CHƯƠNG 1 CƠ SƠ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ KIỂM SOÁT CHI THƯỜNG XUYÊN NGÂN SÁCH QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC 1. Cơ sở lý luận về kiểm soát chi thường xuyên ngân sách qua Kho bạc Nhà nước 1. Chi thường xuyên ngân sách Nhà nước qua Kho bạc Nhà nước 1. Khái niệm ngân sách và chi ngân sách nhà nước “Ngân sách Nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quyết định và thực hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước” (Luật NSNN, 2016).
“Về bản chất của NSNN, là mối quan hệ lợi ích giữa Nhà nước với các chủ thể khác như doanh nghiệp, hộ gia đình, cá nhân trong và ngoài nước gắn liền với quá trình tạo lập, phân phối và sử dụng quỹ NSNN” (Dương Đăng Chinh, Phạm Văn Khoan, 2009). Đặc trưng cơ bản của các quan hệ trong tạo lập và sử dụng Ngân sách Nhà nước là mang tính pháp lý cao gắn liền với quyền lực chính trị của Nhà nước và không mang tính hoàn trả trực tiếp là chủ yếu. Ngân sách thường để chỉ tổng số thu và chi của một chủ thể trong một thời gian nhất định. Ngân sách Nhà nước thì chủ thể của “ngân sách” là Nhà nước.
NSNN có 2 nội dung cơ bản là thu NSNN và chi NSNN. - “Thu NSNN là quá trình Nhà nước sử dụng quyền lực để huy động một bộ phận giá trị của cải xã hội hình thành quỹ NSNN nhằm đáp ứng nhu cầu chi tiêu của nhà nước” (Phạm Văn Khoan, 2010). Phần lớn các khoản thu NSNN đều mang tính bắt buộc. Theo Điều 5 Luật NSNN 2015 thì “Thu NSNN bao gồm toàn bộ các khoản thu từ thuế, lệ phí; toàn bộ các khoản thu từ các hoạt động dịch vụ do cơ quan nhà nước thực hiện, trường hợp các khoán chi phí hoạt động thì được khấu trừ; các khoản phí thu từ các hoạt động dịch vụ do đơn vị sự nghiệp công lập và doanh nghiệp nhà nước thực hiện nộp NSNN theo quy định của pháp luật; các khoản viện trợ không hoàn lại của Chính phủ các nước, các tổ chức, cá nhân ở ngoài nước cho Chính phủ Việt Nam và chính LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 7 quyền địa phương; các khoản thu khác theo quy định của pháp luật.
Trong các khoản thu NSNN thì các khoản thu từ thuế, phí, lệ phí chiếm phần lớn tỷ trọng. - “Chi NSNN là quá trình phân phối và sử dụng quỹ ngân sách Nhà nước nhằm thực hiện nhiệm vụ của Nhà nước trong từng thời kỳ. Nội dung chi ngân sách rất đa dạng, điều này xuất phát từ vai trò quản lý vĩ mô của Nhà nước trong việc phát triển kinh tế - xã hội. Nó bao gồm các khoản chi cho phát triển kinh tế xã hội, đảm bảo quốc phòng, an ninh, bảo đảm các hoạt động của bộ máy nhà nước, chi trả nợ của Nhà nước; chi viện trợ và các khoản chi khác theo quy định của pháp luật.
Chi NSNN có quy mô và mức độ rộng lớn, bao trùm nhiều lĩnh vực, địa phương, các cơ quan hành chính và các đơn vị sự nghiệp của Nhà nước. Chi NSNN được thực hiện cho những nội dung, nhiệm vụ cụ thể vì thế nó không chỉ dừng lại trên các định hướng mà phải phân bổ cho từng mục tiêu, từng hoạt động và từng công việc thuộc chức năng của Nhà nước. “Phân loại thu, chi NSNN là sự sắp xếp các số liệu thu, chi NSNN theo các tiêu thức nhất định nhằm làm cho các số liệu phù hợp và hỗ trợ quá trình tổng hợp, trình bày, giải thích, phân tích và ra quyết định của nhà quản lý” (Dương Đăng Chinh, Phạm Văn Khoan, 2009). Có thể phân loại chi NSNN theo các tiêu thức sau: + Phân loại theo tổ chức hành chính: Các khoản chi NSNN được phân loại theo các bộ, cục sở hoặc cơ quan, đơn vị thụ hưởng kinh phí NSNN theo cấp kiểm soát trung ương, quận, huyện, xã.
