Tổng quan nghiên cứu

Chương trình Mục tiêu Quốc gia Giảm nghèo Bền vững giai đoạn 2016 - 2020 được Quốc hội phê duyệt với tổng nguồn lực ngân sách nhà nước tối thiểu là 46.161 tỷ đồng, trong đó ngân sách trung ương đóng vai trò chủ đạo với 41.449 tỷ đồng. Mục tiêu trọng tâm của chính sách là giảm tỷ lệ nghèo cả nước từ 1,0% đến 1,5%/năm, đồng thời hỗ trợ các huyện nghèo và xã đặc biệt khó khăn giảm tỷ lệ nghèo nhanh trên 4%/năm. Tại huyện Si Ma Cai, một huyện vùng cao biên giới đặc biệt khó khăn của tỉnh Lào Cai, nguồn vốn ngân sách nhà nước phân bổ cho chương trình giảm nghèo đóng vai trò huyết mạch trong phát triển hạ tầng và chuyển dịch cơ cấu sinh kế.

Vấn đề đặt ra là việc quản lý, giải ngân và kiểm soát chi nguồn vốn này qua hệ thống Kho bạc Nhà nước vẫn đối mặt với nhiều bất cập. Tiến độ giải ngân vốn sự nghiệp và vốn đầu tư xây dựng cơ bản còn chậm, tỷ lệ hồ sơ thanh toán phải hoàn thiện lại chiếm tỷ lệ đáng kể, và năng lực hoàn thiện chứng từ của các chủ đầu tư cấp xã còn nhiều hạn chế. Đề tài tập trung nghiên cứu thực trạng kiểm soát chi ngân sách nhà nước trong chương trình mục tiêu quốc gia giảm nghèo bền vững qua Kho bạc Nhà nước huyện Si Ma Cai trong giai đoạn 2016 - 2018, kết hợp khảo sát thực địa trong năm 2019. Luận văn cung cấp luận cứ khoa học và giải pháp thực tiễn giúp nâng cao tỷ lệ giải ngân đúng hạn lên trên 98%, hạn chế tối đa nợ đọng xây dựng cơ bản, đồng thời tối ưu hóa hiệu quả sử dụng nguồn tài chính công tại các địa bàn vùng cao đặc thù.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu được xây dựng dựa trên sự tích hợp giữa lý thuyết quản lý tài chính công hiện đại và lý thuyết kiểm soát nội bộ. Quản lý chi tiêu công nhấn mạnh yêu cầu phân bổ nguồn lực đúng mục tiêu, tiết kiệm và minh bạch, trong khi khung kiểm soát nội bộ cung cấp nguyên tắc kiểm tra tính hợp pháp, hợp lệ của chứng từ chi trả trước, trong và sau khi xuất quỹ ngân sách nhà nước.

Bên cạnh đó, luận văn làm rõ 4 khái niệm nền tảng:

  • Ngân sách nhà nước theo Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015 là toàn bộ các khoản thu, chi được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định để bảo đảm thực hiện các chức năng của Nhà nước.
  • Kiểm soát chi ngân sách nhà nước qua Kho bạc Nhà nước là quá trình cơ quan kho bạc kiểm tra tính hợp pháp, hợp lệ của hồ sơ, chứng từ và các điều kiện thanh toán theo đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức kinh tế - kỹ thuật hiện hành.
  • Giảm nghèo bền vững được xác định là trạng thái người dân duy trì mức sống cao hơn chuẩn nghèo thu nhập (vượt mức 400.000 đồng/người/tháng ở nông thôn và 500.000 đồng/người/tháng ở thành thị theo chuẩn nghèo giai đoạn trước) và không rơi vào tình trạng tái nghèo khi gặp các cú sốc kinh tế.
  • Cơ chế đặc thù trong quản lý đầu tư xây dựng đối với các dự án nhóm C quy mô nhỏ theo Nghị định 161/2016/NĐ-CP nhằm tạo điều kiện cho cộng đồng dân cư trực tiếp tham gia thi công và giám sát.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu kết hợp nguồn dữ liệu thứ cấp và dữ liệu sơ cấp nhằm đảm bảo tính toàn diện và độ tin cậy khoa học. Dữ liệu thứ cấp được thu thập từ các báo cáo quyết toán thu chi, báo cáo giải ngân vốn đầu tư của Kho bạc Nhà nước huyện Si Ma Cai và Ủy ban nhân dân huyện Si Ma Cai trong giai đoạn 3 năm từ 2016 đến 2018.

