Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP HUYỆN TRONG ĐIỀU KIỆN CẢI CÁCH HÀNH CHÍNH NHÀ NƢỚC 1. VỊ TRÍ, ĐẶC ĐIỂM CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP HUYỆN TRONG HỆ THỐNG CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG 1. Khái niệm Nghiên cứu thực tế tổ chức chính quyền địa phương của các nước trên thế giới và trong lịch sử nước ta cho thấy, các nước đều phân chia quốc gia theo các đơn vị hành chính lãnh thổ để từ đó xây dựng mô hình tổ chức chính quyền địa phương. Lênin đã chỉ rõ: đặc trưng đầu tiên của nhà nước là việc phân chia công dân của quốc gia theo đơn vị lãnh thổ.
Việc phân chia đó còn phụ thuộc vào hình thức cấu trúc nhà nước, các yếu tố cộng đồng dân cư, địa lý, văn hóa, kinh tế [37, tr. Về bản chất, việc phân chia các đơn vị hành chính không chỉ mang ý nghĩa hành chính-quản lý, mà còn để thực hiện quản lý nhà nước một cách thống nhất trên toàn lãnh thổ quốc gia. Với cấu trúc nhà nước đơn nhất ở nước ta hiện nay, chính quyền địa phương được chia thành ba cấp theo đơn vị hành chính lãnh thổ và các cấp đó được chia thành hai loại: nông thôn và đô thị, đó là: - Chính quyền cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là chính quyền cấp tỉnh); - Chính quyền cấp huyện, thành phố trực thuộc tỉnh, quận và thị xã (gọi chung là chính quyền cấp huyện); - Chính quyền xã, phường, thị trấn (gọi chung là chính quyền cấp xã). Việc phân chia như vậy là cơ sở cho việc tổ chức và hoạt động của các cấp chính quyền địa phương, thực hiện quản lý nhà nước trên các lĩnh vực đời 5 sống xã hội ở mỗi cấp (quản lý ngành, lĩnh vực và theo đơn vị hành chính- lãnh thổ), có ý nghĩa cho việc thực hiện các quyền công dân cả về vật chất và tinh thần (quyền bầu cử, ứng cử, tham xây dựng và quản lý nhà nước, quyền kinh doanh.) và khai thác tốt những lợi thế của mỗi cấp chính quyền địa phương theo những đặc điểm vốn có.
Theo qui định của Hiến pháp và pháp luật hiện hành, có thể xác định chính quyền địa phương tại mỗi cấp hành chính lãnh thổ bao gồm: Hội đồng nhân dân (HĐND) và UBND. Việc phân cấp giữa các cơ quan chính quyền địa phương phải đảm bảo sự phù hợp với nhiệm vụ, khả năng của từng cấp, bảo đảm sự bình đẳng của các cấp địa phương và đảm bảo sự liên kết giữa các cấp chính quyền địa phương. Vì vậy, có thể nói rằng: UBND cấp huyện là trung gian quan trọng cho sự liên kết đó, có những nhiệm vụ, quyền hạn theo qui định của pháp luật trong việc thực hiện quản lý nhà nước ở địa phương (UBND cấp huyện là một cơ quan chính quyền trung gian giữa cấp tỉnh và cấp xã) và tùy từng điều kiện lịch sử nhất định, tên gọi của UBND cấp huyện cũng có sự khác nhau (UBND, Ủy ban hành chính (UBHC) cấp huyện). Từ những qui định của Hiến pháp và pháp luật, có thể xác định: UBND cấp huyện là cơ quan do HĐND cấp huyện bầu ra, cơ quan chấp hành của HĐND cấp huyện, cơ quan hành chính nhà nước ở cấp huyện, chịu trách nhiệm chấp hành Hiến pháp, luật, các văn bản của các cơ quan nhà nước cấp trên và nghị quyết của HĐND cấp huyện.
Với cách hiểu trên cho thấy, UBND cấp huyện vừa là cơ quan chấp hành và hành chính, vừa là cơ quan nhà nước cấp huyện. Điều đó phản ánh mối quan hệ giữa tính đại diện và thực thi quyền lực nhà nước; giữa quyền uy và phục tùng trong quản lý hành chính nhà nước. Đồng thời, cũng chỉ ra mối quan hệ giữa UBND cấp huyện với các cơ quan khác là: UBND cấp tỉnh, HĐND cấp huyện, các cơ quan chuyên môn của UBND cấp tỉnh, HĐND và 6 UBND cấp xã và những mối quan hệ với các cơ quan, tổ chức khác trong hệ thống chính trị trên địa bàn huyện. Đặc điểm tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân cấp huyện Xét từ bản chất tổ chức và hoạt động là một cơ cấu trong hệ thống các cơ quan của chính quyền địa phương, UBND cấp huyện có những đặc điểm cơ bản sau: - Tính tự chủ trong việc thực hiện quyền lực nhà nước Trong thực tế, các cơ quan nhà nước thường có xu hướng ôm đồm nhiều việc còn người dân thì muốn trông chờ nhiều vào nhà nước.
