Tổng quan nghiên cứu

Quản lý chi ngân sách nhà nước cấp tỉnh giữ vai trò quyết định trong việc phân bổ nguồn lực công, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế địa phương và bảo đảm an sinh xã hội. Tỉnh Điện Biên là địa bàn miền núi biên giới phía Tây Bắc với diện tích tự nhiên 9.562,9 km2, gồm 10 đơn vị hành chính cấp huyện, 29 xã biên giới và là nơi sinh sống của 19 dân tộc anh em. Trong giai đoạn 2016 - 2018, kinh tế tỉnh đạt mức tăng trưởng khá với tốc độ tăng trưởng GRDP năm 2018 đạt 7,15%, thu nhập bình quân đầu người ước đạt 27,31 triệu đồng/năm (tăng 12,14% so với năm trước), và tổng vốn đầu tư toàn xã hội khu vực ngoài nhà nước tăng 53% so với năm 2017.

Tuy nhiên, do điều kiện địa hình chia cắt phức tạp và quy mô kinh tế còn nhỏ, nguồn thu nội địa của Điện Biên mới chỉ đáp ứng một phần nhỏ nhu cầu chi tiêu, khiến ngân sách địa phương phụ thuộc lớn vào nguồn bổ sung cân đối từ ngân sách trung ương. Công tác quản lý chi ngân sách nhà nước của tỉnh bộc lộ nhiều điểm nghẽn: quy trình lập dự toán chưa sát thực tế dẫn đến việc phải điều chỉnh, bổ sung nhiều lần trong năm tài chính; tiến độ giải ngân vốn đầu tư công tại các địa bàn vùng cao còn chậm; công tác quyết toán ngân sách ở một số đơn vị còn mang tính hình thức và chậm tiến độ.

Mục tiêu nghiên cứu trọng tâm của luận văn là hệ thống hóa lý luận quản lý tài chính công cấp tỉnh, phân tích thực trạng quản lý chi ngân sách tại Điện Biên giai đoạn 2016 - 2018, từ đó đề xuất hệ thống giải pháp toàn diện nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý chi ngân sách địa phương đến năm 2025. Nghiên cứu mang ý nghĩa thực tiễn sâu sắc, cung cấp căn cứ khoa học giúp chính quyền địa phương tái cơ cấu chi ngân sách, kiểm soát chặt chẽ kỷ luật tài khóa và tối ưu hóa hiệu quả sử dụng nguồn vốn nhà nước.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu được xây dựng dựa trên nền tảng Lý thuyết Tài chính công và Lý thuyết Phân cấp tài khóa. Khung phân tích vận dụng các quy định của Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015 và Nghị định số 163/2016/NĐ-CP của Chính phủ để mô hình hóa chu trình quản lý chi ngân sách nhà nước cấp tỉnh thành một hệ thống khép kín gồm 4 giai đoạn liên hoàn:

  • Lập dự toán chi ngân sách: Quá trình dự báo nhu cầu tài chính, xác định các chỉ tiêu chi tiêu dựa trên kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và định mức phân bổ ngân sách.
  • Chấp hành dự toán chi ngân sách: Quá trình tổ chức thực hiện các khoản chi theo dự toán được Hội đồng nhân dân tỉnh phê duyệt, kiểm soát thanh toán qua hệ thống Kho bạc Nhà nước.
  • Quyết toán chi ngân sách: Khâu tổng kết, đánh giá số liệu thực chi, xác định trách nhiệm pháp lý của các cơ quan sử dụng ngân sách sau khi kết thúc năm ngân sách.
  • Kiểm tra, thanh tra và giám sát tài chính: Hoạt động thanh tra định kỳ và đột xuất nhằm phát hiện sai phạm, ngăn ngừa thất thoát lãng phí.

Các khái niệm then chốt được chuẩn hóa bao gồm: Chi đầu tư phát triển (chi xây dựng cơ bản, hỗ trợ vốn doanh nghiệp công ích), Chi thường xuyên (sự nghiệp giáo dục - đào tạo, y tế, quản lý hành chính, quốc phòng - an ninh), và Hệ thống Thông tin Quản lý Ngân sách và Kho bạc (TABMIS).