Dữ liệu sơ cấp được thu thập thông qua phương pháp điều tra bằng bảng hỏi cấu trúc vào tháng 09 và tháng 10 năm 2019 với hai nhóm mẫu khảo sát:

  • Nhóm cán bộ nghiệp vụ: Khảo sát toàn bộ 10/10 cán bộ công chức đang công tác tại Kho bạc Nhà nước huyện Si Ma Cai nhằm đánh giá quy trình nghiệp vụ, cơ cấu tổ chức, trang thiết bị công nghệ và công tác kiểm tra nội bộ. Phương pháp chọn mẫu toàn bộ được áp dụng do quy mô nhân sự cơ quan tinh gọn.
  • Nhóm khách hàng giao dịch: Khảo sát 40/40 chủ đầu tư và ban quản lý dự án đại diện cho 40 công trình, dự án thuộc chương trình giảm nghèo bền vững trên địa bàn huyện nhằm đo lường mức độ hài lòng về thái độ phục vụ, thời gian xử lý thủ tục và phương thức quản lý vốn.

Bảng hỏi sử dụng thang đo Likert 5 mức độ với khoảng cách giá trị phân tổ thống kê là 0,8 điểm. Phương pháp thống kê mô tả và so sánh đối chiếu được lựa chọn để phân tích số liệu vì phản ánh trực quan thực trạng sai sót hồ sơ, đồng thời lượng hóa chính xác các nhân tố tác động đến hiệu quả kiểm soát chi tại địa phương.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Quá trình phân tích dữ liệu thực tế tại Kho bạc Nhà nước huyện Si Ma Cai giai đoạn 2016 - 2018 cho thấy 4 phát hiện quan trọng:

Thứ nhất, quy mô giải ngân vốn chương trình mục tiêu quốc gia giảm nghèo bền vững qua kho bạc duy trì mức tăng trưởng ổn định qua 40 dự án hạ tầng và hỗ trợ sản xuất. Tỷ lệ giải ngân chung hàng năm đạt trên 90% kế hoạch vốn giao, tuy nhiên tiến độ thanh toán thường tập trung dồn vào quý IV, chiếm trên 45% tổng khối lượng thanh toán cả năm, gây áp lực kiểm soát chứng từ rất lớn cho hệ thống kho bạc.

Thứ hai, tỷ lệ hồ sơ chi vốn phải từ chối hoặc trả lại để bổ sung chiếm khoảng 15% đến 20% tổng số lượt nộp chứng từ. Các lỗi sai phạm phổ biến gồm sai lệch đơn giá dự toán, thiếu chứng chỉ bảo lãnh tạm ứng hợp đồng, hoặc hồ sơ nghiệm thu khối lượng hoàn thành chưa đúng biểu mẫu quy định tại Thông tư 08/2016/TT-BTC.

Thứ ba, kết quả khảo sát 10 cán bộ kho bạc chỉ ra rằng điều kiện cơ sở vật chất và hạ tầng công nghệ thông tin chỉ đạt mức điểm trung bình là 3,45/5 điểm. Hệ thống kết nối cơ sở dữ liệu Tabmis đôi khi bị nghẽn mạng trong các đợt cao điểm quyết toán cuối niên độ ngân sách.

Thứ tư, khảo sát 40 chủ đầu tư cho thấy mức độ hài lòng về đạo đức công vụ của cán bộ kho bạc đạt điểm cao ở mức 4,12/5 điểm. Tuy nhiên, 32,5% chủ đầu tư cấp xã phản ánh quy trình thẩm tra dự án nhóm C theo Nghị định 161/2016/NĐ-CP còn gặp nhiều vướng mắc do năng lực lập hồ sơ kế toán của ban quản lý xã còn hạn chế.

Thảo luận kết quả

Khi đối chiếu với kinh nghiệm tại Kho bạc Nhà nước tỉnh Đắk Nông (nơi đã ban hành 365 quyết định xử phạt hành chính đối với 208 đơn vị vi phạm thời hạn tạm ứng và cam kết chi, đạt tỷ lệ hồ sơ giải ngân đúng hạn 99,04%) và tỉnh Điện Biên (năm 2014 chỉ giải ngân đạt 62% kế hoạch với 1.259 tỷ đồng trên tổng dự toán 2.030 tỷ đồng do vướng mắc thủ tục đầu tư xây dựng cơ bản), kết quả tại Si Ma Cai phản ánh rõ nét đặc thù của một huyện miền núi nghèo.

Nguyên nhân chính của các hạn chế bắt nguồn từ trình độ chuyên môn của đội ngũ kế toán cấp xã chưa đồng đều, sự thay đổi thường xuyên của các văn bản hướng dẫn quản lý tài chính và điều kiện địa hình phức tạp gây khó khăn cho việc nghiệm thu hiện trường. Dữ liệu nghiên cứu có thể được trực quan hóa qua biểu đồ cột thể hiện tiến độ giải ngân theo 4 quý trong năm và bảng so sánh ma trận điểm đánh giá Likert giữa cán bộ kho bạc và chủ đầu tư, qua đó chỉ rõ sự chênh lệch kỳ vọng về thời gian thẩm định chứng từ. Nghiên cứu khẳng định sự cần thiết phải chuyển dịch mạnh mẽ từ mô hình kiểm soát chi phân tán sang cơ chế giao dịch một cửa liên thông tại Kho bạc Nhà nước huyện Si Ma Cai.

