Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ TRẬT TỰ XÂY DỰNG 1.1 Khái niệm và đặc điểm quản lý nhà nước về trật tự xây dựng đô thị 1. Khái niệm trật tự đô thị Theo Từ điển Tiếng Việt của tác giả Nguyễn Lân chủ biên, trật tự được hiểu là “sự sắp xếp theo một thứ tự nhất định” còn đô thi được hiểu là “một trung tâm dân cư đông đúc, có thể là thành phố, thị xã hay thị trấn” [18]. Như vậy, theo nghĩa chung nhất, đô thị là nơi tập trung dân cư, chủ yếu là lao động phi nông nghiệp. Đồng thời, đô thị cũng là khu vực có mật độ gia tăng các công trình kiến trúc do con người xây dựng so với các khu vực quanh nó.
Theo Luật Quy hoạch đô thị năm 2009, đô thị là khu vực tập trung dân cư sinh sống có mật độ cao và chủ yếu hoạt động trong lĩnh vực kinh tế phi nông nghiệp, là trung tâm chính trị, hành chính, kinh tế, văn hóa hoặc chuyên ngành có vai trò thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội của quốc gia hoặc một vùng lãnh thổ, một dịa phương, bao gồm nội thành, ngoại thành của thành phố; nội thị, ngoại thị của thị xã , thị trấn. Từ sự phân tích trên có thể hiểu trật tự xây dựng đô thị là trạng thái được hình thành dựa trên sự thực thi pháp luật về xây dựng trong thực tiễn của chủ thể nhằm duy trì sự ổn định về xây dựng ở một đô thị. Nói cách khác trật tự xây dựng đô thị chính là việc xây dựng các công trình, nhà ở phải theo đúng quy hoạch đô thị đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt công bố.2 Khái niệm quản lý nhà nước về trật tự xây dựng đô thị Trước hết, để hiểu được thuật ngữ quản lý nhà nước về trật tự xây dựng đô thị thì cần phải hiểu về quản lý nhà nước về xây dựng. Hiện nay có nhiều cách giải thích thuật ngữ quản lý, có quan niệm cho rằng quản lý là cai trị; cũng có quan niệm cho rằng quản lý là điều hành, điều khiển, chỉ huy [17].
Quan niệm chung nhất về quản lý được nhiều người chấp nhận do điều khiển học đưa ra như sau: Quản lý là sự tác động định hướng bất kỳ lên một hệ thông nào đó nhằm trật tự hóa và hướng 6 n nó phát triển phù hợp với những quy luật nhất định [15]. Quan niệm này không những phù hợp với hệ thống máy móc thiết bị, cơ thể sống, mà còn phù hợp với một tập thể người, một tổ chức hay một cơ quan nhà nước. Quản lý cũng được hiểu là sự tác động chỉ huy, điều khiển các quá trình xã hội và hành vi hoạt động của con người để chúng phát triển phù hợp với quy luật, đạt tới mục đích đã đề ra và đúng ý chí của người quản lý [19]. Theo nghĩa này, quản lý được hiểu dưới góc độ quản lý xã hội.
Quản lý xã hội là một yếu tố hết sức quan trọng không thể thiếu trong đời sống xã hội. Xã hội phát triển càng cao thì vai trò của người quản lý càng lớn và nội dung quản lý càng phức tạp. Trong hệ thống các chủ thể quản lý xã hội Nhà nước là chủ thể duy nhất quản lý xã hội toàn dân, toàn diện bằng pháp luật. Quản lý nhà nước là một lĩnh vực quản lý đặc biệt, gắn liền với sự xuất hiện của Nhà nước, theo nghĩa rộng thì quản lý nhà nước được thực hiện bởi tất cả các cơ quan nhà nước, theo nghĩa hẹp, quản lý nhà nước là hoạt động chấp hành và điều hành được đặc trưng bởi các yếu tố có tính tổ chức, được thực hiện trên cơ sở pháp luật và thi hành pháp luật, được bảo đảm thực hiện bởi hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước.
Vậy Quản lý nhà nước là dạng quản lý xã hội mang tính quyền lực nhà nước, được sử dụng quyền lực nhà nước để điều chỉnh các quan hệ xã hội và hành vi hoạt động của con người để duy trì, phát triển các mối quan hệ xã hội, trật tự pháp luật nhằm thực hiện chức năng và nhiệm vụ của Nhà nước. Hoạt động xây dựng là hoạt động lập quy hoạch, lập và quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình, khảo sát xây dựng, thiết kế xây dựng công trình, thi công xây dựng công trình, giám sát thi công xây dựng công trình, lựa chọn nhà thầu trong hoạt động xây dựng và các hoạt động khác có liên quan đến xây dựng công trình [18] nhằm tạo lập môi trường sống thích hợp cho người dân sống tại các vùng lãnh thổ, bảo đảm kết hợp hài hòa giữa lợi ích quốc gia với lợi ích cộng đồng, đáp ứng các mục tiêu phát triển kinh tế- xã hội, quốc phòng, an ninh, bảo vệ môi trường. Xây dựng có liên quan đến lợi ích Nhà nước và lợi ích công cộng nên bất cứ một quốc gia nào từ các nước đang phát triển đến các nước phát triển cũng phải chú 7 n trọng, nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước trong lĩnh vực này. Qua đó mới phân định rõ được quản lý nhà nước và quản lý hoạt động sản xuất, kinh doanh, bảo đảm công trình được xây dựng có chất lượng, an toàn, phù hợp với quy hoạch, kiến trúc và tiết kiệm, góp phần thúc đẩy cải cách hành chính trong quản lý xây dựng.