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu kết hợp chặt chẽ giữa nguồn dữ liệu thứ cấp và dữ liệu sơ cấp được thu thập trong giai đoạn 2016 - 2018:

  • Dữ liệu thứ cấp: Trích xuất từ Niên giám thống kê tỉnh Điện Biên, Báo cáo quyết toán thu chi ngân sách của Sở Tài chính, Sở Kế hoạch và Đầu tư, Báo cáo kiểm toán ngân sách địa phương của Kiểm toán Nhà nước và các văn bản chỉ đạo điều hành của Ủy ban nhân dân tỉnh Điện Biên.
  • Dữ liệu sơ cấp: Thu thập thông qua điều tra bảng hỏi với cỡ mẫu 28 đối tượng. Phương pháp chọn mẫu có chủ đích được áp dụng tại 02 cơ quan chuyên môn nòng cốt tham mưu quản lý ngân sách của tỉnh gồm Sở Tài chính (10 cán bộ chuyên môn, 4 lãnh đạo) và Sở Kế hoạch và Đầu tư (10 cán bộ chuyên môn, 4 lãnh đạo). Lý do lựa chọn 2 đơn vị này xuất phát từ chức năng trực tiếp xây dựng dự toán, phân bổ nguồn vốn và kiểm soát chi tiêu công trên địa bàn tỉnh, đảm bảo thông tin thu thập đạt độ tin cậy và chuyên sâu cao nhất.

Dữ liệu khảo sát được lượng hóa qua thang đo Likert 5 mức độ (từ 1: Hoàn toàn không đồng ý đến 5: Hoàn toàn đồng ý). Tác giả sử dụng các phương pháp phân tổ thống kê, thống kê mô tả, so sánh số tuyệt đối và số tương đối trên phần mềm Excel, kết hợp phương pháp chuyên gia để đối chiếu thực tiễn quản lý của Điện Biên với bài học kinh nghiệm từ tỉnh Sơn La và tỉnh Lai Châu.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Nghiên cứu thực trạng quản lý chi ngân sách nhà nước tỉnh Điện Biên giai đoạn 2016 - 2018 chỉ ra bốn phát hiện trọng tâm:

  • Chuyển dịch cơ cấu kinh tế và quy mô chi ngân sách: Quy mô kinh tế tỉnh năm 2018 đạt 12.674,79 tỷ đồng, trong đó khu vực dịch vụ chiếm tỷ trọng cao nhất với 55,15% (tương đương 8.093,15 tỷ đồng), khu vực công nghiệp - xây dựng chiếm 22,67% (3.326,77 tỷ đồng), khu vực nông lâm thủy sản chiếm 19,53% (2.865,99 tỷ đồng) và thuế sản phẩm chiếm 2,65% (388,88 tỷ đồng). Thu ngân sách trên địa bàn vượt dự toán, nổi bật là nguồn thu tiền sử dụng đất tăng 54% so với kế hoạch, tạo điều kiện mở rộng quy mô chi ngân sách địa phương.
  • Chất lượng lập dự toán chi chưa cao: Công tác lập dự toán chi hàng năm còn bị động, chưa bao quát hết nhiệm vụ phát sinh thực tế. Việc dự toán chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển chưa sát khiến Hội đồng nhân dân tỉnh phải phê duyệt điều chỉnh, bổ sung dự toán nhiều lần trong năm tài chính, làm suy giảm tính kỷ cương của kế hoạch ngân sách đầu năm.
  • Tiến độ chấp hành và kiểm soát chi còn vướng mắc: Việc giải ngân vốn đầu tư xây dựng cơ bản tại các huyện vùng cao như Mường Nhé, Điện Biên Đông thường xuyên bị chậm tiến độ so với kế hoạch vốn giao. Mặc dù hệ thống TABMIS đã vận hành đồng bộ, quy trình thẩm định hồ sơ thanh toán khối lượng hoàn thành ở cấp cơ sở vẫn gặp ách tắc do năng lực lập hồ sơ của chủ đầu tư còn yếu.
  • Đánh giá khảo sát thực nghiệm: Kết quả điều tra 28 cán bộ và lãnh đạo chuyên môn cho thấy các tiêu chí về tính kịp thời trong giao dự toán đạt mức khá (3,4 - 3,8 điểm), nhưng tiêu chí về độ chính xác của dự toán và tính nghiêm túc trong quyết toán ngân sách chỉ đạt mức trung bình (2,8 - 3,1 điểm theo thang đo Likert).

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân của những hạn chế trên bắt nguồn từ cả yếu tố khách quan và chủ quan. Về khách quan, địa hình Điện Biên có gần 90% diện tích đồi núi độ dốc trên 25 độ, mật độ dân số thấp chỉ 57,4 người/km2 trên tổng số 576.658 dân (trong đó dân số nông thôn chiếm tới 509.393 người), khiến chi phí vận chuyển vật liệu và xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông, thủy lợi cao hơn nhiều so với các tỉnh đồng bằng. Về chủ quan, sự phối hợp giữa Sở Tài chính, Sở Kế hoạch và Đầu tư với các đơn vị dự toán cấp huyện chưa thực sự chặt chẽ; trình độ chuyên môn của cán bộ kế toán xã còn hạn chế.

