Tổng quan nghiên cứu

Từ năm 2006, thực hiện Nghị quyết số 41-NQ/TW của Bộ Chính trị, Việt Nam đã bắt đầu áp dụng cơ chế phân bổ ngân sách riêng cho hoạt động bảo vệ môi trường với mức chi không thấp hơn 1% tổng chi ngân sách nhà nước. Trong giai đoạn 2009 - 2015, nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức dành cho các dự án môi trường đã đạt mức ấn tượng khoảng 3.739 triệu USD. Tuy nhiên, việc phân bổ nguồn lực công cho lĩnh vực này vẫn bộc lộ nhiều điểm nghẽn, đặc biệt là tình trạng đầu tư phân tán, thiếu trọng tâm tại các cơ quan quản lý cấp trung ương.

Luận văn thạc sĩ khoa học chuyên ngành Khoa học Môi trường với đề tài "Nghiên cứu và đề xuất giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý và sử dụng kinh phí sự nghiệp môi trường trung ương" được thực hiện nhằm giải quyết trực diện bài toán quản trị nguồn lực tài chính công. Mục tiêu cụ thể của nghiên cứu bao gồm: hệ thống hóa cơ sở lý luận về kinh phí sự nghiệp môi trường; đánh giá toàn diện hiện trạng phân bổ, sử dụng nguồn kinh phí trung ương; và đề xuất hệ thống giải pháp nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước về môi trường.

Phạm vi nghiên cứu tập trung vào nguồn kinh phí sự nghiệp môi trường cấp trung ương trong giai đoạn 2011 - 2015, bao quát 31 Bộ, cơ quan ngang Bộ và các chương trình mục tiêu quốc gia trọng điểm. Ý nghĩa thực tiễn của công trình thể hiện qua việc cung cấp luận cứ khoa học để định hình lại cơ chế điều phối ngân sách hàng năm trên 1.000 tỷ đồng, hướng tới mục tiêu nâng tỷ lệ chi tiêu môi trường quốc gia từ 0,386% GDP lên tiệm cận mức trung bình quốc tế 0,55% GDP.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu được xây dựng dựa trên sự giao thoa giữa Lý thuyết Quản lý Tài chính công và Kinh tế học Môi trường. Hai nguyên tắc nền tảng được áp dụng xuyên suốt là nguyên tắc người gây ô nhiễm phải chi trả (Polluter Pays Principle) và nguyên tắc người hưởng lợi phải chi trả (Beneficiary Pays Principle). Khung phân tích lý thuyết tập trung vào 4 khái niệm cốt lõi:

Thứ nhất, kinh phí sự nghiệp môi trường được định nghĩa theo Thông tư liên tịch số 45/2010/TTLT-BTC-BTNMT là khoản chi thường xuyên từ quỹ ngân sách nhà nước nhằm thực hiện các nhiệm vụ bảo vệ môi trường công ích theo nguyên tắc không hoàn trả trực tiếp. Khoản chi này chiếm tỷ trọng tối thiểu 1% trong tổng chi ngân sách nhà nước hàng năm.

Thứ hai, đầu tư cho bảo vệ môi trường được phân định rạch ròi giữa chi thường xuyên (chi sự nghiệp) và chi không thường xuyên (chi đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng, mua sắm trang thiết bị kỹ thuật).

Thứ ba, cơ chế phân bổ ngân sách môi trường là hệ thống định mức và quy trình điều phối giữa cơ quan tài chính và cơ quan tài nguyên môi trường. Theo Quyết định số 59/2010/QĐ-TTg, ngân sách địa phương nhận 85% tổng chi sự nghiệp môi trường dựa trên các tiêu chí cụ thể như 48% theo dân số, 45% theo giá trị sản xuất công nghiệp, 2% cho khu bảo tồn và 5% cho diện tích rừng tự nhiên; trong khi ngân sách trung ương giữ lại 15% để thực hiện các nhiệm vụ liên vùng và hỗ trợ có mục tiêu.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu sử dụng nguồn dữ liệu thứ cấp đa tầng, bao gồm các báo cáo quyết toán ngân sách nhà nước của Bộ Tài chính, cơ sở dữ liệu quan trắc và quản trị của Bộ Tài nguyên và Môi trường, số liệu tổng hợp từ 31 Bộ ngành trung ương và thống kê của 63 Chi cục Bảo vệ môi trường trên cả nước. Đồng thời, luận văn đối chiếu với dữ liệu quốc tế từ Liên minh Châu Âu và Ngân hàng Thế giới khảo sát tại 39 quốc gia.