Mục tiêu của quản lý nhà nước về xây dựng là bảo đảm trật tự kỷ cương, phát huy tính năng động, sáng tạo, quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương, bảo đảm sự quản lý tập trung, thống nhất và thông suốt của Chính phủ, tăng cường kỷ luật, kỷ cương hành chính để nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý Nhà nước phục vụ tốt hơn nhu cầu và lợi ích của nhân dân, thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội ở từng địa phương trong điều kiện chuyển sang nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Như vậy, khái niệm quản lý nhà nước về xây dựng có thể được hiểu như sau: Quản lý nhà nước về xây dựng là hoạt động quản lý của các cơ quan nhà nước từ trung ương đến địa phương tiến hành trên các lĩnh vực: Đầu tư xây dựng; vật liệu xây dựng; nhà ở và công sở; kiến trúc, quy hoạch xây dựng đô thị, quy hoạch xây dựng nông thôn; hạ tầng kỹ thuật đô thị để thực hiện các chức năng, nhiệm vụ do Nhà nước trao quyền nhằm quản lý hoạt động xây dựng của tất cả các tổ chức, cá nhân trong nước, tổ chức, cá nhân nước ngoài thực hiện trên lãnh thổ Việt Nam. Từ những phân tích trên, có thể khái quát: Quản lý nhà nước về trật tự xây dựng đô thị là sự tác động mang tính tổ chức, quyền lực nhà nước trên cơ sở pháp luật của các cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền đến các chủ thể tham gia vào các hoạt động xây dựng, nhằm duy trì, bảo đảm trật tự trong xây dựng đô thị. Như vậy, quản lý trật tự xây dựng đô thị là một khâu rất quan trọng trong quản lý xây dựng.
Quản lý trật tự xây dựng đô thị là hoạt động thanh tra, kiểm tra, đề xuất, kiến nghị và xử lý vi phạm theo thẩm quyền và trình tự luật định về các vấn đề liên quan đến trật tự xây dựng nhằm đảm bảo xây dựng quản lý đô thị phù hợp với quy hoạch tổng thể và phát triển kinh tế xã hội, an ninh quốc phòng; giữ gìn và phát triển bộ mặt đô thị theo đúng quy hoạch được phê duyệt tạo điều kiện cho nhân dân xây dựng, bảo vệ quyền lợi chính đáng hợp pháp của nhân dân; ngăn 8 n chặn và tiến tới chấm dứt tình trạng lấn chiếm đất công, sử dụng đất sai mục đích, xây dựng không phép, sai phép giữ gìn kỷ cương phép nước.3 Đặc điểm quản lý nhà nước về trật tự xây dựng đô thị Quản lý nhà nước về trật tự xây dựng đô thị là một bộ phận của quản lý nhà nước về xây dựng, do đó quản lý nhà nước về trật tự xây dựng đô thị có đầy đủ các đặc điểm của hoạt động quản lý nhà nước nói chung và quản lý nhà nước về xây dựng nói riêng, bao gồm: - Về chủ thể quản lý, quản lý nhà nước về trật tự xây dựng đô thị có thể do nhiều chủ thể tham gia. Tuy nhiên, trong hệ thống chủ thể quản lý nhà nước về trật tự xây dựng đô thị, các cơ quan quản lý hành chính nhà nước là chủ thể chủ yếu, những cơ quan này thực hiện quản lý với tư cách đại diện công quyền mang quyền lực nhà nước. - Đối tượng quản lý trật tự xây dựng đô thị là các công trình xây dựng trên địa bàn. Công tác quản lý xây dựng gắn liền với yếu tố vị trí địa lý, thổ nhưỡng đất đai, chịu ảnh hưởng bởi nhiều yếu tố như phong tục tập quán ở từng địa phương, thẩm mỹ, khí hậu thời tiết từng khu vực cho đến quy hoạch khu chức năng của từng đô thị… - Quản lý nhà nước về trật tự xây dựng đô thị dựa trên cơ sở pháp lý trực tiếp là pháp luật về trật tự xây dựng.
Quản lý xây dựng lấy cơ sở pháp lý là các điều luật về xây dựng, quy hoạch- kiến trúc, luật đất đai, luật dân sự…Việc ban hành pháp luật, tổ chức thực hiện pháp luật và xử lý vi phạm pháp luật về trật tự xây dựng là toàn bộ nội dung quản lý của quản lý nhà nước về trật tự xây dựng. - Hoạt động xây dựng diễn ra hàng ngày, hàng giờ trên từng địa bàn cơ sở, tốc độ xây dựng nhanh, chi phí đầu tư xây dựng lớn, với thực tế lực lượng thanh tra Bộ và các Sở Xây dựng không đủ lực lượng, phương tiện và điều kiện để kiểm soát toàn bộ hoạt động xây dựng trên toàn quốc, dẫn đến tình trạng vi phạm trật tự xây dựng tại nhiều khu đô thị lớn, đặc biệt là các vụ nghiêm trọng gây dư luận xã hội và tốn không ít tiền của của Nhà nước và nhân dân. 9 n - Hoạt động quản lý trật tự xây dựng đô thị xây dựng phải phù hợp với đặc điểm và điều kiện kinh tế xã hội và đặc điểm tự nhiên của từng địa phương. Quản lý theo một thể thống nhất từ quy hoạch tổng thể đến quy hoạch chi tiết 1/2000, 1/500.
Gắn quy hoạch tổng thể Thành phố với Quy hoạch chi tiết từng đơn vị quận, phường.