Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CẤP TỈNH 1. Khái niệm, đặc điểm, vai trò hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh 1. Khái niệm hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh Giám sát liên quan đến chức năng, nhiệm vụ quan trọng của các cơ quan HĐND, của đại biểu HĐND nhằm bảo đảm cho các quy định pháp luật được triển khai, thực hiện đúng, đầy đủ và nghiêm túc. Hình thức giám sát của HĐND gồm giám sát tại kỳ họp và giám sát trong thời gian giữa hai kỳ họp.
Giám sát của HĐND tại kỳ họp được tập trung vào các hoạt động cụ thể như xem xét và thảo luận báo cáo công tác của Thường trực HĐND, UBND, Tòa án nhân dân,Viện kiểm sát nhân dân cùng cấp; báo cáo của UBND về tình hình thi hành Hiến pháp, văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên và Nghị quyết của HĐND; thực hiện chất vấn và trả lời chất vấn; lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm đối với các chức danh do HĐND bầu; xem xét báo cáo tổng hợp ý kiến kiến nghị của cử tri ở địa phương. Để nhận thức đúng đắn bản chất, vai trò, nội dung và hình thức thực hiện chức năng giám sát của HĐND nói chung, trước hết cần hiểu được khái niệm giám sát. Hiện nay có rất nhiều cách hiểu khác nhau về khái niệm giám sát. Trong ngôn ngữ tiếng Việt, “giám sát” được hiểu như một động từ chỉ “sự theo dõi và kiểm tra xem có thực hiện đúng những điều quy định không” [33, tr.
Quan niệm khác coi “giám sát” là việc theo dõi và kiểm tra xem có thực hiện đúng những điều quy định không, là chức quan thời xưa trông nom, coi sóc một loại công việc nhất định [37,tr.Như vậy, khái niệm “giám 7 sát” dưới góc độ ngôn ngữ thông thường được hiểu là: việc theo dõi, xem xét, kiểm tra của chủ thể có quyền đối với chủ thể khác để qua đó có được nhận định về hoạt động của chủ thể này. Theo quan điểm của nhà nghiên cứu Đặng Đình Tân quan niệm:giám sát mang tính quyền lực nhà nước là “sự theo dõi, quan sát hoạt động của một chủ thể quyền lực mang tính chủ động, thường xuyên, liên tục và sẵn sàng tác động bằng các biện pháp tích cực để bắt buộc và hướng hoạt động của các tổ chức quyền lực chịu sự giám sát đi đúng quỹ đạo, đúng quy chế nhằm giới hạn quyền lực, đảm bảo cho pháp luật được tuân thủ nghiêm minh”. Trong từ điển tiếng Việt, giám sát là theo dõi, kiểm tra việc thực thi nhiệm vụ. Có quan điểm cho rằng đưa ra định nghĩa: giám sát dưới góc độ ngôn ngữ thông thường được hiểu là: việc theo dõi, xem xét, kiểm tra của chủ thể có quyền đối với chủ thể khác để qua đó có được nhận định về hoạt động của chủ thể này.
Trong pháp luật Việt Nam, nội hàm thuật ngữ giám sát dần được cụ thể hóa. Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 1983 mới sử dụng thuật ngữ “giám sát” để quy định hoạt động giám sát của HĐND. Đến Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 1994, Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003, hoạt động này một lần nữa được quy định cụ thể hơn, góp phần nâng cao vị thế, vai trò của HĐND. Tuy nhiên, Luật Tổ chức HĐND và UBND vẫn chưa giải thích một cách cụ thể, rõ ràng thuật ngữ này.
Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 đã quy định trong chương III (từ điều 57 đến điều 81) về những vấn đề liên quan đến giám sát của HĐND. HĐND thực hiện quyền giám sát đối với hoạt động của các cơ quan nhà nước ở địa phương, giám sát việc tuân theo Hiến pháp, pháp luật và nghị quyết HĐND. Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003 tuy không có điều khoản nào giải thích "giám sát của HĐND", nhưng 8 liên quan đến chức năng giám sát của HĐND, Luật có riêng một chương (Chương III từ Điều 57 đến Điều 81) để quy định về hoạt động giám sát của HĐND. Theo quy định của Luật Tổ chức chính quyền địa phương thì HĐND các cấp là cơ quan quyền lực tại địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên.
Theo đó, HĐND các cấp có 3 chức năng cơ bản là: chức năng thứ nhất: Quyết định những vấn đề cơ bản, quan trọng của địa phương; chức năng thứ hai: Giám sát; chức năng thứ ba: Đại diện cho nhân dân. Vì vậy, tại Điều 2 Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân 2015 định nghĩa như sau: Giám sát là việc chủ thể giám sát theo dõi, xem xét, đánh giá hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát trong việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình, xử lý theo thẩm quyền hoặc yêu cầu, kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xử lý. Giám sát của Hội đồng nhân dân bao gồm: giám sát của Hội đồng nhân dân; giám sát của Thường trực Hội đồng nhân dân; giám sát của các Ban của Hội đồng nhân dân, giám sát của Tổ đại biểu HĐND và giám sát của đại biểu Hội đồng nhân dân. Do đó, việc tiếp cận này, khái niệm “giám sát” có nội hàm gồm hai yếu tốsau:(i) Hoạt động theo dõi, xem xét, kiểm tra của một chủ thể nhất định; (ii) Phương thức bảo đảm cho công việc hoặc hoạt động được thực hiện đúng theo quy định [30] .Như vậy, giám sát của HĐND cấp tỉnh là tổng thể các hoạt động của HĐND, Thường trực HĐND, các Ban của HĐND và đại biểu HĐND.
