Chương 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ THANH TRA THU CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1. Cơ sở lý luận về Thanh tra thu chi ngân sách nhà nước 1. Lý luận về thanh tra 1.
Khái niệm Thanh tra Thanh tra là kiểm soát, xem xét tại chỗ việc làm của địa phương, cơ quan, xí nghiệp (Từ điển Tiếng Việt, 2017). Với nghĩa này, Thanh tra bao hàm nghĩa kiểm soát nhằm: “Xem xét và phát hiện ngăn chặn những gì trái với quy định”. Thanh tra thường đi kèm với một chủ thể nhất định: “Người làm nhiệm vụ thanh tra”, “Đoàn thanh tra” và “đặt trong phạm vi quyền hành của một chủ thể nhất định”. Theo Thuật ngữ pháp lý phổ thông, thanh tra là một biện pháp của kiểm tra và nhiệm vụ thanh tra được ủy quyền cho các cơ quan Nhà nước có trách nhiệm (Nguyễn Ngọc Điệp, 2009).
Thanh tra được định nghĩa là “hoạt động kiểm tra của tổ chức thanh tra Nhà nước đối với đối tượng thanh tra nhằm phát hiện, chấn chỉnh những sai lầm, xử lý những vi phạm trong các hoạt động kinh tế - xã hội giúp cho bộ máy quản lý vận hành tốt” (Phạm Ngọc Ánh, 2006). Thanh tra là một chức năng thiết yếu của quản lý nhà nước, là hoạt động kiểm tra, xem xét việc làm của các cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân; thường được thực hiện bởi một cơ quan chuyên trách theo một trình tự, thủ tục do pháp luật quy định, nhằm kết luận đúng, sai, đánh giá ưu điểm, khuyết điểm, phát huy nhân tố tích cực, phòng ngừa, xử lý các vi phạm, góp phần hoàn thiện cơ chế quản lý, tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa, bảo vệ lợi ích của nhà nước, các quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức và cá nhân (Trần Đức Lượng, 2002) Lần đầu tiên khái niệm thanh tra được định nghĩa trong Luật Thanh tra số 22/2004/QH11 dưới khái niệm thanh tra nhà nước. Theo đó, Thanh tra nhà nước là việc xem xét, đánh giá, xử lý của cơ quan quản lý nhà nước đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự quản lý theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này và các quy định khác của 5 pháp luật. Thanh tra nhà nước bao gồm thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành (Luật Thanh tra, 2004).
Luật Thanh tra năm 2004 sau khi có hiệu lực đã góp phần tạo lập khung pháp lý quan trọng cho việc hoàn thiện tổ chức và nâng cao hiệu quả hoạt động thanh tra, tuy nhiên vẫn còn bộc lộ những hạn chế, bất cập. Để khắc phục hạn chế đó, ngày 15/11/2010, tại kỳ họp thứ 8, Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa VIII đã thông qua Luật Thanh tra số 56/2010/QH12 thay thế Luật Thanh tra số 22/2004/QH11, theo đó: “Thanh tra nhà nước là việc xem xét, đánh giá, xử lý theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định của cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Thanh tra nhà nước bao gồm thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành (Luật Thanh tra, 2010). Từ những khái niệm trên cho thấy, thanh tra không đồng nhất với hoạt động điều hành, quản lý, khác với hoạt động kiểm tra chuyên môn, nghiệp vụ.
Trong hoạt động, thanh tra thực thi quyền lực của Nhà nước, tác động đến đối tượng bị quản lý, nhằm mang lại cho chủ thể quản lý những thông tin chính xác, khách quan, để từ đó có biện pháp chấn chỉnh hoạt động quản lý. Hoạt động thanh tra không chỉ xem xét tính hợp pháp, mà còn xem xét tính hợp lý của hành vi của đối tượng quản lý. Bản chất của hoạt động thanh tra không phải chỉ là phát hiện, xử lý vi phạm, mà điều quan trọng hơn là tìm ra nguyên nhân vi phạm để từ đó đề xuất các giải pháp phòng ngừa, ngăn chặn vi phạm. Nếu cho rằng, thanh tra là phát hiện hành vi vi phạm và áp dụng biện pháp xử phạt vi phạm hành chính thì đó là việc nhận thức không đúng với bản chất của hoạt động thanh tra.
Ngược lại, thanh tra phải chỉ ra được những việc làm được, những thiếu sót, khuyết điểm và nguyên nhân của nó và phải thực sự trở thành ''tai mắt của trên, là người bạn của dưới''. Sự cần thiết của hoạt động thanh tra Thanh tra là một nội dung, một chức năng thiết yếu của quản lý nhà nước: Theo quan điểm của chủ nghĩa Mac-Lênin, khi có quản lý là phải có thanh tra. Lênin nói “Thanh tra và quản lý là một chứ không phải là hai”. Người cho rằng mục đích của thanh tra là nhằm xây dựng “khả năng biết làm, biết thành thạo trong quản lý”.
Quan điểm của Chủ tịch Hồ Chí Minh về công tác thanh tra cũng dựa trên những luận điểm cơ bản của chủ nghĩa Mac-Lênin. Người nói: “Thanh tra là tai mắt của trên, là 6 người bạn của dưới” và “Thanh tra là để theo dõi, xem xét kế hoạch, chỉ thị, chính sách đó, các địa phương đã chấp hành như thế nào”, “nếu họ làm sai hay gặp khó khăn, còn giúp họ làm cho đúng với nghị quyết, chỉ thị của trên đưa xuống”. Mặt khác, các nghị quyết của Đảng đều khẳng định vai trò quan trọng của công tác thanh tra đối với việc nâng cao hiệu quả quản lý. Đảng ta cho rằng: “Tổ chức Thanh tra là công cụ đắc lực của Đảng và chính quyền trong việc kiểm tra sự chấp hành đường lối, chính sách của Đảng, pháp luật, kế hoạch của Nhà nước”.
