Tổng quan nghiên cứu

Huyện Đắk R'lấp thuộc tỉnh Đắk Nông có diện tích tự nhiên 63.420 ha và dân số 80.851 người gồm 25 dân tộc cùng sinh sống. Trong giai đoạn 2012 - 2016, huyện ghi nhận tốc độ tăng trưởng kinh tế bình quân đạt 17,86%, trong đó nông - lâm nghiệp chiếm 62,01%, thương mại - dịch vụ chiếm 19,49% và công nghiệp - xây dựng đạt 18,5%. Cùng với quá trình phát triển kinh tế - xã hội và quy hoạch đô thị Kiến Đức trở thành đô thị loại IV, nhu cầu huy động và sử dụng nguồn lực tài chính công của huyện ngày càng tăng cao. Tổng thu ngân sách nhà nước trên địa bàn huyện năm 2016 đạt 542,47 tỷ đồng, tăng gấp 2,76 lần so với mức 196,488 tỷ đồng của năm 2012. Song song với đó, tổng chi ngân sách huyện Đắk R'lấp đã tăng từ 156,66 tỷ đồng năm 2012 lên 278,97 tỷ đồng vào năm 2016 nhằm đáp ứng các mục tiêu quản trị và kiến thiết hạ tầng.

Tuy nhiên, cơ cấu chi ngân sách của địa phương đang đối mặt với thách thức lớn khi chi thường xuyên chiếm tỷ trọng áp đảo, tăng từ mức 71,5% (năm 2012) lên đến 80,5% (năm 2016). Điều này trực tiếp thu hẹp tỷ trọng chi đầu tư xây dựng cơ bản từ 28,5% xuống chỉ còn 19,5%, tạo áp lực nặng nề lên nguồn vốn phát triển hạ tầng kỹ thuật dài hạn. Bên cạnh đó, công tác quản lý tài chính công tại 11 xã, thị trấn cùng 81 đơn vị dự toán trực thuộc vẫn bộc lộ hạn chế trong khâu lập, phân bổ và kiểm soát chi tiêu. Luận văn thạc sĩ kinh tế phát triển của tác giả Nguyễn Thị Kim Oanh với đề tài nghiên cứu về hoàn thiện công tác quản lý chi ngân sách huyện Đắk R'lấp đã hệ thống hóa cơ sở lý luận, đánh giá khách quan thực trạng và đề xuất giải pháp nhằm nâng cao kỷ luật tài khóa, tối ưu hóa hiệu quả sử dụng nguồn ngân sách nhà nước cấp huyện.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Luận văn vận dụng lý thuyết tài chính công hiện đại và lý thuyết phân cấp quản lý tài khóa làm nền tảng phân tích. Căn cứ theo quy định của Luật Ngân sách Nhà nước số 83/2015/QH13 và Thông tư số 63/2009/TT-BTC của Bộ Tài chính, quản lý chi ngân sách cấp huyện là quá trình cơ quan công quyền phân phối và sử dụng quỹ ngân sách tập trung nhằm duy trì hoạt động bộ máy nhà nước, bảo đảm an ninh quốc phòng và thúc đẩy kinh tế - xã hội địa phương. Chu trình quản lý chi ngân sách nhà nước cấp huyện được chuẩn hóa qua 5 giai đoạn liên hoàn: lập dự toán ngân sách, phân bổ và giao dự toán, tổ chức chấp hành dự toán, quyết toán ngân sách, cùng hoạt động thanh tra và kiểm soát chi qua Kho bạc Nhà nước.

Khung phân tích của đề tài tập trung vào 4 khái niệm và định chế tài chính cốt lõi:

  • Định mức phân bổ ngân sách: Căn cứ pháp lý do Hội đồng nhân dân tỉnh phê chuẩn để xác định tổng mức dự toán phân bổ cho từng cơ quan, đơn vị trực thuộc huyện.
  • Định mức sử dụng kinh phí: Tiêu chuẩn chi tiết theo từng mục lục ngân sách nhằm kiểm soát trực tiếp các khoản chi tiêu công vụ cụ thể.
  • Chi đầu tư phát triển: Nguồn vốn bố trí cho các công trình hạ tầng giao thông, thủy lợi, giáo dục, y tế nhằm hình thành tài sản cố định dài hạn cho nền kinh tế.
  • Chi thường xuyên: Các khoản chi nhằm bảo đảm hoạt động quản lý hành chính nhà nước, thực hiện chính sách an sinh xã hội, an ninh quốc phòng và các hoạt động sự nghiệp công lập.

