Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1. Cơ sở lý luận quản lý chi ngân sách nhà nước 1. Một số khái niệm 1. Khái niệm quản lý Quản lý là sự tác động có chủ đích, có tổ chức của chủ thể quản lý lên đối tượng bị quản lý và khách thể của quản lý nhằm sử dụng có hiệu quả nhất các tiềm năng, các cơ hội của hệ thống để đạt được mục tiêu đặt ra trong điều kiện biến động của môi trường.
Khái niệm ngân sách nhà nước Ngân sách Nhà nước ra đời cùng với sự xuất hiện của Nhà nước. Nhà nước bằng quyền lực chính trị và xuất phát từ nhu cầu về tài chính để đảm bảo thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình đã đặt ra những khoản thu, chi ngân sách Nhà nước. Điều này cho thấy chính sự tồn tại của Nhà nước, vai trò của Nhà nước đối với đời sống kinh tế - xã hội là những yếu tố cơ bản quyết định sự tồn tại và tính chất hoạt động của ngân sách Nhà nước. Hiện nay, khái niệm ngân sách Nhà nước được phổ biến rộng rãi ở mọi Quốc gia, tuy nhiên chưa có một khái niệm thống nhất cho ngân sách Nhà nước.
Hiện nay có 2 quan điểm phổ biến về ngân sách Nhà nước là: “Ngân sách Nhà nước là bản dự toán thu - chi tài chính của Nhà nước trong một khoảng thời gian xác định, thường là một năm” “Ngân sách Nhà nước là quỹ tiền tệ của Nhà nước”. Ở Việt Nam, theo Luật ngân sách Nhà nước2015,ngân sách Nhà nước được đề cập như sau: "Ngân sách Nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan. Nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước"[7]. LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 5 NSNN là quỹ tiền tệ tập trung của nhà nước.
Quỹ này thể hiện lượng tiền huy động từ thu nhập quốc dân để đáp ứng cho các khoản chi tiêu của Nhà nước, có hai mặt đó là: mặt tĩnh và mặt động. Mặt tĩnh thể hiện các nguồn tài chính được tập trung vào NSNN mà chúng ta có thể xác định được vào bất kỳ thời điểm nào. Mặt động thể hiện các quan hệ phân phối dưới hình thức giá trị gắn liền với quỹ tiền tệ tập trung vào NSNN và từ đó phân bổ các nguồn tài chính cho các ngành, các lĩnh vực, các địa phương của nền kinh tế quốc dân. Hệ thống NSNN là tổng thể các cấp ngân sách có quan hệ hữu cơ với nhau trong quá trình tổ chức huy động, quản lý các nguồn thu và thực hiện nhiệm vụ chi của mỗi cấp ngân sách.
Ở hầu hết các quốc gia trên thế giới, hệ thống NSNN được tổ chức phù hợp với hệ thống tổ chức của bộ máy quản lý nhà nước. Ở nước ta, bộ máy quản lý hành chính Nhà nước được tổ chức 4 cấp: Trung ương; Tỉnh; thành phố trực thuộc Trung ương, quận, huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh và xã, phường, thị trấn. Mỗi cấp chính quyền đều phải có ngân sách để thực hiện các nhiệm vụ được giao theo quy định của pháp luật và phù hợp với khả năng quản lý của cấp chính quyền đó. Quan hệ giữa các cấp ngân sách được thực hiện theo những nguyên tắc cơ bản sau: - Ngân sách Trung ương và ngân sách mỗi cấp chính quyền được phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi cụ thể.
- Ngân sách Trung ương đóng vai trò chủ đạo, bảo đảm thực hiện các nhiệm vụ chiến lược, quan trọng của quốc gia và hỗ trợ các địa phương chưa cân đối được ngân sách. - Ngân sách địa phương được phân cấp nguồn thu để chủ động thực hiện những nhiệm vụ được giao. - Nhiệm vụ chi thuộc cấp ngân sách nào do cấp ngân sách đó cân đối. Trường hợp cơ quan quản lý nhà nước cấp trên cho cơ quan quản lý nhà nước LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 6 cấp dưới thực hiện nhiệm vụ chi thuộc chức năng của mình thì phải chuyển kinh phí từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới để thực hiện nhiệm vụ đó.
- Thực hiện phân chia theo tỷ lệ % đối với các khoản thu phân chia giữa ngân sách các cấp và bổ sung ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới để đảm bảo công bằng, phát triển cân đối giữa các địa phương, các vùng. Tỷ lệ % phân chia các khoản thu và số bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới được ổn định khoảng từ 3-5 năm. Số bổ sung từ ngân sách cấp trên được coi là khoản thu của ngân sách cấp dưới. - Ngoài cơ chế bổ sung nguồn thu và cơ chế ủy quyền không được dùng ngân sách của cấp này đề chi cho nhiệm vụ của cấp khác.
NSNN được quản lý theo nguyên tác tập trung dân chủ, công khai minh bạch, có sự phân công, phân cấp quản lý, gắn quyền hạn với trách nhiệm, nguyên tắc cân đối. Khái niệm, phân loại chi ngân sách nhà nước * Khái niệm Ở Việt Nam, theo Luật ngân sách Nhà nước2015,“Chi NSNN là quá trình phân phối và sử dụng quỹ NSNN theo nguyên tắc không hoàn trả trực tiếp nhằm trang trải cho chi phí bộ máy nhà nước và thực hiện các chức năng kinh tế - xã hội của Nhà nước” [7] * Phân loại chi ngân sách nhà nước Chi đầu tư phát triển kinh tế Chi đầu tư phát triển được cấp phát chủ yếu từ ngân sách trung ương và một số bộ phận đáng kể của ngân sách địa phương và bao gồm các khoản chi sau đây: - Chi đầu tư xây dựng cơ bản. - Chi đầu tư và hỗ trợ vốn doanh nghiệp nhà nước. - Chi góp vốn cổ phần, vốn liên doanh vào doanh nghiệp thuộc các lĩnh vực cần thiết có sự tham gia của nhà nước.
LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 7 - Chi cho các quỹ hỗ trợ đầu tư quốc gia và các quỹ hỗ trợ phát triển. - Chi dự trữ nhà nước. Chi tiêu dùng thường xuyên Là những khoản chi không có trong khu vực đầu tư và có tính chất thường xuyên để tài trợ cho hoạt động của các cơ quan nhà nước nhằm duy trì đời sống quốc gia. Chi trả nợ gốc tiền chính phủ vay + Trả nợ trong nước.
+ Trả nợ nước ngoài. Khái niệm quản lý chi ngân sách nhà nước Quản lý chi ngân sách là việc tổ chức quản lý, giám sát quá trình phân phối lại quỹ tiền tệ tập trung một cách có hiệu quả nhằm thực hiện chức năng của nhà nước trên cơ sở sử dụng hệ thống chính sách, pháp luật. Chi ngân sách mới chỉ thể hiện ở khâu phân bổ ngân sách còn hiệu quả sử dụng ngân sách như thế nào thì phải thông qua các biện pháp quản lý. Rõ ràng, quản lý ngân sách sẽ quyết định hiệu quả sử dụng vốn ngân sách.
Quản lý chi NSNN là quá trình thực hiện có hệ thống các biện pháp phân phối và sử dụng quỹ tiền tệ tập trung nhằm phục vụ chi tiêu cho bộ máy và thực hiện các chức năng của Nhà nước. Thực chất quản lý chi NSNN là quá trình sử dụng các nguồn vốn chi tiêu của nhà nước từ khâu lập kế hoạch đến khâu sử dụng ngân sách đó nhằm đảm bảo quá trình chi tiết kiệm và hiệu quả, phù hợp với yêu cầu của thực tế đang đặt ra theo đúng chính sách chế độ của nhà nước phục vụ các mục tiêu KT-XH. Phân cấp quản lý chi NSNN địa phương Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước là việc phân định phạm vi trách nhiệm và quyền hạn của cơ quan nhà nước ở mỗi cấp trong quá trình quản lý, điều hành ngân sách nhà nước. LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 8 Mục đích phân cấp quản lý ngân sách nhà nước Phân cấp quản lý chi NSNN là nhằm hướng đến các mục đích sau: Một là, làm tăng hiệu quả sử dụng ngân sách nhà nước: Nếu phân cấp quản lý chi NSNN một cách hợp lý sẽ làm tăng hiệu quả công tác quản lý chi NSNN phục vụ cho quá trình phát triển kinh tế – xã hội của quốc gia.
Hai là, phát huy tính chủ động của địa phương: Khi địa phương được chủ động về ngân sách thì họ có khả năng tăng hiệu quả sử dụng ngân sách thông qua việc cung cấp dịch vụ công cộng cũng như phúc lợi kinh tế cho người dân của địa phương. Ba là, khuyến khích cung cấp hiệu quả hàng hóa công cộng: Mục đích của phân cấp quản lý chi NSNN là khuyến khích các địa phương chi ngân sách cho việc cung cấp các hàng hóa công cộng quan trọng và có giá trị lâu dài như giáo dục, y tế, … Bốn là, tăng cường năng lực quản lý nhà nước của các cấp chính quyền: Nếu phân cấp quản lý chi NSNN tốt hơn sẽ góp phần vào việc tăng năng lực quản lý nhà nước của chính quyền trung ương và địa phương qua đó làm tăng hiệu quả quản lý chi NSNN. Năm là, tạo điều kiện cho việc giám sát ngân sách nhà nước: Phân cấp quản lý chi NSNN một cách rõ ràng, minh bạch sẽ tạo điều kiện cho việc giám sát việc sử dụng NSNN của các cơ quan chức năng hiệu quả hơn.Căn cứ phân cấp quản lý chi NSNN Một là, Hệ thống pháp luật về phân cấp quản lý chi NSNN: Để quản lý chi NSNN có hiệu quả thì Nhà nước thường ban hành hệ thống những quy định pháp luật có liên quan đến việc tổ chức và quản lý chi NSNN, trong đó có những quy định cụ thể về phân cấp quản lý chi NSNN. Hai là, tính chất đặc thù của hệ thống ngân sách nhà nước: Hệ thống NSNN của mỗi quốc gia thường được phân thành các cấp tương ứng với hệ LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 9 thống bộ máy nhà nước.
Thường thì hệ thống ngân sách nhà nước được phân chia thành NSTƯ và NSĐP. Ba là, tính đặc thù của hoạt động quản lý nhà nước: điều này được thể hiện tại các quốc gia mà quyền lực nhà nước có tính chất tập trung cao thì các nguồn thu ngân sách lớn là của cấp trung ương, địa phương được phân cấp những nguồn thu nhỏ, tại các quốc gia mà quyền lực nhà nước có sự phân cấp mạnh hơn thì cấp địa phương có nhiều quyền độc lập tương đối trong việc ban hành và thực thi nhiều quyết định về NSĐP.