Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ KINH NGHIỆM THỰC TIỄN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ PHÁT TRIỂN ĐÔ THỊ CẤP HUYỆN 1. Cơ sở lý luận quản lý nhà nước về phát triển đô thị cấp huyện 1. Một số khái niệm cơ bản 1. Khái niệm đô thị Theo tác giả Nguyễn Đình Hương (2003): “Đô thị là điểm dân cư tập trung có vai trò thúc đẩy sự phát triển kinh tế xã hội của một vùng lãnh thổ có cơ sở hạ tầng đô thị thích hợp”.
Các khái niệm về đô thị đều có tính tương đối xuất phát từ sự khác nhau về trình độ phát triển kinh tế xã hội, đặc điểm văn hoá, hệ thống dân cư. Mỗi nước trên thế giới có quy định riêng tuỳ theo yêu cầu và khả năng quản lý của mình. Nếu xem xét trên một phương diện chung nhất thì đô thị là một không gian cư trú của cộng đồng người sống tập trung và hoạt động trong những khu vực kinh tế phi nông nghiệp. Trên quan điểm xã hội học, đô thị là một hình thức tồn tại của xã hội trong một phạm vi không gian cụ thể và là một hình thức cư trú của con người.
“Sự tồn tại của đô thị tự bản thân nó khác hẳn vấn đề đơn giản là xây dựng nhiều nhà cửa độc lập với nhau, ở đây cái tổng hợp, cái chung nhất không phải là con số cộng của những bộ phận cấu thành. Đó là một cơ thể sống riêng biệt theo kiểu của nó” (Lê Trọng Bình, 2009). Trên góc độ quản lý kinh tế - xã hội, đô thị là điểm tập trung dân cư với mật độ cao, chủ yếu là lao động phi nông nghiệp, có cơ sở hạ tầng thích hợp, là trung tâm tổng hợp hay trung tâm chuyên ngành có vai trò thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội của cả nước, của một miền lãnh thổ, một tỉnh. Ở Việt Nam, đô thị được Nhà nước quy định là các thành phố, thị xã, thị trấn có số dân từ 4000 người trở lên, trong đó trên 65% lao động trong lĩnh vực phi nông nghiệp… Hiện nay quan niệm đó được các nhà quản lý bổ sung thêm một tiêu chuẩn nữa là cơ sở hạ tầng kỹ thuật đô thị, cơ sở hạ tầng kỹ thuật của đô thị có thể hoàn chỉnh, đồng bộ hoặc chưa hoàn chỉnh, chưa đồng bộ nhưng phải có quy hoạch 6 chung cho tương lai.
Theo Nghị định 42/2009/NĐ-CP ngày 07/5/2009 của Chính phủ quy định, đô thị là điểm dân cư tập trung các cơ sở kinh tế, văn hóa, xã hội, hội tụ đầy đủ các tiêu chuẩn do Nhà nước quy định, có vai trò thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội của một vùng lãnh thổ nhất định (Chính phủ, 2009). Từ các quan niệm trên đây, và trong điều kiện hiện nay, quan niệm về đô thị cần có sự đổi mới, nên quan niệm chung về đô thị như sau: Đô thị là một không gian cư trú của con người, ở đó cư dân sống tập trung với mật độ cao, lao động chủ yếu làm việc trong khu vực phi nông nghiệp, cơ sở hạ tầng, kinh tế, xã hội phát triển, có vai trò thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội của một lãnh thổ nhất định. Quan niệm như vậy nhằm nhấn mạnh hai mặt là phát triển xã hội và phát triển kinh tế ở đô thị. Về mặt xã hội, đô thị là một hình thức cư trú, ở đó có mật độ dân cư cao, mức sống cao, tiện nghi đầy đủ hơn cùng với những thể chế luật lệ tiến bộ.
