Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ THỦ TỤC HÀNH CHÍNH VÀ CẢI CÁCH THỦ TỤC HÀNH CHÍNH TẠI ỦY BAN NHÂN DÂN PHƯỜNG 1.1 Thủ tục hành chính 1. Khái niệm, đặc điểm, ý nghĩa của thủ tục hành chính 1.1 Khái niệm thủ tục hành chính Nói đến thủ tục là nói đến quy trình và cách thức giải quyết công việc. Thực tế, để thực hiện có hiệu quả một công việc nhất định cần tiến hành các hoạt động theo thứ tự trước sau và cách thức thực hiện từng bước theo những quy định chặt chẽ, thống nhất. Dưới góc độ ngôn ngữ, “thủ tục là cách thức tiến hành công việc theo một trình tự hay một luật lệ đã quen”1, còn “thủ tục hành chính là “cách thức tiến hành một công việc với nội dung và trình tự nhất định theo quy định của cơ quan nhà nước”2.
Trong hoạt động quản lý nhà nước, thủ tục hành chính (TTHC) được quy định là “trình tự, cách thức thực hiện, hồ sơ và yêu cầu, điều kiện do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền quy định để giải quyết một công việc cụ thể liên quan đến cá nhân, tổ chức”3. Trên phương diện khoa học pháp lý, khoa học hành chính, các nhà nghiên cứu4 xác định TTHC là một chế định của Luật hành chính, nói cách khác, TTHC là một loại hình quy phạm mang tính công cụ để giúp các cơ quan Nhà nước có điều kiện thực hiện chức năng của mình. Nếu không có các quy định bắt buộc về TTHC, sẽ không có những căn cứ pháp lý để thực hiện các hoạt động công vụ và giao dịch hành chính, gây cản trở một phần hoặc ngưng trệ hoàn toàn hoạt động của bộ máy HCNN. Cho nên, TTHC được đặt 1 Từ điển tử ngữ và hán việt, Nhà xuất bản thành phố Hồ Chí Minh 2 Đại từ điển tiếng việt của nhà xuất bản Văn hóa thông tin năm 1998 3 Nghị định số 63/2010/NĐ-CP 4 - Mai Hữu Khuê, Bùi Văn Nhơn (1999), Một số vấn đề về cải cách thủ tục hành chính, Nxb.
Chính trị Quốc gia. - Nguyễn Văn Thâm, Võ Kim Sơn (2002), Thủ tục hành chính - Lý luận và thực tiễn, Nxb. Chính trị Quốc gia. 12 ra để các cơ quan nhà nước có thể thực hiện mọi hình thức hoạt động cần thiết của mình trong đó bao gồm cả trình tự thành lập các công sở, bổ nhiệm, bãi nhiệm, điều động công chức, viên chức, trình tự lập quy, áp dụng quy phạm để đảm bảo các quyền của chủ thể về xử lý vi phạm, trình tự, tổ chức các hoạt động hành chính.
TTHC gồm toàn bộ các quy tắc pháp lý quy định về trình tự, trật tự thực hiện thẩm quyền của các cơ quan nhà nước trong việc giải quyết nhiệm vụ của Nhà nước và công việc liên quan đến công dân tạo thành một hệ thống quy phạm về thủ tục. Chúng là những nguyên tắc bắt buộc các cơ quan nhà nước cũng như các công chức nhà nước phải tuân theo. Từ đó có thể hiểu một cách chung nhất: Thủ tục hành chính là trình tự, cách thức giải quyết công việc của các cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền trong mối quan hệ nội bộ và trong quan hệ với các tổ chức, cá nhân. Ý nghĩa, vai trò của TTHC trong quản lý nhà nước, tạo điều kiện cho việc tìm hiểu nhu cầu, định ra phương hướng, biện pháp thích hợp để cải cách TTHC nhằm xây dựng nền hành chính hiện đại đáp ứng nhu cầu quản lý nhà nước trong điều kiện hiện nay.