Phương pháp nghiên cứu

  • Cỡ mẫu nghiên cứu: Luận văn khảo sát toàn diện 81 đơn vị dự toán trực thuộc huyện Đắk R'lấp, bao gồm 50 đơn vị trường học (13 trường mầm non, 24 trường tiểu học, 13 trường trung học cơ sở), 13 phòng chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân huyện, 4 đơn vị sự nghiệp trực thuộc, khối cơ quan Đảng - Đoàn thể và 11 đơn vị hành chính cấp xã, thị trấn.
  • Phương pháp chọn mẫu: Tác giả áp dụng phương pháp điều tra toàn bộ đối với 100% đơn vị thụ hưởng ngân sách huyện trong giai đoạn 2012 - 2016 nhằm bảo đảm tính đại diện tuyệt đối và bao quát đầy đủ mọi dòng ngân lưu công của địa phương.
  • Nguồn thu thập dữ liệu: Dữ liệu thứ cấp pháp lệnh được thu thập từ Niên giám thống kê huyện Đắk R'lấp giai đoạn 2012 - 2016, Báo cáo quyết toán ngân sách hàng năm của Sở Tài chính tỉnh Đắk Nông, Báo cáo kiểm soát chi của Kho bạc Nhà nước huyện Đắk R'lấp và Quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội huyện Đắk R'lấp đến năm 2020.
  • Phương pháp phân tích dữ liệu: Kết hợp phương pháp phân tích thống kê mô tả, phương pháp so sánh chuỗi thời gian và phương pháp phân tích chỉ số tài chính. Việc lựa chọn các phương pháp này cho phép đo lường chính xác mức độ biến động chi, đánh giá biên độ sai lệch giữa dự toán giao và số thực chi quyết toán, đồng thời nhận diện rõ các nguyên nhân gây thất thoát hoặc kém hiệu quả trong chu trình ngân sách cấp huyện.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, quy mô chi ngân sách huyện Đắk R'lấp tăng trưởng liên tục nhưng cơ cấu chi dịch chuyển theo hướng bất lợi cho đầu tư phát triển. Tổng chi ngân sách huyện tăng từ 156,66 tỷ đồng (năm 2012) lên 278,97 tỷ đồng (năm 2016), đạt tốc độ tăng trưởng 78,07%. Tuy nhiên, chi thường xuyên tăng mạnh từ 111,75 tỷ đồng lên 224,47 tỷ đồng, đẩy tỷ trọng chi thường xuyên từ mức 71,5% lên tới 80,5% tổng chi. Ngược lại, chi đầu tư xây dựng cơ bản chỉ tăng từ 44,56 tỷ đồng lên 54,50 tỷ đồng, khiến tỷ trọng chi đầu tư sụt giảm sâu từ 28,5% xuống chỉ còn 19,5%.

Thứ hai, cơ cấu chi thường xuyên tập trung phần lớn vào sự nghiệp công lập và quản lý hành chính, gây áp lực lớn lên ngân sách địa phương. Năm 2016, chi sự nghiệp giáo dục, y tế chiếm tỷ trọng cao nhất với 63,1%, tiếp theo là chi quản lý hành chính chiếm 30,0% tổng chi thường xuyên. Hai khoản chi này chiếm tới 93,1% nguồn lực chi thường xuyên của huyện, trong khi chi bảo đảm xã hội chỉ đạt 2,2% và chi quốc phòng - an ninh chiếm 4,4%.

Thứ ba, công tác lập và phân bổ dự toán còn tồn tại sai lệch lớn và tình trạng điều chỉnh dự toán diễn ra phổ biến. Mức sai lệch giữa dự toán lập và thực tế chi tại khối quản lý nhà nước lên tới 10,70%. Trong giai đoạn 2012 - 2016, tỷ lệ dự toán vốn đầu tư xây dựng cơ bản bị cắt giảm hàng năm dao động từ 3,6% đến 5,1%, trong khi tỷ lệ vốn bị điều chuyển giữa các dự án dao động từ 7,1% đến 9,2% tổng nguồn vốn, phản ánh sự dàn trải và thiếu đồng bộ trong khâu chuẩn bị dự án.

Thảo luận kết quả

Sự gia tăng nhanh chóng của chi thường xuyên bắt nguồn từ việc mở rộng quy mô bộ máy hành chính, lộ trình tăng lương cơ sở theo quy định nhà nước và áp lực duy trì mạng lưới 50 trường học trên địa bàn rộng lớn. Trong khi đó, nguồn thu nội địa của huyện chưa bảo đảm cân đối chi, buộc ngân sách địa phương phải dựa chủ yếu vào nguồn bổ sung từ ngân sách tỉnh Đắk Nông (năm 2016, thu bổ sung có mục tiêu đạt 201,944 tỷ đồng).