+ Phân loại theo tính chất pháp lý: chi NSNN bao gồm các khoản chi theo luật định, các khoản chi đã được điều chỉnh, các khoản chi đã được cam kết. + Ngoài ra, còn phân loại chi NSNN theo ngành kinh tế quốc dân, theo đơn vị dự toán các cấp. Trong kiểm soát NSNN hiện nay, người ta chủ yếu phân loại các khoản chi NSNN theo nội dung kinh tế chủ yếu là: Chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển. - Chi thường xuyên là nhóm chi NSNN đặc biệt quan trọng, là các khoản chi gắn với việc thực hiện nhiệm vụ thường xuyên của NSNN về kiểm soát kinh tế, xã LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 8 hội, an ninh, quốc phòng.
Đại bộ phận các khoản chi thường xuyên mang tính chất tiêu dùng xã hội. “Chi thường xuyên là nhiệm vụ chi của ngân sách nhà nước nhằm bảo đảm hoạt động của bộ máy nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, hỗ trợ hoạt động của các tổ chức khác và thực hiện các nhiệm vụ thường xuyên của Nhà nước về phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh” (Luật Ngân sách Nhà nước, 2015). - “Chi đầu tư phát triển là những khoản chi có thời hạn tác động dài thường trên một năm, hình thành nên những tài sản vật chất có khả năng tạo được nguồn thu, trực tiếp làm tăng cơ sở vật chất của đất nước. Các khoản chi đầu tư phát triển bao gồm: Chi đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế xã hội không có khả năng thu hồi vốn; chi mua hàng hóa, vật tư dự trữ của Nhà nước; đầu tư hỗ trợ vốn cho các doanh nghiệp Nhà nước; góp vốn cổ phần liên doanh vào các DN cần thiết phải có sự tham gia của Nhà nước; chi cho các chương trình mục tiêu quốc gia, dự án của Nhà nước.
Chi đầu tư phát triển là khoản chi lớn của NSNN nhưng không có tính ổn định, chi đầu tư phát triển là yêu cầu tất yếu nhằm đảm bảo cho sự phát triển kinh tế - xã hội của mỗi quốc gia. Trong phạm vi nghiên cứu của đề tài, luận văn xin đề cập đến một trong hai nội dung chi quan trọng là chi thường xuyên NSNN. Đặc điểm chi thường xuyên ngân sách nhà nước Chi thường xuyên NSNN có một số đặc điểm sau (Dương Đăng Chinh, Phạm Văn Khoan, 2009): Thứ nhất: Đại bộ phận các khoản chi thường xuyên mang tính ổn định khá rõ nét. Tính ổn định bắt nguồn từ tính ổn định trong từng hoạt động cụ thể mà mỗi bộ phận cụ thể thuộc guồng máy của Nhà nước phải thực hiện.