TTHC tốt sẽ tạo điều kiện thuận lợi trong quá trình quản lý của nhà nước, thuận tiện cho người dân trong quá trình tham gia vào các hoạt động. Ngược lại TTHC rườm rà, phức tạp sẽ cản trở các hoạt động, là kẻ hở cho các đối tượng xấu lợi dụng gây phiền hà, sách nhiễu Nhân dân, từ đó làm giảm lòng tin của người dân đối với Nhà nước.2 Đặc điểm thủ tục hành chính TTHC được coi là một công cụ đắc lực trong quản lý HCNN, giúp các cơ quan HCNN thực hiện tốt vai trò, nhiệm vụ quản lý nhà nước của mình, được thiết lập trên mọi lĩnh vực quản lý nhà nước với mục đích nhằm thiết lập trật tự trong hoạt động quản lý. TTHC có các đặc điểm chung cơ bản sau: 13 Thứ nhất, thủ tục hành chính được điều chỉnh bằng quy phạm thủ tục - là cơ sở pháp lý cho các cơ quan nhà nước thực hiện chức năng của mình. Hệ thống quy phạm thủ tục là toàn bộ các quy tắc pháp lý quy định về trình tự, trật tự thực hiện thẩm quyền của các cơ quan nhà nước trong việc giải quyết công việc công việc nhà nước và thực hiện nghĩa vụ hành chính đối với các cơ quan nhà nước, tổ chức và công dân.
Đó cũng chính là các hệ thống các nguyên tắc quản lý và điều hành bắt buộc các cơ quan nhà nước cũng như các công chức phải tuân theo trong giải quyết công việc thuộc thẩm quyền của mình. Là quy phạm thủ tục, TTHC có chức năng làm cho các quy phạm nội dung của luật pháp được thực hiện thuận lợi. Thiếu TTHC việc thực thi luật pháp sẽ gặp khó khăn, thậm chí không có khả năng đi vào đời sống thực tế. Hoạt động quản lý chủ yếu là hoạt động áp dụng pháp luật mà ở đó, hành vi áp dụng pháp luật liên quan chủ yếu đến việc xác định tình trạng thực tế của vụ việc, lựa chọn quy phạm pháp luật tương ứng và ra quyết định về vụ việc đó.
Các hành vi áp dụng pháp luật này được tiến hành theo những TTHC nhất định. Như vậy nếu thiếu các thủ tục cần thiết thì quyền và nghĩa vụ của các bên tham gia trong hoạt động quản lý sẽ không được đảm bảo thực hiện. TTHC là một nhân tố bảo đảm cho sự hoạt động chặt chẽ, thuận lợi và đúng chức năng quản lý của cơ quan nhà nước, vì nó là chuẩn mực hành vi cho công dân và công chức nhà nước để họ tuân theo và thực hiện nghĩa vụ của mình đối với nhà nước. Dựa vào các TTHC các công việc hành chính sẽ được xử lý và đạt được những hiệu quả pháp luật đúng như dự định.
Thứ hai, TTHC là trình tự thực hiện thẩm quyền trong hoạt động quản lý HCNN. Xét trong quá trình giải quyết công việc của các cơ quan HCNN thì TTHC là cách thức, trình tự mà các cơ quan HCNN áp dụng để giải quyết các nhiệm vụ theo quy định của pháp luật. Trình tự này có thể từ dưới lên, từ cấp trên xuống mà cũng có những trình tự thực hiện song hành. Nói như vậy có 14 nghĩa là TTHC được phân biệt với thủ tục lập pháp và thủ tục tố tụng tư pháp.
