Chương 1 CƠ SỞ KHOA HỌC VỀ QUẢN LÝ NGÂN SÁCH CẤP XÃ 1. Lý luận về ngân sách cấp xã 1. Khái niệm, đặc điểm ngân sách cấp xã 1. Khái niệm, quá trình hình thành và phát triển NSX Khái niệm về NSX Theo Điều 4, Luật NSNN số 83/2015/QH13 được Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam thông qua ngày 25/06/2015: “Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước”.
Tr3] Hệ thống NSNN gồm ngân sách trung ương và ngân sách địa phương. Ngân sách địa phương gồm ngân sách của các cấp chính quyền địa phương. Ngân sách trung ương là các khoản thu NSNN phân cấp cho cấp trung ương hưởng và các khoản chi NSNN thuộc nhiệm vụ chi của cấp trung ương. Ngân sách địa phương là các khoản thu NSNN phân cấp cho cấp địa phương hưởng, thu bổ sung từ ngân sách trung ương cho ngân sách địa phương và các khoản chi NSNN thuộc nhiệm vụ chi của cấp địa phương.
Vậy, NSX là cấp ngân sách cơ sở trong hệ thống NSNN, là quỹ tiền tệ tập trung phản ánh mối quan hệ kinh tế giữa một bên là chính quyền xã với một bên là các chủ thể khác thông qua sự vận động của các nguồn tài chính nhằm đảm bảo thực hiện chức năng nhiệm vụ của chính quyền xã trên mọi lĩnh vực kinh tế, chính trị, an ninh trật tự và văn hoá, xã hội trên địa bàn theo phân cấp. Nói một cách cụ thể: NSX là toàn bộ các khoản thu, chi được quy định trong dự toán năm do HĐND cấp xã quyết định và giao cho UBND cấp xã 9 thực hiện nhằm đảm bảo thực hiện các chức năng nhiệm vụ của chính quyền cấp xã. Quá trình hình thành và phát triển của NSX Ở nước ta, kể từ khi ra đời cho đến nay trải qua bao thăng trầm của đất nước NSX đã có một quá trình lịch sử phát triển lâu dài và được gắn liền với các triều đại phong kiến từ Đinh, Lý, Trần, Lê, Nguyễn cho đến chế độ xã hội chủ nghĩa ngày nay. Mặc dù trải qua mỗi thời kỳ NSX có tên gọi khác nhau, cơ chế hình thành và phương thức quản lý khác nhau.
Nhưng NSX vẫn luôn được xem là một bộ phận của hệ thống tài chính của Quốc gia. Trải qua các hình thái KT-XH khác nhau trong tiến trình lịch sử, chúng ta đã thấy được vị trí, vai trò quan trọng của NSX. Đặc biệt trong những năm 1946-1954, 1955-1975 của cuộc đấu tranh giải phóng nước nhà, NSX đã thực sự trở thành công cụ, phương tiện vật chất có tác dụng to lớn trong sự nghiệp cách mạng giải phóng dân tộc, thống nhất đất nước và xây dựng Tổ quốc. Trong cuộc kháng chiến chống thực dân Pháp, thực hiện khẩu hiệu “tất cả cho tiền tuyến, tất cả để chiến thắng”, xã đã gom góp tiền bạc, lương thực để nuôi quân và góp phần hết sức quan trọng trong sự nghiệp bảo vệ và xây dựng miền Bắc, giải phóng miền Nam khỏi ách chiếm đóng của đế quốc Mỹ.
Ngày 08/4/1972, “Điều lệ Ngân sách xã” được ban hành. Từ đó NSX được quản lý theo luật lệ thống nhất của Nhà nước. Lúc này, NSX thực sự trở thành công cụ góp phần huy động tài lực, vật lực cho sự nghiệp xây dựng Chủ nghĩa xã hội đã được bắt đầu trên quy mô toàn quốc, theo kế hoạch 5 năm lần thứ 2 (1976-1980). Vị trí, vai trò của NSX được khẳng định lại trong thời kỳ khôi phục cơ sở vật chất, xây dựng chủ nghĩa xã hội, xây dựng nông thôn mới với sự ra đời của Nghị quyết 138/HĐBT ngày 19/11/1983.