Thứ hai: Đại bộ phận các khoản chi thường xuyên của NSNN có hiệu lực tác động trong ngắn hạn, có tính chất tiêu dùng xã hội do chi thường xuyên chủ yếu đáp ứng các nhu cầu chi để thực hiện các nhiệm vụ của Nhà nước về quản lý kinh tế, quản lý xã hội ngay trong năm ngân sách hiện tại. Thứ ba: Phạm vi, mức độ chi thường xuyên của NSNN gắn chặt với cơ cấu tổ LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 9 chức bộ máy Nhà nước và sự lựa chọn của Nhà nước trong việc cung ứng các hàng hoá công cộng; quá trình phân phối và sử dụng vốn NSNN luôn hướng vào việc đảm bảo sự hoạt động bình thường của bộ máy Nhà nước đó. Nếu bộ máy QLNN gọn nhẹ, hoạt động có hiệu quả thì số chi thường xuyên theo nó được giảm bớt và ngược lại. Phân loại chi thường xuyên ngân sách nhà nước Trong công tác kiểm soát ngân sách, chi thường xuyên được phân loại theo một số tiêu thức như sau (Luật Ngân sách, 2015): “a, Theo lĩnh vực chi: + Chi cho hoạt động sự nghiệp thuộc lĩnh vực văn xã: bao gồm các khoản chi như chi cho giáo dục, chi sự nghiệp y tế, chi sự nghiệp văn hoá thể thao, thông tấn phát thanh truyền hình,.
+ Chi cho các hoạt động sự nghiệp kinh tế của Nhà nước + Chi cho các hoạt động quản lý nhà nước: Khoản chi này được thực hiện để duy trì hoạt động kiểm soát thường xuyên của bộ máy Nhà nước được thiết lập từ Trung ương đến địa phương và có ở mọi ngành kinh tế quốc dân. + Chi cho các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội và các tổ chức khác được cấp kinh phí từ NSNN. + Chi cho quốc phòng – an ninh và trật tự, an toàn xã hội: Phần lớn chi NSNN cho Quốc phòng - an ninh được tính vào cơ cấu chi thường xuyên của NSNN (trừ chi đầu tư XDCB cho các công trình quốc phòng, an ninh). + Chi khác: Ngoài ra các khoản chi lớn đã được sắp xếp vào 05 lĩnh vực trên còn một số khoản chi khác cũng được xếp vào cơ cấu chi thường xuyên như: chi trợ giá theo chính sách của Nhà nước, chi hỗ trợ quỹ Bảo hiểm xã hội, phần chi thường xuyên thuộc các chương trình mục tiêu quốc gia,.
Cách phân loại này góp phần phân tích, đánh giá tình hình sử dụng vốn NSNN phục vụ cho công tác kiểm soát của Nhà nước ở mỗi lĩnh vực như thế nào, trên cơ sở đó hoạch định hoặc hoàn thiện các chính sách, cơ chế kiểm soát chi thường xuyên. b, Theo nội dung kinh tế của các khoản chi thường xuyên: gồm 4 nhóm chi LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 10 + Các khoản chi cho con người thuộc khu vực hành chính – sự nghiệp: bao gồm tiền lương, phụ cấp lương, tiền công, chi học bổng, sinh hoạt phí của học sinh, sinh viên, chi đóng bảo hiểm xã hội cho người hưởng lương từ NSNN, chi tiền thưởng, phúc lợi tập thể. + Các khoản chi về nghiệp vụ chuyên môn: các khoản chi này đa dạng và phụ thuộc vào đặc thù của từng ngành được tính vào chi nghiệp vụ chuyên môn, phải là những khoản chi mà xét theo nội dung kinh tế nó phải thực sự phục vụ cho các hoạt động này ví dụ: chi văn phòng phục vụ công tác chuyên môn, chi cho nghiên cứu, hội thảo, khoa học. + Các khoản chi mua sắm, sửa chữa: phục vụ cho việc thay mới và sửa chữa các tài sản của các đơn vị hành chính - sự nghiệp được NSNN cấp kinh phí.
Các khoản chi này được tính vào chi NSNN cho mua sắm sửa chữa thường xuyên và các khoản mua sắm sữa chữa lớn tài sản cố định. + Các khoản chi khác: là các khoản chi ngoài các khoản chi nêu trên chẳng hạn như chi hoàn thuế giá trị gia tăng, chi xử lý tài sản được xác lập sở hữu nhà nước và các khoản khác.