So sánh với kinh nghiệm thực tiễn từ tỉnh Lai Châu (thành công trong việc giao quyền tự chủ tài chính cho 100% đơn vị sự nghiệp công lập để giảm chi thường xuyên) và tỉnh Sơn La (thực hiện triệt để quy trình lập dự toán từ dưới lên), công tác quản lý ngân sách của Điện Biên còn thiếu tính linh hoạt trong cơ chế phân cấp nguồn lực.

Trong báo cáo phân tích, các biến động tài chính được tổng hợp chi tiết qua bảng cân đối ngân sách và biểu đồ so sánh cơ cấu chi: trục tung thể hiện giá trị chi (tỷ đồng), trục hoành thể hiện các năm 2016, 2017, 2018 với các cột chồng phân định rõ tỷ trọng chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển, giúp nhà quản lý dễ dàng nhận diện xu hướng gia tăng chi phí quản lý hành chính để kịp thời điều chỉnh.

Đề xuất và khuyến nghị

Nhằm hoàn thiện công tác quản lý chi ngân sách nhà nước tỉnh Điện Biên giai đoạn 2020 - 2025, luận văn đề xuất 4 nhóm giải pháp trọng tâm:

  • Đổi mới quy trình lập dự toán chi ngân sách: Chuẩn hóa công tác lập dự toán theo phương pháp cuốn chiếu gắn với kế hoạch tài chính - ngân sách trung hạn 3 năm. Sở Tài chính chủ trì phối hợp với Sở Kế hoạch và Đầu tư xây dựng định mức phân bổ ngân sách sát với điều kiện thực tế của 29 xã biên giới; đặt mục tiêu giảm tỷ lệ điều chỉnh dự toán bổ sung trong năm xuống dưới 8% giai đoạn 2021 - 2023.
  • Nâng cao hiệu quả chấp hành và kiểm soát chi qua Kho bạc Nhà nước: Tối ưu hóa quy trình kiểm soát chi trên hệ thống TABMIS, kiên quyết từ chối thanh toán đối với các công trình chưa đủ thủ tục pháp lý hoặc vượt tổng mức đầu tư phê duyệt. Kho bạc Nhà nước tỉnh Điện Biên phối hợp các chủ đầu tư đẩy nhanh tiến độ giải ngân vốn đầu tư công, phấn đấu đạt tỷ lệ giải ngân trên 95% kế hoạch vốn giao hàng năm giai đoạn 2021 - 2025.
  • Siết chặt kỷ luật quyết toán và thanh tra, kiểm tra tài chính: Thực hiện số hóa 100% hồ sơ quyết toán ngân sách cấp huyện, cấp xã; chấm dứt tình trạng nợ đọng xây dựng cơ bản kéo dài. Thanh tra tỉnh và Sở Tài chính tăng cường kiểm tra đột xuất đối với các dự án sử dụng vốn ngân sách lớn, bảo đảm 100% đơn vị dự toán hoàn thành báo cáo quyết toán đúng thời hạn luật định từ năm 2020 đến 2025.
  • Đẩy mạnh giao quyền tự chủ tài chính và nâng cao chất lượng nhân lực: Ủy ban nhân dân tỉnh chỉ đạo mở rộng cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm về biên chế và kinh phí cho các đơn vị sự nghiệp công lập có nguồn thu (y tế, giáo dục nghề nghiệp); đặt mục tiêu tiết kiệm tối thiểu 10% chi thường xuyên để bổ sung nguồn vốn chi đầu tư phát triển; tổ chức tập huấn chuyên sâu hàng năm cho trên 200 cán bộ tài chính - kế toán cấp huyện, xã giai đoạn 2020 - 2025.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Luận văn là tài liệu tham khảo chuyên môn giá trị cho nhiều nhóm đối tượng:

  • Cán bộ lãnh đạo và chuyên viên quản lý tài chính công: Các cơ quan như Sở Tài chính, Sở Kế hoạch và Đầu tư, Kho bạc Nhà nước tỉnh Điện Biên và các tỉnh miền núi phía Bắc có thể ứng dụng trực tiếp các quy trình lập dự toán và giải pháp kiểm soát giải ngân vốn đầu tư công.
  • Lãnh đạo chính quyền địa phương cấp huyện, thị xã, thành phố: Cung cấp khung định hướng thực tiễn trong việc phân bổ dự toán ngân sách, cân đối nhiệm vụ chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển phù hợp với đặc thù vùng đồng bào dân tộc thiểu số.
  • Giảng viên và nhà nghiên cứu kinh tế: Các viện nghiên cứu, trường đại học khối kinh tế - quản trị kinh doanh có thể sử dụng luận văn làm tài liệu nghiên cứu tình huống (case study) điển hình về phân cấp tài khóa và quản trị tài chính công tại các địa phương nhận trợ cấp cân đối từ ngân sách trung ương.
  • Học viên cao học và sinh viên chuyên ngành Quản lý kinh tế, Tài chính - Ngân hàng: Tài liệu hỗ trợ phương pháp luận nghiên cứu khoa học, từ kỹ thuật chọn mẫu khảo sát thực nghiệm 28 đối tượng chuyên gia đến phương pháp xử lý số liệu thống kê mô tả và thang đo Likert trong phân tích kinh tế.