Dữ liệu thực trạng được mô tả trực quan thông qua bảng phân bổ tỷ lệ chi tiêu thường xuyên và biểu đồ cơ cấu chi so sánh quy mô chi đầu tư xây dựng cơ bản với chi thường xuyên giai đoạn 2012 - 2016. Khi đối chiếu với kết quả nghiên cứu của Nguyễn Hoàng Tuấn (2011) về phân cấp ngân sách huyện và Lê Thị Thanh Tuyền (2012) về quản lý chi ngân sách địa phương, thực tiễn tại huyện Đắk R'lấp cho thấy sự tương đồng về các điểm nghẽn: quy trình giao dự toán từ cấp tỉnh về huyện còn chậm trễ, tình trạng giải ngân dồn ứ vào quý IV và phát sinh nhu cầu chuyển nguồn kinh phí sang năm sau khá lớn.

Đề xuất và khuyến nghị

Trên cơ sở kết quả nghiên cứu thực tiễn, luận văn đề xuất 4 nhóm giải pháp trọng tâm nhằm nâng cao chất lượng quản lý chi ngân sách huyện Đắk R'lấp:

Thứ nhất, đổi mới quy trình lập dự toán chi ngân sách theo kết quả thực hiện nhiệm vụ. Ủy ban nhân dân huyện chỉ đạo Phòng Tài chính - Kế hoạch phối hợp với 81 đơn vị dự toán lập dự toán bám sát định mức tiêu chuẩn kỹ thuật và mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, đặt mục tiêu kéo giảm tỷ lệ sai lệch dự toán chi thường xuyên từ mức 10,70% xuống dưới 5,0% trong giai đoạn 2018 - 2020.

Thứ hai, tái cơ cấu vốn đầu tư công và kiểm soát chặt chẽ quy trình phân bổ vốn xây dựng cơ bản. Phòng Tài chính - Kế hoạch cùng Ban Quản lý dự án huyện cần rà soát danh mục dự án, tập trung vốn cho các công trình hạ tầng giao thông và thủy lợi cấp bách, phấn đấu giảm tỷ lệ điều chuyển vốn đầu tư từ mức 8,2% (năm 2016) xuống dưới 3,0%, đồng thời nâng tỷ trọng chi đầu tư phát triển đạt tối thiểu 25,0% tổng chi ngân sách huyện trước năm 2022.

Thứ ba, siết chặt kỷ luật chấp hành dự toán và ứng dụng công nghệ thông tin trong kiểm soát chi. Kho bạc Nhà nước huyện Đắk R'lấp đẩy mạnh vận hành hệ thống thông tin quản lý ngân sách và kho bạc (TABMIS), kiểm soát chặt chẽ 100% hồ sơ thanh toán chi thường xuyên ngay từ đầu năm tài khóa, chấm dứt tình trạng dồn chi vào các tháng cuối năm và xử lý nghiêm các trường hợp chi vượt định mức quy định.

Thứ tư, nâng cao hiệu lực công tác thanh tra, kiểm tra và quyết toán ngân sách nhà nước. Ủy ban nhân dân huyện chỉ đạo Thanh tra huyện phối hợp với Phòng Tài chính - Kế hoạch thực hiện kiểm tra định kỳ hàng năm đối với 100% các chủ đầu tư và đơn vị thụ hưởng ngân sách có quy mô chi từ 1 tỷ đồng trở lên, gắn trách nhiệm của thủ trưởng đơn vị với kết quả thực hành tiết kiệm và phòng chống lãng phí trong giai đoạn 2018 - 2025.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Luận văn là nguồn tư liệu khoa học và thực tiễn hữu ích cho 4 nhóm đối tượng chính:

  • Lãnh đạo và chuyên viên Phòng Tài chính - Kế hoạch, Kho bạc Nhà nước cấp huyện: Cung cấp khung đánh giá sai lệch dự toán (10,70%) và các tiêu chuẩn kiểm soát chứng từ chi tiêu công, giúp tối ưu hóa nghiệp vụ phân bổ và quyết toán ngân sách cho 81 đơn vị thụ hưởng trên địa bàn.
  • Lãnh đạo Ủy ban nhân dân và Hội đồng nhân dân cấp huyện tại khu vực Tây Nguyên: Cung cấp bằng chứng thực nghiệm về bài toán cân đối nguồn vốn giữa chi thường xuyên (80,5%) và chi đầu tư phát triển (19,5%), làm căn cứ ban hành nghị quyết phân bổ ngân sách phù hợp với điều kiện kinh tế địa phương.
  • Giảng viên, học viên cao học và nghiên cứu sinh chuyên ngành Tài chính công, Kinh tế phát triển: Là tài liệu tham khảo điển hình về phương pháp nghiên cứu định lượng kết hợp định tính đối với chuỗi số liệu tài khóa 5 năm (2012 - 2016) có quy mô tổng chi 278,97 tỷ đồng.
  • Kế toán trưởng và thủ trưởng các cơ quan hành chính sự nghiệp, trường học và Ủy ban nhân dân cấp xã: Nắm vững các quy định của Luật Ngân sách Nhà nước số 83/2015/QH13 và Thông tư 63/2009/TT-BTC để lập dự toán thu chi chính xác, hạn chế tình trạng điều chỉnh và xuất toán kinh phí cuối năm.