Cỡ mẫu nghiên cứu bao quát toàn bộ 100% các Bộ, cơ quan trung ương được giao dự toán ngân sách môi trường (31 đơn vị) và mẫu chọn lọc gồm 435 cơ sở gây ô nhiễm môi trường nghiêm trọng theo Quyết định số 1788/QĐ-TTg. Phương pháp chọn mẫu toàn bộ đối với khối cơ quan trung ương giúp loại trừ sai số chọn mẫu, phản ánh bức tranh toàn cảnh về dòng chảy ngân sách.

Phương pháp phân tích chủ đạo là thống kê mô tả kết hợp phân tích so sánh liên ngành và phương pháp chuyên gia. Lý do lựa chọn tổ hợp phương pháp này là nhằm bóc tách định lượng cơ cấu chi tiêu, đối chiếu trực quan hiệu quả thực thi chính sách với chuẩn mực quốc tế, từ đó xác lập các phát hiện có độ tin cậy cao trong suốt tiến trình nghiên cứu giai đoạn 2011 - 2015.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, cơ cấu phân bổ ngân sách sự nghiệp môi trường cơ bản đạt chỉ tiêu tối thiểu 1% tổng chi ngân sách nhà nước, với tỷ lệ phân chia trung bình giai đoạn 2011 - 2015 là 14% cho ngân sách trung ương và 86% cho ngân sách địa phương. Trong phần kinh phí trung ương, nguồn vốn được chia đều khi có khoảng 35% dành cho 31 Bộ ngành thực hiện quản lý nhà nước và 35% được dùng để hỗ trợ có mục tiêu cho các địa phương xử lý điểm nóng ô nhiễm.

Thứ hai, mức chi tiêu cho môi trường của Việt Nam còn thấp so với thế giới. Chi cho môi trường của Việt Nam năm 2010 đạt 0,386% GDP, dù cao hơn Thái Lan (0,2%) và Lào (0,06%), nhưng mới chỉ bằng 69% mức trung bình 0,55% GDP của 39 quốc gia được khảo sát. Tính theo bình quân đầu người, mức chi của Việt Nam chỉ đạt khoảng 4,4 USD/người, tương đương 4% mức trung bình 111 USD/người của 27 quốc gia có thống kê, thấp hơn rất nhiều so với Nhật Bản (168 USD/người) và Hàn Quốc (68 USD/người).

Thứ ba, nguồn kinh phí sự nghiệp môi trường trung ương đã hỗ trợ xử lý dứt điểm cho 90 bãi rác công ích, 220 dự án xử lý chất thải bệnh viện và 30 dự án ô nhiễm hóa chất bảo vệ thực vật. Toàn quốc đã thẩm định 106 báo cáo Đánh giá môi trường chiến lược và hơn 9.000 hồ sơ Đánh giá tác động môi trường; tuy nhiên tỷ lệ dự án được kiểm tra, cấp giấy xác nhận hoàn thành công trình bảo vệ môi trường mới chỉ đạt 16% (1.447 trên tổng số 2.065 hồ sơ tiếp nhận).

Thứ tư, tình trạng thiếu hụt nguồn lực cho các chương trình mục tiêu quốc gia diễn ra nghiêm trọng. Điển hình là Chương trình mục tiêu quốc gia khắc phục ô nhiễm và cải thiện môi trường giai đoạn 2012 - 2015 chỉ được bố trí 983 tỷ đồng trên tổng số 5.863 tỷ đồng được duyệt, đạt tỷ lệ giải ngân thực tế rất thấp là 16,8%.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân chính của những hạn chế trên bắt nguồn từ cơ chế quản lý vốn còn phân tán, thiếu tiêu chí định lượng đo lường hiệu quả đầu ra. Việc phân bổ cho 31 cơ quan trung ương khiến nguồn lực bị dàn trải, một số đơn vị nhận kinh phí dưới 1 tỷ đồng mỗi năm như Văn phòng Trung ương Đảng hay Viện Hàn lâm Khoa học Xã hội dẫn đến khó triển khai các dự án quy mô lớn.

So sánh quốc tế cho thấy bài học kinh nghiệm sâu sắc từ Hàn Quốc: tỷ lệ chi ngân sách do Bộ Môi trường nước này chủ trì đã tăng mạnh từ 40% năm 2003 lên 80% năm 2005 và đạt 98% năm 2007, thể hiện xu hướng tập trung hóa quản lý ngân sách vào một đầu mối chuyên trách. Tại Australia, việc áp dụng cơ chế người dân trả 212,6 USD/tấn rác cho doanh nghiệp thu gom và doanh nghiệp trích nộp ngân sách 78,5 USD/tấn rác là minh chứng cho việc thực thi triệt để nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền.

