Tổng quan nghiên cứu

Đất đai là nguồn tài nguyên quốc gia đặc biệt và là nguồn lực nội sinh quan trọng hàng đầu trong phát triển kinh tế - xã hội. Theo quy định của Luật Đất đai năm 2013, trong 08 khoản mục thu tài chính từ đất đai, nguồn thu tiền sử dụng đất thông qua cơ chế đấu giá quyền sử dụng đất đóng vai trò then chốt trong việc tạo lập nguồn vốn đầu tư công tại các địa phương. Tỉnh Lạng Sơn với tổng diện tích tự nhiên 831.009 ha, trong đó đất nông nghiệp chiếm 82,83% và đất phi nông nghiệp chiếm 5,77%, đang đối mặt với nhiều rào cản trong công tác tạo quỹ đất sạch và tổ chức bán đấu giá.

Thực tiễn quản lý đất đai tại địa phương trong giai đoạn 2014 - 2016 bộc lộ nhiều bất cập mang tính hệ thống. Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật còn tình trạng chồng chéo, chưa ban hành quy trình chuẩn hóa về xác định giá khởi điểm, và mức chênh lệch giữa giá khởi điểm với giá thị trường thực tế vẫn ở mức cao. Thêm vào đó, việc thiếu hụt nguồn vốn bồi thường giải phóng mặt bằng do chưa vận hành Quỹ phát triển đất đã hạn chế quy mô khai thác quỹ đất công.

Nghiên cứu được triển khai nhằm mục tiêu hệ thống hóa cơ sở lý luận, phân tích toàn diện thực trạng quản lý đấu giá quyền sử dụng đất trên địa bàn 11 huyện và thành phố thuộc tỉnh Lạng Sơn. Luận văn đánh giá các chỉ số tài chính, quy trình kỹ thuật định giá và hiệu quả kinh tế - xã hội, từ đó xác lập hệ thống giải pháp đồng bộ có tính khả thi cao nhằm tăng nguồn thu ngân sách từ 15% đến 20% mỗi năm, hạn chế thất thoát tài sản công và kiểm soát tình trạng đầu cơ bất động sản trong giai đoạn định hướng đến năm 2020.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu xây dựng trên nền tảng lý thuyết địa tô của kinh tế chính trị học cổ điển và hiện đại, trọng tâm là lý thuyết địa tô chênh lệch I và địa tô chênh lệch II. Địa tô chênh lệch I phản ánh lợi thế tự nhiên về vị trí địa lý và độ màu mỡ, trong khi địa tô chênh lệch II hình thành từ hiệu quả đầu tư hạ tầng kỹ thuật đô thị. Trong cơ chế thị trường, việc đấu giá quyền sử dụng đất là công cụ hữu hiệu nhất để Nhà nước thu hồi phần giá trị gia tăng từ địa tô chênh lệch vào ngân sách thay vì để rơi vào các nhóm đầu cơ.

Bên cạnh đó, khung phân tích tích hợp lý thuyết cân bằng cung - cầu bất động sản và lý thuyết định giá tài sản công. Đấu giá quyền sử dụng đất được định nghĩa là phương thức bán tài sản công khai theo nguyên tắc trả giá lên, nhằm xác lập mức giá thị trường tối ưu tại một thời điểm xác định.

Mô hình nghiên cứu vận dụng các phương pháp định giá đất cốt lõi theo Nghị định số 44/2014/NĐ-CP và Thông tư số 36/2014/TT-BTNMT, bao gồm:

  • