Tổng quan nghiên cứu

Khai thác khoáng sản giữ vai trò huyết mạch trong việc cung cấp nguồn nguyên liệu, nhiên liệu đầu vào cho các ngành công nghiệp then chốt của nền kinh tế quốc dân. Tại Việt Nam, tỉnh Quảng Ninh là trung tâm than đá lớn nhất cả nước, chiếm khoảng 90% tổng trữ lượng than toàn quốc với 243 mỏ và điểm quặng thuộc 33 loại khoáng sản khác nhau. Trên địa bàn tỉnh hiện có hơn 70 điểm mỏ đang được cấp phép khai thác, tạo ra đóng góp quan trọng vào nguồn thu ngân sách và tăng trưởng kinh tế địa phương. Tuy nhiên, hoạt động khai thác than cũng tạo ra những áp lực nặng nề đối với môi trường tự nhiên, trật tự an toàn xã hội và nảy sinh nhiều xung đột lợi ích giữa phát triển công nghiệp với bảo tồn sinh thái.

Vấn đề cốt lõi đặt ra là làm thế nào để nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước nhằm vừa bảo vệ, sử dụng hợp lý nguồn tài nguyên không tái tạo, vừa giải quyết triệt để các tồn tại như khai thác than trái phép, ô nhiễm bụi và nước thải mỏ, hay tình trạng khai thác vượt mốc giới quy định. Xuất phát từ Nghị quyết số 02-NQ/TW của Bộ Chính trị về định hướng chiến lược khoáng sản và Nghị quyết số 16-NQ/TU của Tỉnh ủy Quảng Ninh về tăng cường quản trị tài nguyên than, luận văn hướng tới mục tiêu hệ thống hóa cơ sở lý luận, phân tích toàn diện thực trạng quản lý nhà nước đối với hoạt động khai thác than trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh giai đoạn 2017–2021, từ đó đề xuất hệ thống giải pháp khả thi đến năm 2025 và những năm tiếp theo. Phạm vi nghiên cứu tập trung vào trách nhiệm quản lý của chính quyền địa phương trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh từ năm 2017 đến tháng 5 năm 2021. Công trình mang ý nghĩa thực tiễn to lớn khi cung cấp hệ thống luận cứ khoa học giúp địa phương nâng cao tỷ lệ thu tiền cấp quyền khai thác đạt 100%, giảm thiểu từ 30% đến 50% các vụ vi phạm trật tự khai thác và hướng tới mục tiêu chuyển đổi mô hình tăng trưởng xanh bền vững.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu được xây dựng dựa trên sự tích hợp của hai nền tảng lý thuyết chủ đạo: Lý thuyết quản lý nhà nước về kinh tế và Lý thuyết phát triển bền vững trong quản trị tài nguyên thiên nhiên. Quản lý nhà nước đối với hoạt động khai thác khoáng sản là quá trình chủ thể quản lý sử dụng quyền lực công, thông qua hệ thống pháp luật, chính sách và các công cụ điều tiết kinh tế để định hướng, điều chỉnh hành vi của các doanh nghiệp khai thác, nhằm tối ưu hóa lợi ích kinh tế - xã hội gắn liền với bảo vệ môi trường sinh thái. Mô hình phân cấp quản lý theo ngành kết hợp với quản lý theo lãnh thổ được áp dụng nhằm phân định rõ thẩm quyền giữa Bộ Tài nguyên và Môi trường, Bộ Công Thương với Ủy ban nhân dân tỉnh Quảng Ninh và chính quyền cấp huyện.

Khung lý thuyết của đề tài bao quát 4 khái niệm nền tảng bao gồm: Khoáng sản theo Điều 2 Luật Khoáng sản 2010 sửa đổi bổ sung năm 2018; Hoạt động khai thác khoáng sản gồm xây dựng cơ bản mỏ, khai đào, phân loại và hoàn thổ; Quản lý nhà nước cấp địa phương về khai thác khoáng sản; và Công cụ kinh tế trong quản lý tài nguyên. Hệ thống quản lý được vận hành dựa trên 4 nhóm công cụ chính: công cụ luật pháp, công cụ kế hoạch hóa quy hoạch, công cụ kinh tế như thuế tài nguyên, phí bảo vệ môi trường, tiền cấp quyền khai thác và công cụ tổ chức bộ máy kiểm tra giám sát.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu sử dụng phương pháp luận duy vật biện chứng và duy vật lịch sử, kết hợp phương pháp nghiên cứu định tính và định lượng nhằm bảo đảm tính khách quan, khoa học. Nguồn dữ liệu thứ cấp được thu thập toàn diện từ các văn bản quy phạm pháp luật, báo cáo chuyên đề của Sở Tài nguyên và Môi trường tỉnh Quảng Ninh, Văn phòng Ủy ban nhân dân tỉnh, Niên giám thống kê của Cục Thống kê tỉnh Quảng Ninh từ năm 2017 đến 5 tháng đầu năm 2021 cùng các chiến lược phát triển ngành than của Tập đoàn Công nghiệp Than - Khoáng sản Việt Nam và Tổng công ty Đông Bắc.

Dữ liệu sơ cấp được thu thập thông qua phương pháp điều tra khảo sát bằng bảng hỏi và phỏng vấn sâu chuyên gia được thực hiện từ ngày 01/3/2021 đến ngày 31/5/2021. Tổng quy mô mẫu khảo sát là 130 phiếu, áp dụng phương pháp chọn mẫu phân tầng ngẫu nhiên có chủ đích để bảo đảm tính đại diện cao. Cụ thể, mẫu bao gồm 100 phiếu dành cho người dân sinh sống giáp ranh các khai trường mỏ lớn như Công ty Cổ phần Than Cao Sơn, Mỏ Than Khe Chàm, Công ty Cổ phần Than Hà Lầm, Than Hà Tu và Tổng công ty Đông Bắc; 30 phiếu khảo sát gửi tới các nhà quản trị tại 10 doanh nghiệp khai thác mỏ chủ chốt trên địa bàn tỉnh như Công ty Cổ phần Than Thống Nhất, Than Núi Béo, Than Cọc Sáu, Than Đèo Nai, Than Vàng Danh. Đồng thời, tác giả thực hiện phỏng vấn sâu trực tiếp 03 cán bộ chuyên môn phụ trách lĩnh vực khoáng sản và quy hoạch đất đai thuộc Sở Tài nguyên và Môi trường tỉnh Quảng Ninh. Toàn bộ dữ liệu sơ cấp được xử lý, mã hóa và tổng hợp bằng phần mềm Microsoft Excel nhằm so sánh định lượng, đối chiếu thực tế với khung tiêu chí quản lý nhà nước đã đề ra.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, công tác thể chế hóa và ban hành văn bản quy phạm tại Quảng Ninh đã bám sát Luật Khoáng sản năm 2010 và các quy định của Trung ương, kịp thời cụ thể hóa qua các quyết định quản lý ranh giới mỏ và bảo vệ môi trường. Giai đoạn 2017–2021, Ủy ban nhân dân tỉnh đã ban hành đồng bộ các quy chế phối hợp kiểm tra, thẩm định chặt chẽ hơn 70 dự án mỏ đang hoạt động. Số lượng giấy phép khai thác được rà soát và kiểm soát nghiêm ngặt theo đúng quy hoạch mỏ của tỉnh.

Thứ hai, đóng góp kinh tế từ hoạt động khai thác than duy trì vị thế then chốt trong cơ cấu kinh tế địa phương. Ngành than đóng góp từ 18% đến 20% tổng sản phẩm trên địa bàn (GRDP) và đóng góp khoảng 40% đến 45% tổng thu ngân sách nội địa của tỉnh Quảng Ninh giai đoạn 2017–2020. Tiền thu cấp quyền khai thác khoáng sản và thuế tài nguyên duy trì tốc độ thu đạt trên 95% dự toán hàng năm, tạo nguồn lực tài chính đáng kể cho đầu tư kết cấu hạ tầng kỹ thuật và giải quyết việc làm cho hàng vạn lao động với mức thu nhập bình quân ổn định.

Thứ ba, công tác thanh tra, kiểm tra và xử lý vi phạm đã có những chuyển biến rõ rệt. Tình trạng khai thác than trái phép quy mô lớn, khai thác than lậu tại các vỉa lộ thiên cơ bản được triệt phá và kiểm soát. Tuy nhiên, kết quả điều tra sơ cấp cho thấy vẫn còn khoảng 25% doanh nghiệp than gặp vướng mắc về thủ tục bồi thường, hỗ trợ tái định cư khi thu hồi đất thực hiện dự án mỏ, và khoảng 35% người dân sinh sống gần khu vực khai trường phản ánh về tác động tiêu cực của bụi than, tiếng ồn và sự suy giảm mực nước ngầm cục bộ.

Thứ tư, tổ chức bộ máy quản lý nhà nước tại địa phương còn bộc lộ điểm nghẽn về nhân lực. Đội ngũ cán bộ chuyên trách tại Phòng Tài nguyên nước, Khoáng sản và Biến đổi khí hậu thuộc Sở Tài nguyên và Môi trường chỉ có khoảng 8 đến 10 cán bộ nhưng phải đảm nhiệm theo dõi, thẩm định và kiểm tra khối lượng dự án mỏ rộng lớn trên địa bàn toàn tỉnh, dẫn đến tình trạng quá tải và đôi khi chưa kịp thời phát hiện các sai phạm kỹ thuật khai thác mỏ.

Thảo luận kết quả

Khi đối chiếu với các nghiên cứu tương tự tại tỉnh Quảng Bình và tỉnh Thái Nguyên, kết quả nghiên cứu tại Quảng Ninh cho thấy bức tranh quản lý vừa mang tính đặc thù của một trung tâm năng lượng lớn, vừa đối mặt với nhiều áp lực phức tạp hơn. Tại Quảng Bình, địa phương này đã giải quyết thành công 68 trên tổng số 77 hồ sơ cấp phép và xử lý dứt điểm các cơ sở sản xuất thủ công nhờ quy mô mỏ nhỏ và phân tán. Ngược lại, tại Quảng Ninh, mức độ tập trung mỏ dày đặc và kỹ thuật khai thác chuyển dịch sâu từ lộ thiên xuống hầm lò dưới mực nước biển đòi hỏi cơ chế giám sát liên ngành khắt khe hơn rất nhiều.

Các số liệu thực trạng về tỷ trọng đóng góp GRDP, sản lượng than nguyên khai và số đợt thanh tra xử phạt giai đoạn 2017–2021 phản ánh rõ nét hiệu quả của việc siết chặt kỷ cương quản lý. Dữ liệu này có thể được mô hình hóa trực quan qua các bảng thống kê cơ cấu thu ngân sách và biểu đồ so sánh sản lượng khai thác lộ thiên so với hầm lò. Nguyên nhân của những tồn tại về ô nhiễm môi trường và giải phóng mặt bằng chậm trễ xuất phát từ việc quy hoạch không gian khai thác chưa thực sự đồng bộ với quy hoạch đô thị hóa, cùng với đó là việc ứng dụng công nghệ số và trạm quan trắc tự động tại các bãi thải mỏ chưa đạt tỷ lệ bao phủ 100%. Điều này khẳng định sự cần thiết phải chuyển dịch phương thức quản trị từ kiểm tra truyền thống sang giám sát số hóa liên tục.

Đề xuất và khuyến nghị

Thứ nhất, hoàn thiện cơ chế chính sách và quy trình thủ tục cấp phép: Ủy ban nhân dân tỉnh Quảng Ninh cần chủ trì phối hợp với Bộ Tài nguyên và Môi trường rà soát, cắt giảm tối thiểu 20% thời gian giải quyết các thủ tục hành chính liên quan đến cấp phép khai thác, gia hạn dự án mỏ và thẩm định báo cáo đánh giá tác động môi trường; hoàn thành việc rà soát quy hoạch mỏ đồng bộ với Quy hoạch tỉnh Quảng Ninh thời kỳ 2021–2030 trước năm 2023.

Thứ hai, đẩy mạnh chuyển đổi số và hiện đại hóa công tác kiểm tra, giám sát: Sở Tài nguyên và Môi trường tỉnh Quảng Ninh chủ trì lắp đặt hệ thống camera giám sát tự động và trạm cân điện tử kết nối dữ liệu trực tuyến tại 100% các cửa mỏ, kho than và cảng bốc rót than chuyên dùng trên địa bàn tỉnh đến cuối năm 2024. Mục tiêu nhằm giám sát 100% sản lượng than nguyên khai vận chuyển, triệt tiêu hoàn toàn nguy cơ gian lận sản lượng và khai thác ngoài ranh giới mỏ.

Thứ ba, kiện toàn tổ chức bộ máy và nâng cao năng lực thực thi công vụ: Ủy ban nhân dân tỉnh Quảng Ninh cần phê duyệt đề án tăng cường biên chế chuyên trách cho Sở Tài nguyên và Môi trường cùng Phòng Tài nguyên và Môi trường các thành phố Hạ Long, Cẩm Phả, Uông Bí và thị xã Đông Triều; định kỳ hàng năm tổ chức đào tạo, bồi dưỡng kỹ năng trắc địa mỏ và kiểm định môi trường số cho 100% cán bộ làm công tác quản lý khoáng sản từ năm 2022 đến 2025.

Thứ tư, tăng cường kiểm soát môi trường và nâng cao trách nhiệm xã hội của doanh nghiệp: Tập đoàn Công nghiệp Than - Khoáng sản Việt Nam và Tổng công ty Đông Bắc phối hợp chặt chẽ với chính quyền các địa phương thực hiện nghiêm ngặt cam kết hoàn thổ, trồng cây phục hồi môi trường tại 100% các bãi thải mỏ lộ thiên đã dừng khai thác; trích lập đầy đủ 100% nguồn quỹ cải tạo phục hồi môi trường mỏ và dành tối thiểu 5% chi phí để đầu tư hạ tầng phúc lợi, xử lý nguồn nước sạch cho cộng đồng dân cư sinh sống quanh khai trường trước năm 2025.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Nội dung và kết quả nghiên cứu của luận văn mang lại giá trị thực tiễn và học thuật cho 4 nhóm đối tượng trọng tâm sau:

Thứ nhất, cơ quan quản lý nhà nước cấp địa phương bao gồm Ủy ban nhân dân các cấp, Sở Tài nguyên và Môi trường, Sở Công Thương và lực lượng thanh tra môi trường tại Quảng Ninh cũng như các tỉnh có tài nguyên khoáng sản lớn. Luận văn cung cấp khung quy trình thẩm định, phương thức thanh tra liên ngành và mô hình phân cấp quản trị thực tế để chuẩn hóa công tác quản lý tài nguyên.

Thứ hai, các tập đoàn, doanh nghiệp khai thác khoáng sản như Tập đoàn Công nghiệp Than - Khoáng sản Việt Nam, Tổng công ty Đông Bắc và các công ty con. Nghiên cứu là cẩm nang pháp lý hữu ích giúp doanh nghiệp nắm bắt đầy đủ các nghĩa vụ về môi trường, đất đai, thủ tục đóng cửa mỏ và quản trị an toàn khai trường nhằm hạn chế tối đa rủi ro pháp lý.

Thứ ba, các nhà khoa học, giảng viên, học viên cao học và sinh viên chuyên ngành Quản lý kinh tế, Quản lý công, Kinh tế tài nguyên và môi trường. Đề tài là tài liệu tham khảo giá trị về phương pháp luận kết hợp dữ liệu sơ cấp 130 mẫu và dữ liệu thứ cấp trong phân tích chính sách kinh tế ngành.

Thứ tư, các hiệp hội ngành nghề, tổ chức tư vấn môi trường và cộng đồng xã hội quan tâm đến phát triển bền vững. Công trình cung cấp các bằng chứng xác thực và chỉ số thực tế để tham gia phản biện xã hội, giám sát tác động môi trường và xây dựng mô hình kinh tế tuần hoàn trong hoạt động khai khoáng.

Câu hỏi thường gặp

Mục tiêu nghiên cứu cốt lõi của luận văn thạc sĩ này là gì? Luận văn tập trung làm rõ hệ thống lý luận về quản lý nhà nước đối với hoạt động khai thác khoáng sản cấp tỉnh, đánh giá toàn diện thực trạng quản lý nhà nước đối với khai thác than tại tỉnh Quảng Ninh giai đoạn 2017–2021, từ đó đề xuất hệ thống giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý đến năm 2025 gắn với chiến lược phát triển kinh tế xanh.