Câu hỏi thường gặp

Q1: Cơ cấu chi ngân sách huyện Đắk R'lấp biến động như thế nào trong giai đoạn 2012 - 2016? Trong giai đoạn 2012 - 2016, tổng chi ngân sách huyện Đắk R'lấp tăng từ 156,66 tỷ đồng lên 278,97 tỷ đồng. Cơ cấu chi chuyển dịch theo hướng tăng mạnh tỷ trọng chi thường xuyên từ 71,5% lên 80,5%, trong khi tỷ trọng chi đầu tư xây dựng cơ bản sụt giảm từ 28,5% xuống chỉ còn 19,5% tổng chi ngân sách địa phương.

Q2: Vì sao chi thường xuyên tại huyện Đắk R'lấp chiếm tỷ trọng áp đảo lên tới 80,5% tổng chi? Nguyên nhân chủ yếu do huyện phải phân bổ ngân sách duy trì hoạt động cho 81 đơn vị dự toán và 11 xã, thị trấn. Trong đó, chi sự nghiệp giáo dục và y tế chiếm tới 63,1%, chi quản lý hành chính chiếm 30,0% nhằm đáp ứng nhu cầu tăng lương cơ sở và vận hành mạng lưới 50 trường học trên địa bàn rộng lớn.

Q3: Luận văn đã chỉ ra hạn chế lớn nhất trong khâu lập dự toán ngân sách của huyện là gì? Hạn chế lớn nhất là chất lượng lập dự toán chưa sát với nhu cầu thực tế, dẫn tới mức sai lệch dự toán chi thường xuyên khối cơ quan quản lý nhà nước lên tới 10,70%. Việc phân bổ dự toán từ cấp tỉnh về huyện còn chậm, khiến các đơn vị cơ sở gặp lúng túng và phải điều chỉnh dự toán nhiều lần trong năm.

Q4: Tình hình phân bổ và giải ngân vốn đầu tư xây dựng cơ bản tại huyện Đắk R'lấp gặp vướng mắc gì? Vốn đầu tư công bị phân tán và thiếu ổn định do nguồn thu tiền sử dụng đất năm 2016 chỉ đạt 1,152 tỷ đồng. Hàng năm, tỷ lệ dự toán vốn đầu tư bị điều chuyển giữa các công trình dao động ở mức cao từ 7,1% đến 9,2%, và tỷ lệ vốn bị cắt giảm chiếm từ 3,6% đến 5,1% tổng vốn xây dựng cơ bản.

Q5: Luận văn đề xuất chỉ tiêu cụ thể nào để nâng cao chất lượng quản trị tài khóa địa phương? Luận văn khuyến nghị giảm tỷ lệ sai lệch lập dự toán chi thường xuyên xuống dưới 5,0%, hạ tỷ lệ điều chuyển vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ 8,2% xuống dưới 3,0%, đồng thời phấn đấu nâng tỷ trọng vốn chi đầu tư phát triển đạt tối thiểu 25,0% tổng chi ngân sách huyện trong giai đoạn 2018 - 2022.

Kết luận

  • Luận văn hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý luận và quy trình 5 bước quản lý chi ngân sách nhà nước cấp huyện theo Luật Ngân sách Nhà nước số 83/2015/QH13.
  • Phân tích chi tiết chuỗi dữ liệu tài khóa giai đoạn 2012 - 2016 tại huyện Đắk R'lấp với quy mô tổng chi tăng trưởng 78,07%, đạt 278,97 tỷ đồng vào năm 2016.
  • Đánh giá khách quan các hạn chế cốt lõi: chi thường xuyên phình to chiếm 80,5% tổng chi, tỷ trọng chi đầu tư sụt giảm còn 19,5% và sai lệch dự toán khối quản lý nhà nước ở mức 10,70%.
  • Đề xuất 4 giải pháp trọng tâm gắn liền với các mốc chỉ tiêu định lượng cụ thể: kiểm soát sai lệch dưới 5,0%, giảm điều chuyển vốn dưới 3,0% và nâng chi đầu tư lên trên 25,0%.
  • Cung cấp luận cứ khoa học và thực tiễn vững chắc cho Ủy ban nhân dân huyện Đắk R'lấp và các huyện thuộc vùng Tây Nguyên trong giai đoạn điều hành tài khóa 2018 - 2025.

Chính quyền địa phương và các đơn vị dự toán cần khẩn trương quán triệt, áp dụng đồng bộ các giải pháp tái cơ cấu ngân sách nhằm nâng cao kỷ luật tài khóa và tối ưu hóa hiệu quả sử dụng từng đồng vốn ngân sách nhà nước.