Không gian đô thị bao gồm không gian kiến trúc, hạ tầng kỹ thuật, cảnh quan môi trường,… Về mặt kinh tế, hoạt động sản xuất ở đô thị chủ yếu là công nghiệp và dịch vụ. Để có sự phát triển kinh tế, xã hội, đô thị phải có một cơ sở hạ tầng kỹ thuật tiên tiến. Nhờ có sự phát triển về kinh tế, xã hội, mà đô thị có vai trò thúc đẩy sự phát triển kinh tế, xã hội của vùng hoặc cả nước. Như vậy, khi nói tới đô thị cần đề cập đến các yếu tố cơ bản cấu thành đô thị như quy mô, mật độ dân số, sự phát triển kinh tế, xã hội, hình thức lao động và tính hiện đại của cơ sở hạ tầng, và vai trò của đô thị đối với vùng và cả nước (Nguyễn Đình Hương, 2003).
Quản lý nhà nước về quy hoạch đô thị a. Khái niệm quy hoạch đô thị Theo Luật Quy hoạch đô thị 2009: “Quy hoạch đô thị là việc tổ chức không gian, kiến trúc, cảnh quan đô thị, hệ thống công trình hạ tầng kỹ thuật, công trình hạ tầng xã hội và nhà ở để tạo lập môi trường sống thích hợp cho người dân sống trong đô thị, được thể hiện thông qua đồ án quy hoạch đô thị.” Quy hoạch đô thị là một khái niệm hay được dùng để chỉ các hoạt động kiểm soát hay tổ chức môi trường sống đô thị. Các hoạt động này có thể bao gồm: ban hành luật, quy định kiểm soát phát triển; xây dựng và vận hành các bộ máy quản lý đô thị; đề ra các tiêu chí, lập và phê duyệt quy hoạch; thực hiện các chương trình 7 đầu tư phát triển đô thị; nghiên cứu đô thị; đào tạo bộ máy nhân lực; trao đổi tranh luận về các vấn đề đô thị. Điều cần chú ý là trong các bối cảnh khác nhau, các hoạt động này thường không có mục đích, nội dung hay phương pháp thực hiện giống nhau.
Nguyên nhân là đô thị thường có các vấn đề khác nhau trong mỗi giai đoạn phát triển. Việc nhìn nhận, đánh giá, giải quyết các vấn đề đô thị không chỉ phụ thuộc vào năng lực các bộ máy chuyên môn mà còn lệ thuộc nhiều vào chủ trương của bộ máy cầm quyền và khả năng đáp ứng của nền kinh tế. Trong mỗi giai đoạn phát triển, bộ máy cầm quyền thường chỉ chú trọng kiểm soát hay thúc đẩy một số hoạt động quy hoạch đô thị mà họ cho là quan trọng. Trong khi đó, nghiên cứu và đào tạo nhân lực trong các ngành liên quan quy hoạch đô thị thường được coi là lĩnh vực tách biệt với thực tế hành nghề.
Kết quả là luôn có nhiều quan điểm về nội dung và cách thức thực hiện quy hoạch đô thị. Quy hoạch xây dựng đô thị là bộ môn khoa học kỹ thuật, xã hội, nhân văn, là nghệ thuật về tổ chức không gian sống cho các đô thị và các khu vực đô thị. Nó là nghệ thuật sắp xếp tổ chức các không gian chức năng, khống chế hình thái kiến trúc trong đô thị trên cơ sở các điều tra, dự báo, tính toán sự phát triển, đặc điểm, vai trò, nhu cầu và nguồn lực của đô thị, nhằm cụ thể hóa chính sách phát triển, giảm thiểu các tác động có hại phát sinh trong quá trình đô thị hóa, tận dụng tối đa mọi nguồn lực, và hướng tới sự phát triển bền vững. Các không gian đô thị, công trình hạ tầng kỹ thuật, công trình hạ tầng xã hội đô thị cần được quy hoạch phù hợp với phát triển tổng thể kinh tế - xã hội- môi trường, an ninh - quốc phòng.