Gần đây, trong các Nghị quyết Hội nghị Trung ương Đảng ta đã nhấn mạnh quan điểm coi thanh tra là một nội dung quan trọng của quản lý, nhằm “thiết lập kỷ cương xã hội, tăng cường hiệu quả quản lý nhà nước”. Thanh tra là một phương thức thực hiện sự lãnh đạo của Đảng: Một nét đặc thù của hệ thống chính trị ở nước ta là có sự lãnh đạo tuyệt đối và toàn diện đối với toàn bộ đời sống xã hội và toàn bộ hoạt động của bộ máy nhà nước. Đảng lãnh đạo thông qua các chỉ thị, nghị quyết. Các chỉ thị, nghị quyết này được Nhà nước thể chế hoá thành các văn bản pháp luật.
Chính vì vậy, hoạt động thanh tra việc chấp hành chính sách, pháp luật, suy cho cùng, cũng là nhằm đảm bảo cho các chỉ thị, nghị quyết của Đảng đi vào cuộc sống. Cũng chính vì vậy, hoạt động thanh tra với tư cách là một phương diện hoạt động của bộ máy nhà nước phải đặt dưới sự lãnh đạo của Đảng. Thanh tra là một phương thức bảo đảm quyền dân chủ của nhân dân: Nhà nước ta là Nhà nước của dân, do dân và vì dân. Trong các văn kiện Đại hội Đảng toàn quốc đều khẳng định mục tiêu xây dựng và hoàn thiện Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam luôn luôn gắn với mục tiêu phát huy quyền dân chủ của nhân dân.
Mối quan hệ giữa công tác thanh tra với việc bảo đảm quyền dân chủ của nhân dân thể hiện ở các khía cạnh sau: - Thanh tra góp phần ngăn ngừa những hành vi vi phạm quyền dân chủ của nhân dân xuất phát từ các hoạt động công quyền. - Thanh tra góp phần tạo lập một môi trường pháp lý lành mạnh cho quá trình thực hiện quyền dân chủ. - Thanh tra đóng vai trò là “cầu nối” giữa nhân dân với Nhà nước. Như vậy, theo quan điểm của Đảng và Nhà nước ta (được hình thành trên cơ 7 sở lý luận của chủ nghĩa Mác-Lênin) thì thanh tra là một nội dung, là một chức năng của quản lý nhà nước.
Thanh tra là phương thức thực hiện sự lãnh đạo của Đảng và đảm bảo quyền dân chủ của nhân dân. Mục đích, nguyên tắc của hoạt động thanh tra Mục đích của hoạt động thanh tra Mục đích của hoạt động thanh tra nhằm phát hiện sơ hở trong cơ chế quản lý, chính sách, pháp luật để kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền biện pháp khắc phục, phòng ngừa, phát hiện và xử lý hành vi vi phạm pháp luật, giúp cơ quan, tổ chức, cá nhân thực hiện đúng quy định của pháp luật, phát huy nhân tố tích cực, góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động quản lý nhà nước, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân (Luật Thanh tra, 2010). Nguyên tắc của hoạt động thanh tra: Thứ nhất, tuân theo pháp luật, bảo đảm chính xác, khách quan, trung thực, công khai, dân chủ, kịp thời. Thứ hai, không trùng lặp về phạm vi, đối tượng, nội dung, thời gian thanh tra giữa các cơ quan thực hiện chức năng thanh tra, không làm cản trở hoạt động bình thường của cơ quan, tổ chức, cá nhân là đối tượng thanh tra (Luật Thanh tra, 2010).
Phân loại hoạt động thanh tra Thanh tra nhà nước là việc xem xét, đánh giá, xử lý của cơ quan quản lý nhà nước đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự quản lý theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này và các quy định khác của pháp luật. Thanh tra nhà nước bao gồm thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành. - Thanh tra hành chính là hoạt động thanh tra của cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trực thuộc trong việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn được giao. - Thanh tra chuyên ngành là hoạt động thanh tra của cơ quan nhà nước có thẩm quyền theo ngành, lĩnh vực đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc chấp hành pháp luật chuyên ngành, quy định về chuyên môn - kỹ thuật, quy tắc quản lý thuộc ngành, lĩnh vực đó.
Các bước của hoạt động thanh tra - Căn cứ để xây dựng kế hoạch thanh tra Hàng năm, Chánh Thanh tra Sở, Chánh Thanh tra huyện căn cứ vào định hướng chương trình thanh tra, hướng dẫn việc xây dựng kế hoạch thanh tra của Thanh tra tỉnh, yêu cầu công tác quản lý của sở, Ủy ban nhân dân cấp Huyện, yêu cầu công tác thanh tra, tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng chống tham nhũng của Giám đốc Sở, Chủ tịch UBND huyện, vụ việc có dấu hiệu vi phạm pháp luật được đăng tải trên báo chí hoặc dự luận xã hội quan tâm để xây dựng dự thảo kế hoạch thanh tra trình Giám đốc Sở, Chủ tịch UBND cấp huyện xem xét phê duyệt theo quy định của Luật Thanh tra.