ở nước ta, việc phân chia các cấp chính quyền địa phương như hiện nay được xác định theo cơ chế tổ chức quyền lực cho các đơn vị hành chính lãnh thổ, theo đó bộ máy nhà nước được cấu tạo là bộ máy nhà nước ở trung ương và bộ máy nhà nước ở địa phương, và việc tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước trong toàn hệ thống phải đảm bảo tính liên thông của quyền lực nhà nước từ trung ương xuống địa phương, thể hiện cơ chế quyền lực vừa độc lập, vừa phụ thuộc, đảm bảo tính liên hệ và kiểm soát lẫn nhau. Vì vậy, trong quan hệ quyền lực theo chiều ngang đã có sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp thì trong quan hệ theo chiều dọc theo các đơn vị hành chính lãnh thổ thì quyền lực nhà nước được xác định theo sự phân cấp, phân quyền giữa trung ương và địa phương và giữa các cấp trong hệ thống chính quyền địa phương nhằm đảm bảo nguyên tắc tập trung dân chủ trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước. Nói cách khác, việc tổ chức và hoạt động của các cơ quan nhà nước ở mỗi đơn vị lãnh thổ phải phù hợp với tính hệ thống của bộ máy nhà nước và tính độc lập, tự chủ của mỗi cấp chính quyền. Tuy nhiên, thực tế cho thấy, UBND cấp huyện vừa thực hiện quyền lực nhà nước thống nhất, vừa là cơ chế để thực hiện quyền tự chủ của cộng đồng dân cư trên địa bàn huyện.
Điều này 7 có nghĩa là UBND cấp huyện phải thực thi thống nhất quyền lực nhà nước tại địa bàn huyện theo đường lối, chủ trương của Đảng, chính sách pháp luật của Nhà nước. Đồng thời, hoạt động của UBND cấp huyện còn là thực hiện ý chí, nguyện vọng của cộng đồng dân cư phù hợp với đặc điểm, điều kiện kinh tế - xã hội và mức độ thực hành dân chủ của người dân trên địa bàn huyện và chịu sự giám sát của nhân dân. Kết hợp hai yêu cầu trên, UBND cấp huyện phải được phân công và ủy quyền theo những phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn nhất định để có thể tự chủ trong việc giải quyết các công việc hàng ngày của địa phương. Từ những đề cập trên, nhiều tác giả cho rằng tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương vừa mang tính chất quyền lực nhà nước, vừa mang tính tự quản và sự tương quan giữa hai tính chất này phụ thuộc vào mỗi cấp chính quyền, mang tính lịch sử và không đồng nhất.
Điều này có thể thấy rõ nhất là chính quyền cấp huyện. Việc tự chủ của UBND cấp huyện được thông qua việc quyết định, tổ chức và hoạt động thực tiễn hàng ngày của địa phương đối với những vấn đề của riêng địa phương, bằng các nguồn lực của địa phương. Do đó, có thể nói về bản chất, UBND cấp huyện là cấp cơ quan quan trọng trong việc đại diện cho quyền lực nhà nước thống nhất, đại diện cho lợi ích quốc gia song cũng đại diện cho ý chí của nhân dân địa phương, hoạt động vì nhân dân địa phương. - Tính chất phụ thuộc trong tổ chức quyền lực nhà nước Hoạt động của UBND cấp huyện là hoạt động chấp hành - hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương và là một bộ phận trong guồng máy hành chính nhà nước thống nhất do Chính phủ chỉ đạo, điều hành.
Với vị trí này, UBND cấp huyện chịu sự lãnh đạo của cơ quan hành chính nhà nước cấp trên trong phạm vi và mức độ được phân cấp theo qui định của pháp luật. Đồng thời, sự phân cấp như vậy cũng là cơ sở để UBND cấp huyện thực hiện sự tự chủ của mình trong tổ chức và hoạt động quản lý nhà nước trên địa bàn. 8 - Việc xác lập chức năng, thẩm quyền của UBND cấp huyện dựa trên đặc thù, điều kiện của địa phương Thực tế tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương cho thấy vấn đề có tính quan trọng là xác định và thực hiện các chức năng, thẩm quyền của chính quyền địa phương nói chung và mỗi cấp chính quyền địa phương nói riêng dựa trên bản chất của chế độ nhà nước, điều kiện kinh tế - xã hội của địa phương. Là một cấp quản lý trong hệ thống chính quyền địa phương, UBND cấp huyện, trong tổ chức và hoạt động của mình, thực hiện chức năng đại diện; tiếp nhận và giải quyết các yêu cầu, nguyện vọng của người dân địa phương; quyết định và tổ chức thực hiện các công việc của địa phương, phục vụ lợi ích cộng đồng theo phạm vi, mức độ tự chủ của địa phương; bảo vệ những quyền, lợi ích chính đáng của người dân theo những qui định của pháp luật.
Chính vì vậy, trong chừng mực nhất định, theo ý kiến của nhiều tác giả, UBND cấp huyện được gọi là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương chứ không phải là cơ quan hành chính nhà nước của địa phương; là một pháp nhân công quyền, hoạt động theo nguyên tắc quyền uy, phục tùng, đảm bảo cho quyền lực nhà nước được thực thi thống nhất từ trung ương đến địa phương và giải quyết các công việc, đề nghị của người dân địa phương theo qui định của pháp luật. Các chức năng của UBND cấp huyện: + Chức năng chấp hành và điều hành: Như trên đã nói, UBND cấp huyện là cấp trung gian trong hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, vì vậy, UBND cấp huyện vừa có nhiệm vụ chấp hành các đường lối, quyết định của các cơ quan nhà nước cấp trên, vừa thực hiện chức năng điều hành các hoạt động quản lý nhà nước đối với các cơ quan chuyên môn, chính quyền cấp xã. Điều này cũng có nghĩa là, UBND cấp huyện vừa phụ thuộc vừa tự chủ theo nguyên tắc cấp dưới phục tùng cấp trên, cấp trên lãnh đạo, chỉ đạo cấp dưới.