Các số liệu phân tích trong luận văn được mô hình hóa rõ nét qua các bảng phân bổ dự toán chi tiết giai đoạn 2011 - 2015 của 31 cơ quan trung ương, cùng đồ thị hồi quy thể hiện quy luật: khi GDP bình quân đầu người đạt ngưỡng khoảng 2.000 USD thì tỷ lệ chi tiêu môi trường theo phần trăm GDP có xu hướng giảm, nhưng mức chi tính trên đầu người vẫn tăng trưởng ổn định.

Đề xuất và khuyến nghị

Thứ nhất, tăng trần mức chi ngân sách nhà nước cho hoạt động bảo vệ môi trường từ mức tối thiểu 1% hiện nay lên mức khoảng 2% tổng chi ngân sách trong giai đoạn 2016 - 2020. Mục tiêu nhằm nâng mức chi môi trường trên GDP của Việt Nam đạt mức trung bình quốc tế 0,55%, bảo đảm nguồn lực xử lý ô nhiễm trong giai đoạn công nghiệp hóa nhanh. Chủ thể thực hiện là Quốc hội, Chính phủ và Bộ Tài chính.

Thứ hai, tập trung quyền điều phối và phân bổ kinh phí về Bộ Tài nguyên và Môi trường. Bộ Tài nguyên và Môi trường cần chủ trì thẩm định chuyên môn 100% dự toán kinh phí sự nghiệp môi trường của các Bộ, ngành và địa phương trước khi Bộ Tài chính tổng hợp trình Thủ tướng Chính phủ, chấm dứt tình trạng bố trí vốn dàn trải, cào bằng.

Thứ ba, tái cơ cấu định mức phân bổ nguồn vốn hỗ trợ có mục tiêu. Tập trung tối thiểu 80% nguồn kinh phí sự nghiệp môi trường trung ương hỗ trợ địa phương để xử lý dứt điểm 435 cơ sở gây ô nhiễm môi trường nghiêm trọng theo Quyết định số 1788/QĐ-TTg và khắc phục ô nhiễm tại 47 làng nghề trọng điểm đến năm 2020. Chủ thể thực hiện là Bộ Tài nguyên và Môi trường phối hợp cùng Ủy ban nhân dân cấp tỉnh.

Thứ tư, đẩy mạnh xã hội hóa và huy động nguồn vốn ngoài ngân sách. Nhân rộng mô hình doanh nghiệp tư nhân tham gia xử lý chất thải nguy hại (vốn đã chiếm 97% số lượng đơn vị được cấp phép), đồng thời áp dụng biểu phí xử lý rác thải đúng giá thị trường nhằm giảm tỷ trọng gánh nặng từ ngân sách công xuống dưới 40% trong tổng chi tiêu môi trường toàn xã hội.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Nhóm thứ nhất là các nhà hoạch định chính sách tại Bộ Tài chính và Bộ Tài nguyên và Môi trường. Luận văn cung cấp luận cứ thực tiễn để sửa đổi Thông tư liên tịch số 45/2010/TTLT-BTC-BTNMT, xây dựng các văn bản hướng dẫn Luật Bảo vệ môi trường 2014 và thiết lập khung định mức phân bổ ngân sách trung ương - địa phương tối ưu.

Nhóm thứ hai là cán bộ quản lý môi trường tại 31 Bộ, cơ quan ngang Bộ và 63 Chi cục Bảo vệ môi trường địa phương. Công trình là cẩm nang hữu ích giúp các đơn vị nắm vững quy trình lập dự toán, quản lý danh mục dự án công ích và nâng cao tỷ lệ xác nhận hoàn thành công trình bảo vệ môi trường sau ĐTM.

Nhóm thứ ba là các giảng viên, chuyên gia nghiên cứu trong lĩnh vực Kinh tế Môi trường và Quản trị Tài chính Công. Dữ liệu thực chứng phong phú về cơ cấu chi tiêu giai đoạn 2011 - 2015 và các mô hình so sánh quốc tế của 39 quốc gia là nguồn tư liệu học thuật giá trị cho các công trình nghiên cứu chuyên sâu.

Nhóm thứ tư là học viên cao học, sinh viên ngành Khoa học Môi trường và Quản lý Đất đai. Luận văn đóng vai trò như một bài mẫu phương pháp luận chuẩn mực về cách thức tiếp cận, xử lý số liệu thống kê liên ngành và đánh giá tác động chính sách công trong lĩnh vực bảo vệ tài nguyên thiên nhiên.

Câu hỏi thường gặp

Kinh phí sự nghiệp môi trường trung ương khác gì so với chi đầu tư phát triển môi trường?