Đề xuất và khuyến nghị

Để nâng cao hiệu quả kiểm soát chi ngân sách nhà nước trong chương trình giảm nghèo bền vững qua Kho bạc Nhà nước huyện Si Ma Cai, tác giả đề xuất 4 nhóm giải pháp trọng tâm:

  1. Chuẩn hóa và hoàn thiện quy trình giao dịch một cửa: Kho bạc Nhà nước huyện Si Ma Cai cần tái cấu trúc luồng tiếp nhận hồ sơ, giao trách nhiệm cho một cán bộ nghiệp vụ làm đầu mối duy nhất hướng dẫn và tiếp nhận toàn bộ hồ sơ từ chủ đầu tư. Mục tiêu hành động là rút ngắn thời gian kiểm soát thanh toán từ 3 ngày làm việc xuống tối đa 24 đến 48 giờ làm việc đối với hồ sơ đầy đủ, thực hiện hoàn thành trong giai đoạn 2021 - 2022.

  2. Đẩy mạnh ứng dụng công nghệ thông tin và dịch vụ công trực tuyến: Kho bạc Nhà nước tỉnh Lào Cai phối hợp cùng Kho bạc Nhà nước huyện Si Ma Cai trang bị hạ tầng mạng đồng bộ, hướng dẫn 100% chủ đầu tư và ban quản lý dự án cấp xã tham gia hệ thống Dịch vụ công trực tuyến mức độ 4. Mục tiêu là giảm tỷ lệ nộp chứng từ giấy trực tiếp xuống dưới 10% và chấm dứt tình trạng nghẽn dữ liệu trong giai đoạn 2021 - 2023.

  3. Nâng cao năng lực chuyên môn và phẩm chất cán bộ kiểm soát: Ban Giám đốc Kho bạc Nhà nước huyện Si Ma Cai tổ chức định kỳ 2 đến 3 khóa tập huấn nghiệp vụ chuyên sâu mỗi năm cho 100% cán bộ kiểm soát chi và kế toán các chủ đầu tư cấp xã. Nội dung đào tạo tập trung vào kỹ năng thẩm tra dự toán, quy trình thanh toán vốn cơ chế đặc thù và đạo đức công vụ, áp dụng liên tục từ năm 2021.

  4. Tăng cường phối hợp liên ngành và xử lý nợ đọng tạm ứng: Ủy ban nhân dân huyện Si Ma Cai chủ trì, phối hợp với Phòng Tài chính - Kế hoạch và Kho bạc Nhà nước Si Ma Cai thực hiện kiểm tra định kỳ hàng quý tình hình sử dụng vốn tạm ứng. Kiên quyết thu hồi các khoản tạm ứng quá hạn, kiểm soát cam kết chi chặt chẽ theo Thông tư 40/2016/TT-BTC, phấn đấu duy trì tỷ lệ dư nợ tạm ứng quá hạn dưới 1% tổng kế hoạch vốn hàng năm.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Nội dung và kết quả nghiên cứu của luận văn mang lại giá trị ứng dụng thiết thực cho 4 nhóm đối tượng:

  • Cán bộ quản lý và chuyên viên kiểm soát chi hệ thống Kho bạc Nhà nước: Nghiên cứu cung cấp tài liệu tham khảo giá trị về quy trình kiểm soát thanh toán vốn đầu tư xây dựng cơ bản, kỹ năng nhận diện rủi ro sai sót chứng từ và phương pháp vận hành mô hình một cửa hiệu quả tại địa bàn cấp huyện.
  • Chủ đầu tư và Ban quản lý dự án cấp xã: Nắm bắt chi tiết các tiêu chuẩn, danh mục hồ sơ pháp lý cần nộp một lần và quy trình lập bảng xác định khối lượng công việc hoàn thành theo Thông tư 08/2016/TT-BTC, từ đó hạn chế tối đa việc bị trả lại chứng từ hoặc chậm trễ giải ngân vốn.
  • Lãnh đạo Ủy ban nhân dân cấp huyện và cơ quan Tài chính - Kế hoạch: Sử dụng làm căn cứ thực tiễn để hoạch định kế hoạch phân bổ vốn, xây dựng cơ chế phối hợp liên ngành trong thẩm tra quyết toán dự án hoàn thành và giám sát các chương trình mục tiêu quốc gia trên địa bàn.
  • Giảng viên, học viên cao học và nhà nghiên cứu chuyên ngành Quản lý kinh tế, Tài chính - Ngân hàng: Bổ sung nguồn tài liệu thực chứng toàn diện về quản trị tài chính công, quản lý ngân sách nhà nước vùng đồng bào dân tộc thiểu số và phương pháp kết hợp phân tích định tính - định lượng trong nghiên cứu ứng dụng.

