lực nhà nước đối với các quá trình xã hội và hành vi hoạt động của con người để duy trì và phát triển các mối quan hệ xã hội và trật tự pháp luật nhằm thực hiện chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước và các mục tiêu đã xác định trong từng giai đoạn phát triển đất nước.
Quản lý nhà nước theo nghĩa rộng được thực hiện thông qua hoạt động của cả 3 cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp. Theo nghĩa hẹp, quản lý nhà nước được giới hạn ở hoạt động quản lý có tính chất nhà nước được thực hiện bởi cơ quan hành pháp (Chính phủ) nhằm đạt tới mục tiêu KT - XH đặt ra.5 Quản lý nhà nước với đầu tư công Quản lý nhà nước với đầu tư công là sự tác động có tổ chức và điều chỉnh bằng quyền lực nhà nước đối với các quá trình đầu tư của các cơ quan trong bộ máy nhà nước nhằm hỗ trợ các chủ đầu tư thực hiện đúng vai trò, chức năng, nhiệm vụ của người đại diện sở hữu nhà nước trong thực hiện đầu tư các dự án công; ngăn ngừa các ảnh hưởng tiêu cực của các dự án; kiểm tra, kiểm soát, ngăn ngừa các hiện tượng tiêu cực trong việc sử dụng vốn nhà nước nhằm tránh thất thoát, lãng phí NSNN; đảm bảo hoạt động đầu tư công đạt được tốt nhất mục tiêu phát triển KT - XH với chi phí thấp nhất. Quá trình khảo sát, thu thập thông tin liên quan đến đề tài, tác giả nhận thấy khái niệm quản lý nhà nước với đầu tư công được nêu trên phù hợp với nội dung, hướng nghiên cứu của đề tài.2 Đặc điểm và vai trò đầu tư công 1.1 Đặc điểm của đầu tư công Từ khái niệm về đầu tư công, có thể thấy đầu tư công có các đặc điểm sau:Đầu tư công của NSNN là khoản chi tích lũy; Quy mô và cơ cấu chi đầu tư công của Luan van 12 NSNN không cố định và phụ thuộc vào chiến lược phát triển KT - XH của Nhà nước; Chi đầu tư công phải gắn chặt với chi thường xuyên; Đầu tư công thường đòi hỏi lượng vốn lớn; Hoạt động đầu tư công mang tính chất lâu dài; Quá trình đầu tư, cũng như kết quả và hiệu quả hoạt động đầu tư chịu ảnh hưởng của nhiều yếu tố bất định theo thời gian và của điều kiện không gian tự nhiên, KT - XH. Đầu tư công mang tính chất xã hội, mục đích chính là phục vụ lợi ích chung, không vì mục đích kinh doanh, không phân biệt tầng lớp, giai cấp trong xã hội, đảm bảo công bằng, ổn định xã hội.
Đầu tư công cung cấp hàng hóa dịch vụ công, loại hàng hóa dịch vụ đặc biệt do Nhà nước cung ứng hoặc ủy nhiệm cho tổ chức cá nhân thực hiện, đáp ứng yêu cầu xã hội, sản phẩm của đầu tư công không mang tính loại trừ và tính cạnh tranh. Mọi đối tượng đều có quyền ngang nhau trong việc tiếp cận hàng hóa công. Việc trao đổi sử dụng hàng hóa công không thông qua quan hệ thị trường đầy đủ.