Nhằm xem xét, theo dõi, kiểm tra, đánh giá việc chấp hành Hiến pháp, luật, pháp lệnh, các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, các Nghị quyết của HĐND trên các lĩnh vực của địa phương đối với các đối tượng chịu sự giám sát của HĐND. Từ đó đưa ra các kết luận và phương án xử lý phù 9 hợp để khắc phục những tồn tại, hạn chế, phát huy mọi tiềm năng của địa phương. Đặc điểm hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh (i) giám sát dùng để chỉ hoạt động theo dõi, xem xét, kiểm tra đối tượng chịu sự giám sát, qua đó đưa ra nhận định về một việc làm nào đó đã được thực hiện đúng hay sai so với các quy định hiện hành; (ii) để tiến hành hoạt động theo dõi, xem xét, kiểm tra thì giám sát luôn phải gắn với một hoặc một số đối tượng cụ thể; (iii) để có thể tiến hành được hoạt động giám sát thì chủ thể hoạt động giám sát phải có những quyền hạn, nghĩa vụ nhất định đối với đối tượng chịu sự giám sát; (iv) để có thể đưa ra được nhận định về hoạt động của đối tượng chịu sự giám sát thì việc giám sát phải được tiến hành dựa trên những quy định do chủ thể có quyền giám sát đặt ra; (v) giám sát luôn là hoạt động có mục đích. Mục đích của hoạt động giám sát là đưa ra những nhận định của chủ thể có quyền giám sát đối với hoạt động của đối tượng chịu sự giám sát, qua đó có biện pháp xử lý đối với những việc làm trái quy định của đối tượng chịu sự giám sát, bảo đảm cho những quy định của chủ thể có quyền giám sát được chấp hành đúng Như vậy, giám sát của HĐND cấp tỉnh là tổng thể các hoạt động của HĐND, Thường trực HĐND, các Ban của HĐND và đại biểu HĐND.
Nhằm xem xét, theo dõi, kiểm tra, đánh giá việc chấp hành Hiến pháp, luật, pháp lệnh, các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, các Nghị quyết của HĐND trên các lĩnh vực của địa phương đối với các đối tượng chịu sự giám sát của HĐND. Từ đó đưa ra các kết luận và phương án xử lý phù hợp để khắc phục những tồn tại, hạn chế, phát huy mọi tiềm năng của địa phương. Như vậy, giám sát của HĐND thực chất là thực hiện sự ủy quyền của nhân dân để giám sát hoạt động của bộ máy nhà nước, là một hình thức thực 10 hiện quyền giám sát của nhân dân được thực hiện bằng pháp luật, thông qua cơ quan quyền lực nhà nước là HĐND các cấp. Hoạt động nhằm kiểm soát thực thi quyền lực nhà nước.
Giám sát chứa đựng những yếu tố thuộc tính của công tác kiểm tra, kiểm soát và thanh tra. Trong quá trình giám sát, chủ thể giám sát có quyền tiếp cận mọi đối tượng, mọi văn bản, hồ sơ theo yêu cầu giám sát. Vai trò hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh - Đánh giá việc thi hành Hiến pháp, pháp luật nhà nước, nghị quyết HĐND của cơ quan nhà nước ở địa phương. Thông qua hoạt động giám sát mà HĐND kịp thời phát hiện những yếu kém, trì trệ trong tổ chức và hoạt động của các cơ quan, tổ chức, các ban ngành ở địa phương do HĐND thành lập ra.
Ví dụ: thông qua hoạt động giám sát, HĐND có quyền bãi bỏ các văn bản của UBND, Chủ tịch UBND cùng cấp trái pháp luật, trái nghị quyết HĐND nhằm bảo đảm trật tự pháp luật, bảo đảm lợi ích của Nhà nước, các quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức và nhân dân ở địa phương. Hoạt động giám sát của HĐND, trong nhiều trường hợp, góp phần quan trọng vào việc đấu tranh chống tham nhũng, chống những biểu hiện của thái độ quan liêu, hách dịch, cửa quyền của những cán bộ, công chức, kịp thời loại ra khỏi các cơ quan công quyền ở địa phương những cán bộ, công chức thoái hoá, biến chất này để lấy lại niềm tin của nhân dân đối với Nhà nước, đối với chính quyền. - Làm cơ sở thẩm tra báo cáo, dự thảo nghị quyết, tham mưu HĐND có những quyết sách khả thi, giải quyết bức xúc trong nhân dân, thể hiện trách nhiệm của người đại biểu dân cử. Hiến pháp 1946 đến Hiến pháp 2013 tiếp tục khẳng định: Tất cả quyền lực thuộc về nhân dân.
Nhân dân thực hiện quyền lực của mình thông qua cơ quan đại diện từ Quốc hội đến HĐND các cấp. HĐND là cơ quan đại diện, cơ quan nhà nước ở địa phương, thay mặt nhân dân thực hiện quyền lực 11 nhà nước bằng cách căn cứ vào Hiến pháp, luật, tình hình thực tế địa phương mà quyết định các biện pháp tổ chức thực hiện Hiến pháp, luật.