Từ các nội dung trên ta thấy công tác Quản lý quy hoạch đô thị là một trong những lĩnh vực quan trọng nhất trong công tác quản lý đô thị. Nội dung quản lý quy hoạch đô thị trong thực tế được cụ thể thành những nhiệm vụ chủ yếu như sau: Lập và xét duyệt quy hoạch đô thị, Soạn thảo và ban hành hệ thống các văn bản pháp quy về quản lý quy hoạch xây dựng đô thị, Xây dựng hệ thống kiểm soát và phát triển đô thị theo quy hoạch và pháp luật, Tổ chức quản lý nhà nước về quy hoạch và xây dựng đô thị. Quản lý Nhà nước về quy hoạch đô thị Theo Nghị định số 11/2013/NĐ-CP ngày 14/01/2013 của Chính phủ về quản lý đầu tư phát triển đô thị, quản lý quy hoạch đô thị là “quá trình thiết lập các quy định bắt buộc, lập kế hoạch, điều phối thời gian, nguồn lực và giám sát quá trình phát triển xã hội nhằm đảm bảo cho các đồ án, đề án quy hoạch, các phân khu đô thị,. đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt được thực hiện.
Quản lý quy hoạch đô thị cũng là quá trình nghiên cứu những bất cập của các đồ án, đề án quy hoạch, các phân khu đô thị, nghiên cứu các bất cập của những chính sách áp dụng trong quá trình triển khai thực hiện công tác quản lý, đề xuất với các cấp có thẩm quyền để giải quyết một cách kịp thời”. Quản lý nhà nước về phát triển đô thị Theo Nghị định số 11/2013/NĐ-CP ngày 14/01/2013 của Chính phủ về quản lý đầu tư phát triển đô thị, quản lý nhà nước về phát triển đô thị là việc sử dụng nguồn lực để tác động đến công tác quy hoạch và phát triển đô thị nhằm đạt được các mục tiêu kiểm soát hay tổ chức môi trường sống đô thị. Nguyên tắc quản lý phát triển đô thị: 1. Quản lý phát triển đô thị theo chiến lược, quy hoạch, chương trình phát triển đô thị, khu vực phát triển đô thị, dự án đầu tư xây dựng khu đô thị, hướng tới mục tiêu phát triển bền vững.
Phát triển hạ tầng đô thị phải hiện đại, đồng bộ. Việc đầu tư xây dựng các công trình hạ tầng đô thị phải tuân thủ quy hoạch, chiến lược, chương trình phát triển đô thị, hạ tầng đô thị. Tạo ra môi trường sống tốt cho cư dân đô thị, đảm bảo lợi ích của cộng đồng; Giữ gìn và phát huy bản sắc văn hóa dân tộc, bảo tồn và tôn tạo các di tích văn hóa, lịch sử hiện có. Khuyến khích xây dựng đô thị thích ứng với biến đổi khí hậu, tăng trưởng xanh, thông minh; sử dụng hiệu quả tài nguyên thiên nhiên, thực hiện các cam kết quốc tế về cắt giảm phát thải khí nhà kính.
Huy động, đa dạng hóa và sử dụng hiệu quả các nguồn lực tài chính cho phát triển đô thị. Tăng cường hiệu quả quản lý nhà nước về phát triển đô thị; phân công, phân cấp, phát huy khả năng tự chủ cho chính quyền đô thị; nâng cao năng lực quản lý đô thị; đảm bảo sự tham gia của các thành phần, cộng đồng xã hội trong quá trình phát triển đô thị theo quy định của pháp luật. Vai trò của quản lý nhà nước về phát triển đô thị Quản lý quy hoạch đô thị có hai mục đích chính: “Bảo đảm thực hiện đúng quy hoạch, hạn chế tình trạng quy hoạch một đằng thực thi một nẻo; Kịp thời phát hiện những vấn đề mới nảy sinh từ thực tiễn để kiến nghị/ quyết định điều chỉnh quy hoạch.