Kinh phí sự nghiệp môi trường là khoản chi thường xuyên từ ngân sách nhà nước nhằm duy trì bộ máy quản lý, thực hiện quan trắc, kiểm soát ô nhiễm, hỗ trợ xử lý điểm nóng công ích và tuyên truyền pháp luật. Trong khi đó, chi đầu tư phát triển môi trường dành cho việc xây dựng cơ bản, xây dựng các trạm xử lý nước thải tập trung quy mô lớn và mua sắm trang thiết bị tài sản cố định dài hạn.

Mức chi ngân sách cho môi trường của Việt Nam hiện đứng ở đâu so với chuẩn quốc tế?

Tính theo tỷ lệ phần trăm GDP, mức chi của Việt Nam đạt 0,386%, tương đương 69% mức bình quân 0,55% GDP của 39 quốc gia trên thế giới. Tuy nhiên, xét theo bình quân đầu người, Việt Nam chỉ đạt khoảng 4,4 USD/người, bằng 4% mức trung bình 111 USD/người của 27 quốc gia được khảo sát, thấp hơn rất nhiều so với Nhật Bản (168 USD/người) và Hàn Quốc (68 USD/người).

Vấn đề bất cập lớn nhất trong quản lý kinh phí môi trường giai đoạn 2011 - 2015 là gì?

Điểm nghẽn lớn nhất là cơ chế phân bổ vốn dàn trải giữa 31 Bộ ngành trung ương mà thiếu tiêu chí đánh giá kết quả đầu ra. Bên cạnh đó, việc bố trí vốn cho các chương trình mục tiêu quốc gia còn chậm, ví dụ như Chương trình khắc phục ô nhiễm giai đoạn 2012 - 2015 chỉ được cấp 983 tỷ đồng trên tổng số 5.863 tỷ đồng phê duyệt, đạt 16,8%.

Tại sao luận văn đề xuất tăng quyền điều phối cho Bộ Tài nguyên và Môi trường?

Kinh nghiệm từ các quốc gia tiên tiến như Hàn Quốc cho thấy khi Bộ Môi trường nắm quyền điều phối tăng từ 40% lên 98% ngân sách môi trường, hiệu quả quản trị tăng rõ rệt. Việc trao quyền thẩm định phân bổ ngân sách cho Bộ Tài nguyên và Môi trường sẽ tránh việc đầu tư phân tán, bảo đảm dòng vốn tập trung chính xác vào các lưu vực sông và cơ sở gây ô nhiễm nghiêm trọng.

Làm thế nào để giảm phụ thuộc vào ngân sách nhà nước cho công tác bảo vệ môi trường?

Cần đẩy mạnh xã hội hóa theo nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền, tăng mức thu phí và thuế môi trường để tái đầu tư hạ tầng. Giai đoạn 2011 - 2015 đã chứng minh khối tư nhân chiếm 97% năng lực xử lý chất thải nguy hại (đạt 1.300 tấn/năm), cho thấy xã hội hóa là chìa khóa then chốt để bù đắp thiếu hụt ngân sách công.

Kết luận

  • Luận văn đã phân tích toàn diện thực trạng phân bổ ngân sách sự nghiệp môi trường trung ương giai đoạn 2011 - 2015 với tỷ lệ phân chia trung bình 14% cho trung ương và 86% cho địa phương.
  • Chỉ rõ khoảng cách tài chính môi trường khi mức chi bình quân đầu người của Việt Nam chỉ đạt khoảng 4,4 USD/người, tương đương 4% mức bình quân của các quốc gia phát triển (111 USD/người).
  • Phát hiện các điểm nghẽn lớn trong cơ chế phân bổ dàn trải tại 31 cơ quan trung ương và tỷ lệ giải ngân chương trình mục tiêu quốc gia mới đạt 16,8%.
  • Đề xuất hệ thống 4 nhóm giải pháp chiến lược bao gồm nâng mức chi lên 2% tổng chi ngân sách, tập trung hóa quyền điều phối chuyên môn và đẩy mạnh xã hội hóa dịch vụ môi trường.
  • Đóng góp khung phương pháp luận khoa học và nguồn dữ liệu thực chứng tin cậy phục vụ hoàn thiện cơ chế tài chính môi trường trong giai đoạn mới.

Trong giai đoạn tiếp theo, các cơ quan quản lý nhà nước cần khẩn trương thể chế hóa các tiêu chí phân bổ ngân sách gắn liền với chỉ số hiệu quả đầu ra và kiểm soát ô nhiễm liên vùng. Quý độc giả, các nhà nghiên cứu và cán bộ quản lý quan tâm có thể khai thác toàn văn luận văn thạc sĩ để ứng dụng các mô hình tài chính môi trường vào thực tiễn quản trị công tại đơn vị.