NSX lúc này đã là một cấp trong hệ thống NSNN gồm: Ngân sách trung ương, Ngân sách Tỉnh (Thành 10 phố trực thuộc trung ương), Ngân sách Huyện (Quận, Thị xã), NSX (phường, thị trấn). Tuy nhiên ở thời kỳ này, NSX chưa thực sự phát huy được vai trò của mình. Để đáp ứng yêu cầu quản lý kinh tế trong thời kỳ đổi mới đất nước, chuyển từ cơ chế quản lý tập trung quan liêu bao cấp sang cơ chế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa có sự quản lý của Nhà nước, trong những năm vừa qua Nhà nước đã ban hành nhiều văn bản Luật, Nghị định, Thông tư hướng dẫn liên quan đến quản lý NSNN nói chung và NSX nói riêng như: Luật NSNN số 47/1996/QH10 ban hành ngày 20/3/1996; Luật NSNN số 06/1998/QH10 luật sửa đổi, bổ sung một số điều của luật NSNN năm 1998; Luật NSNN số 01/2002/QH11; Thông tư số 60/2003/TT- BTC ngày 23/6/2003; Quyết định số 94/2005/QĐ-BTC và Thông tư số 146/2011/TT- BTC của Bộ Tài chính, điều này một lần nữa khẳng định NSX là một cấp ngân sách nằm trong hệ thống NSNN thống nhất, là một phần của NSNN, là phương tiện vật chất để chính quyền cấp xã thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình. Đây thực sự là một bước phát triển mới trong công tác quản lý NSX, khẳng định rõ công tác quản lý NSX ngày càng được quan tâm, củng cố và hoàn thiện hơn.
Đặc điểm của ngân sách cấp xã Ngân sách cấp xã là một cấp ngân sách cơ sở thuộc hệ thống NSNN thống nhất, ngoài mang những đặc điểm chung của NSNN, NSX cũng có những điểm riêng có sau đây:[10] Thứ nhất, NSX là cấp ngân sách cuối cùng gắn chặt với việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của chính quyền cấp xã. NSX là cấp ngân sách cuối cùng vì nó thực hiện giải quyết mối quan hệ lợi ích một cách trực tiếp giữa Nhà nước với nhân dân bằng công cụ pháp luật. NSX có thể được xem như 11 một loại quỹ tiền tệ của chính quyền cấp cơ sở, mà cụ thể hai phương diện hoạt động của quỹ là: thu NSX và chi NSX. Thông qua thu, chi NSX thì mối quan hệ lợi ích giữa người dân với Nhà nước, người dân với người dân cũng sẽ được giải quyết thuận lợi và triệt để nếu như chính quyền cấp xã thực hiện đúng việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi trong nhiệm vụ và quyền hạn của mình.
Thứ hai, thu, chi NSX luôn chịu sự giám sát, kiểm tra của chính quyền ở cấp xã. Do đó, các chỉ tiêu thu, chi NSX sẽ mang tính hợp lý, đúng với quy định của pháp luật. Thứ ba, các quan hệ thu, chi NSX biểu hiện đa dạng dưới nhiều hình thức. Nhưng bất kỳ một khoản thu hoặc chi nào về nguyên tắc chỉ có thể được thực thi khi nó đã được giao trong dự toán ngân sách và đã được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền phê duyệt.
Thứ tư, NSX vừa là một cấp ngân sách vừa là một đơn vị dự toán đặc biệt. NSX là một đơn vị dự toán đặc biệt (dưới nó không có các đơn vị dự toán trực thuộc nào). Nó phải tạo nguồn kinh phí thông qua khoản thu NSX được phê duyệt, chi trực tiếp và tổng hợp các khoản chi trực tiếp đó vào chi ngân sách. Đây là đặc điểm quan trọng, chi phối rất lớn đến quá trình tổ chức, lập, chấp hành dự toán và quyết toán NSX.