Thứ ba, TTHC rất đa dạng và phức tạp. Tính đa dạng phức tạp được biểu hiện như sau: + Do nhiều cơ quan và công chức nhà nước thực hiện; + Quy định quyền và nghĩa vụ của các bên tham gia mối quan hệ hành chính, trong đó bao gồm cả Nhà nước, người được cơ quan nhà nước uỷ quyền, công dân và cả các cá nhân, tổ chức nước ngoài; + Việc quy định TTHC phải kết hợp với những khuôn mẫu ổn định tương đối và chặt chẽ với các biện pháp thích ứng cho từng loại công việc và từng loại đối tượng; + Gắn với công sở nhà nước, với công tác văn thư và tổ chức ban hành, quản lý văn bản, giấy tờ; + Do cơ quan HCNN xây dựng để giải quyết công việc nên phụ thuộc rất nhiều vào ý chí chủ quan của chủ thể ban hành. Thứ tư, TTHC có tính thích ứng cao, đòi hỏi phải thay đổi nhanh hơn để thích ứng và phù hợp với nhu cầu thực tế của đời sống xã hội. Đây chính là yếu tố cần nhận thức đúng đắn giúp cho các nhà ban hành các quy định TTHC ban hành các quy định phù hợp với thực tế khách quan và tiến trình phát triển kinh tế xã hội.
Như vậy, TTHC vừa có những đặc điểm chung, vừa có những đặc điểm riêng nhưng đều gắn với yếu tố pháp lý. Việc nghiên cứu các đặc điểm của TTHC giúp chúng ta phân biệt được TTHC với thủ tục của các cơ quan, đồng thời cũng là căn cứ lớn để thực hiện đơn giản hóa thủ tục trong giai đoạn hiện nay.3 Ý nghĩa của thủ tục hành chính TTHC có ý nghĩa quan trọng trong quản lý nhà nước và đời sống xã hội bởi: - Thủ tục hành chính đảm bảo cho các quy phạm vật chất quy định trong các quyết định hành chính được thực thi thuận lợi. Thủ tục càng có tính 15 cơ bản thì ý nghĩa càng lớn vì các thủ tục cơ bản thường tác động đến giai đoạn cuối cùng của quyết định hành chính, đến hiệu quả của việc thực hiện chúng. Khi thủ tục bị vi phạm thì có nghĩa hiện tượng vi phạm pháp luật xuất hiện và gây hậu quả nhất định.
Ví dụ: Tuyển dụng CBCC vào làm việc nhưng vi phạm thủ tục thi tuyển dẫn đến người có năng lực trình độ lại không được tuyển. Điều đó làm ảnh hưởng đến chất lượng của đội ngũ CBCC, gây khó khăn trong giải quyết công việc, làm giảm hiệu quả, hiệu lực quản lý Nhà nước; - Thủ tục hành chính là cơ sở đảm bảo cho việc thi hành các quyết định hành chính được thống nhất, hợp pháp và hiệu quả; - Thủ tục hành chính khi xây dựng và vận dụng một cách hợp lý sẽ giúp cho việc thực hiện nguyên tắc dân chủ trong quản lý; thể hiện trách nhiệm của nhà nước đối với nhân dân; - Thủ tục hành chính là một bộ phận của pháp luật hành chính nên việc xây dựng và thực hiện tốt các TTHC sẽ có ý nghĩa rất lớn đối với quá trình triển khai và thực thi luật pháp, xây dựng nền hành chính chuyên nghiệp, dân chủ, pháp quyền. Trên thực tế, Đảng và Nhà nước ta đã và đang đề ra nhiều phương pháp, biện pháp nhằm cải cách TTHC theo hướng đơn giản hóa, thông thoáng góp phần cho kinh tế phát triển. Ví dụ: chúng ta ban hành luật đầu tư nước ngoài tại Việt Nam để thu hút vốn đầu tư nhưng thủ tục thành lập doanh nghiệp của chúng ta thì quá nặng nề, nhiều bước, yêu cầu nhiều loại giấy tờ… Điều này gây tâm lý chán nản cho nhà đầu tư, do đó môi trường đầu tư của Việt Nam mất đi tính cạnh tranh so với các nước trong khu vực và trên thế giới.
Đứng trước vấn đề đó, chúng ta cần tích cực cải cách TTHC trên tất cả các lĩnh vực và tập trung hơn vào những lĩnh vực then chốt.