Phạm vi và phương pháp thu thập dữ liệu sơ cấp của đề tài được tiến hành ra sao? Tác giả đã triển khai khảo sát thực tế từ ngày 01/3/2021 đến ngày 31/5/2021 trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh, phát ra 130 phiếu khảo sát hợp lệ gồm 100 phiếu cho người dân khu vực mỏ và 30 phiếu cho lãnh đạo các doanh nghiệp than lớn, đồng thời phỏng vấn sâu 03 chuyên viên quản lý thuộc Sở Tài nguyên và Môi trường.

Đâu là đóng góp kinh tế nổi bật của ngành khai thác than tỉnh Quảng Ninh trong giai đoạn nghiên cứu? Ngành than đóng vai trò trụ cột trong cơ cấu kinh tế địa phương, chiếm khoảng 18% đến 20% cơ cấu GRDP toàn tỉnh và đóng góp trên 40% tổng thu ngân sách nội địa tỉnh Quảng Ninh trong giai đoạn 2017–2020, tạo việc làm và thu nhập ổn định cho hàng vạn lao động công nghiệp mỏ.

Những hạn chế lớn nhất trong quản lý nhà nước về khai thác than tại Quảng Ninh là gì? Các hạn chế chủ yếu gồm công tác bồi thường giải phóng mặt bằng tái định cư còn kéo dài, quy hoạch khai thác chậm được điều chỉnh theo thực tế, bộ máy cán bộ chuyên trách tại Sở Tài nguyên và Môi trường còn mỏng và công tác giám sát ô nhiễm bụi, nước thải tại một số mỏ lộ thiên chưa triệt để.

Những giải pháp đột phá nào được đề xuất để thực hiện đến năm 2025? Đề tài đề xuất 4 nhóm giải pháp trọng tâm: cắt giảm 20% thời gian xử lý thủ tục hành chính, lắp đặt 100% camera và trạm cân số hóa tại các cửa mỏ than, tăng cường biên chế và chuẩn hóa 100% năng lực cán bộ chuyên môn, đồng thời yêu cầu doanh nghiệp hoàn thổ 100% các bãi thải mỏ đã đóng cửa.

Kết luận

  • Luận văn đã hệ thống hóa sâu sắc khung lý luận và nguyên tắc phân cấp quản lý nhà nước đối với hoạt động khai thác khoáng sản theo ngành kết hợp với địa phương cấp tỉnh.
  • Công trình phản ánh bức tranh thực tiễn toàn diện về hoạt động khai thác tại bể than Quảng Ninh nơi chiếm 90% trữ lượng than cả nước với hơn 70 điểm mỏ trong giai đoạn 2017–2021.
  • Dữ liệu thực nghiệm qua 130 phiếu khảo sát và phỏng vấn chuyên gia đã chỉ rõ các nút thắt về thể chế, áp lực ô nhiễm môi trường và hạn chế về nhân lực quản lý chuyên trách.
  • Nghiên cứu đề xuất 4 nhóm giải pháp mang tính hành động cao, có lộ trình rõ ràng và định lượng chỉ tiêu cụ thể nhằm chuyển đổi mô hình khai thác than bền vững đến năm 2025.
  • Đề tài mở ra hướng nghiên cứu tiếp theo về ứng dụng kinh tế tuần hoàn, quản trị rủi ro khí thải carbon và mô hình đóng cửa mỏ gắn với phục hồi sinh thái du lịch tại Quảng Ninh.

Đóng góp lớn nhất của luận văn là luận giải thành công mối quan hệ giữa công cụ pháp lý, công cụ kinh tế và chuyển đổi số trong quản lý khai khoáng cấp tỉnh. Trong giai đoạn tiếp theo, các cơ quan ban ngành tại Quảng Ninh cần khẩn trương hiện thực hóa lộ trình lắp đặt trạm cân tự động, chuẩn hóa dữ liệu trắc địa mỏ và rà soát quy hoạch đất đai để bảo đảm mục tiêu phát triển kinh tế song hành với bảo vệ môi trường sinh thái biển đảo. Các nhà quản lý, nhà nghiên cứu và doanh nghiệp hãy khai thác ngay nguồn tư liệu khoa học chuẩn xác từ luận văn này để ứng dụng vào công tác hoạch định chính sách và vận hành sản xuất thực tiễn.