Câu hỏi thường gặp

Kiểm soát chi chương trình giảm nghèo tại KBNN Si Ma Cai gồm các nội dung trọng tâm nào? Kho bạc thực hiện kiểm soát 3 nội dung cốt lõi: tính hợp pháp, hợp lệ của chứng từ chi; điều kiện giải ngân trong phạm vi dự toán được cấp có thẩm quyền phê duyệt; và kiểm soát chặt chẽ các giai đoạn tạm ứng, thanh toán khối lượng hoàn thành theo đúng hợp đồng xây dựng hoặc dự toán chi phí được duyệt.

Thủ tục thanh toán cho dự án nhóm C quy mô nhỏ theo Nghị định 161/2016/NĐ-CP có điểm gì đặc thù? Dự án áp dụng cơ chế đặc thù có hồ sơ tinh giản tối đa. Chủ đầu tư chỉ cần gửi quyết định phê duyệt hồ sơ xây dựng công trình, hợp đồng ký kết với tổ nhóm thợ cộng đồng và giấy đề nghị thanh toán vốn. Kho bạc không yêu cầu gửi kèm các hóa đơn mua sắm chi tiết, giúp đẩy nhanh tiến độ cấp phát.

Nguyên nhân chính khiến hồ sơ thanh toán vốn giảm nghèo tại huyện Si Ma Cai bị chậm trễ là gì? Nguyên nhân chủ yếu do năng lực lập dự toán và hồ sơ nghiệm thu của ban quản lý dự án cấp xã còn hạn chế, dẫn đến sai sót số học, sai mục lục ngân sách hoặc chưa hoàn ứng vốn kỳ trước. Ngoài ra, việc luân chuyển chứng từ giấy thủ công giữa các xã vùng cao về trung tâm huyện cũng kéo dài thời gian.

Kho bạc Si Ma Cai áp dụng phương pháp nào để quản lý cam kết chi và thu hồi vốn tạm ứng? Kho bạc thực hiện quản lý cam kết chi qua hệ thống Tabmis theo Thông tư 113/2008/TT-BTC và Thông tư 40/2016/TT-BTC. Đơn vị chỉ thực hiện cấp tạm ứng kỳ tiếp theo khi chủ đầu tư đã thanh toán dứt điểm khối lượng hoàn thành để thu hồi tạm ứng kỳ trước, đồng thời yêu cầu cung cấp bảo lãnh tạm ứng hợp lệ.

Giải pháp mang tính đột phá nhất để nâng cao hiệu quả kiểm soát chi tại địa phương là gì? Giải pháp đột phá là chuyển đổi hoàn toàn sang phương thức giao dịch một cửa liên thông kết hợp triển khai dịch vụ công trực tuyến cấp độ 4. Điều này giúp minh bạch hóa 100% quy trình xử lý, cắt giảm thời gian giao dịch từ 3 ngày xuống dưới 48 giờ và loại bỏ tình trạng sách nhiễu trong thực thi công vụ.

Kết luận

  • Luận văn đã hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý luận và thực tiễn về kiểm soát chi ngân sách nhà nước trong chương trình mục tiêu quốc gia giảm nghèo bền vững qua hệ thống Kho bạc Nhà nước cấp huyện.
  • Đánh giá xác thực thực trạng kiểm soát chi tại Kho bạc Nhà nước huyện Si Ma Cai giai đoạn 2016 - 2018 với quy mô 40 dự án đầu tư, chỉ rõ các điểm nghẽn về chứng từ, hạ tầng công nghệ và năng lực chủ đầu tư cấp xã.
  • Lượng hóa chính xác mức độ ảnh hưởng của 5 nhóm nhân tố thông qua khảo sát thực chứng 10 cán bộ kho bạc và 40 chủ đầu tư trên địa bàn huyện bằng thang đo Likert chuẩn hóa.
  • Đề xuất hệ thống 4 nhóm giải pháp đồng bộ gắn với mục tiêu cắt giảm thời gian xử lý hồ sơ xuống dưới 48 giờ và nâng tỷ lệ giao dịch trực tuyến qua kho bạc lên trên 90% trong giai đoạn tiếp theo.
  • Công trình là cẩm nang nghiệp vụ và tài liệu tham khảo có giá trị ứng dụng cao cho các nhà quản lý tài chính công, đơn vị kho bạc vùng cao và các học viên nghiên cứu trong lĩnh vực Quản lý kinh tế. Quý độc giả và các đơn vị quan tâm có thể khai thác, vận dụng ngay các đề xuất này để tối ưu hóa công tác quản trị nguồn vốn ngân sách tại cơ sở.