Nội dung nguồn thu, nhiệm vụ chi của ngân sách cấp xã 1. Nguồn thu của ngân sách cấp xã Nguồn thu ngân sách cấp xã gồm 3 nguồn sau: các khoản thu NSX hưởng 100%, các khoản thu phân chia theo tỷ lệ phần trăm (%) giữa NSX, thị trấn với ngân sách cấp trên, thu bổ sung từ ngân sách cấp trên cho NSX.[18] Các khoản thu NSX hưởng 100% Là các khoản thu dành cho xã sử dụng toàn bộ để chủ động về nguồn ngân sách bảo đảm các nhiệm vụ chi thường xuyên, chi đầu tư phát triển. Căn 12 cứ nguyên tắc phân cấp quản lý nguồn thu, nhiệm vụ chi cho NSX, HĐND cấp tỉnh xem xét phân cấp cho NSX hưởng 100% các khoản thu sau đây: a) Các khoản phí, lệ phí giao cho xã tổ chức thu theo quy định; b) Thu từ các hoạt động sự nghiệp của xã, phần nộp vào NSNN theo quy định của pháp luật; c) Thu từ quỹ đất công ích và hoa lợi công sản khác do xã quản lý theo quy định của pháp luật; d) Tiền thu từ xử phạt vi phạm hành chính, phạt, tịch thu khác theo quy định của pháp luật do cấp xã thực hiện; đ) Thu từ tài sản được xác lập quyền sở hữu của nhà nước do các cơ quan, đơn vị, tổ chức thuộc xã xử lý theo quy định của pháp luật, sau khi trừ đi các chi phí theo quy định của pháp luật; e) Các khoản huy động đóng góp từ các cơ quan, tổ chức, cá nhân gồm: các khoản huy động đóng góp theo quy định của pháp luật, các khoản đóng góp theo nguyên tắc tự nguyện để đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng do HĐND xã quyết định đưa vào NSX quản lý; g) Viện trợ không hoàn lại của các tổ chức quốc tế, các tổ chức khác, các cá nhân ở nước ngoài trực tiếp cho NSX; h) Thu kết dư NSX năm trước; i) Thu chuyển nguồn NSX năm trước chuyển sang; k) Các khoản thu khác của NSX theo quy định của pháp luật. Các khoản thu phân chia theo tỷ lệ phần trăm (%) giữa NSX, thị trấn với ngân sách cấp trên.
Căn cứ vào khả năng thực tế nguồn thu và nhiệm vụ chi của xã, HĐND cấp tỉnh quyết định tỷ lệ phần trăm (%) đến tối đa là 100% các khoản thu cho NSX gồm: 13 a) Thuế sử dụng đất phi nông nghiệp; b) Thuế sử dụng đất nông nghiệp thu từ hộ gia đình; c) Lệ phí môn bài thu từ cá nhân, hộ kinh doanh; d) Lệ phí trước bạ nhà, đất. Căn cứ vào khả năng thực tế nguồn thu và nhiệm vụ chi của xã, HĐND cấp tỉnh quyết định tỷ lệ phần trăm đến tối đa là 100% các khoản thu cho NSX. Thu bổ sung từ ngân sách cấp trên cho NSX. Trong hệ thống tổ chức NSNN, mỗi cấp đều phải đảm bảo cân đối thu – chi của mình.
Tuy nhiên, có thể xảy ra trường hợp cấp ngân sách nào không tự cân đối được. Để đảm bảo cân đối thu - chi ngay từ khâu dự toán, ngân sách cấp trên có trách nhiệm cấp bổ sung nguồn thu cho cấp ngân sách đó. Hiện nay, phần lớn ngân sách cấp xã của nước ta chưa tự cân đối được thu - chi, phải trông chờ vào số cấp bổ sung từ ngân sách cấp trên, từ đó hình thành nguồn thu thứ ba của ngân sách cấp xã.