Câu hỏi thường gặp

Đặc thù địa bàn miền núi của Điện Biên ảnh hưởng như thế nào đến chi ngân sách?

Điện Biên có diện tích 9.562,9 km2 với gần 90% diện tích đồi núi dốc trên 25 độ và 29 xã biên giới. Địa hình chia cắt mạnh khiến chi phí đầu tư xây dựng hạ tầng giao thông và duy trì mạng lưới an sinh xã hội cho 576.658 dân cao gấp nhiều lần vùng đồng bằng, gây áp lực lớn lên cân đối ngân sách tỉnh.

Nghiên cứu sử dụng quy mô mẫu khảo sát và phương pháp thu thập dữ liệu nào?

Tác giả khảo sát trực tiếp 28 cán bộ chuyên môn và lãnh đạo tại Sở Tài chính (14 phiếu) và Sở Kế hoạch và Đầu tư (14 phiếu). Bảng hỏi xây dựng theo thang đo Likert 5 mức độ, kết hợp dữ liệu thống kê giai đoạn 2016 - 2018 để đánh giá toàn diện chu trình quản lý chi ngân sách địa phương.

Nguyên nhân chủ yếu khiến dự toán chi ngân sách tỉnh thường xuyên phải điều chỉnh là gì?

Nguyên nhân do công tác dự báo các chỉ tiêu kinh tế vĩ mô chưa sát thực tế, nguồn thu nội địa biến động và phát sinh đột xuất các nhiệm vụ chi an sinh xã hội, cứu trợ thiên tai tại vùng sâu vùng xa. Điều này làm giảm tính chuẩn xác của kế hoạch dự toán giao đầu năm.

Điện Biên có thể rút ra bài học kinh nghiệm gì từ các tỉnh lân cận như Sơn La và Lai Châu?

Điện Biên cần học tập mô hình của tỉnh Lai Châu trong việc đẩy mạnh giao quyền tự chủ tài chính cho các đơn vị sự nghiệp công lập để tinh giản chi thường xuyên, đồng thời áp dụng quy trình lập dự toán từ dưới lên một cách nghiêm túc theo bài học thành công của tỉnh Sơn La.

Mục tiêu trọng tâm của các giải pháp quản lý chi ngân sách giai đoạn 2020 - 2025 là gì?

Mục tiêu trọng tâm là cơ cấu lại chi ngân sách theo hướng tăng tỷ trọng chi đầu tư phát triển, bảo đảm tỷ lệ giải ngân vốn xây dựng cơ bản đạt trên 95%, ứng dụng triệt để hệ thống TABMIS để minh bạch hóa thanh toán và xóa bỏ hoàn toàn tình trạng nợ đọng xây dựng cơ bản.

Kết luận

  • Hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý luận và pháp lý về quản lý chi ngân sách nhà nước cấp tỉnh theo Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015 và các văn bản hướng dẫn hiện hành.
  • Phân tích chi tiết thực trạng chi ngân sách tỉnh Điện Biên giai đoạn 2016 - 2018 gắn liền với tốc độ tăng trưởng kinh tế GRDP 7,15% và cơ cấu thu chi thực tế của địa phương.
  • Nhận diện chính xác các hạn chế trong chu trình quản lý chi thông qua kết quả điều tra thực nghiệm 28 cán bộ, lãnh đạo tại Sở Tài chính và Sở Kế hoạch và Đầu tư.
  • Đề xuất 4 nhóm giải pháp đồng bộ từ lập dự toán, chấp hành, quyết toán đến nâng cao chất lượng nguồn nhân lực cho giai đoạn 2020 - 2025.
  • Đóng góp nguồn tài liệu tham khảo có giá trị ứng dụng cao cho các nhà hoạch định chính sách tài chính công tại các tỉnh miền núi, biên giới phía Bắc.

Lộ trình triển khai các giải pháp cần được các cơ quan chuyên môn của tỉnh Điện Biên thực hiện đồng bộ từ năm 2021 đến năm 2025 nhằm thiết lập kỷ cương tài khóa vững chắc. Các nhà quản lý, nhà nghiên cứu và học viên quan tâm hãy nghiên cứu chi tiết toàn văn đề tài để vận dụng hiệu quả các mô hình quản lý ngân sách vào thực tiễn địa phương.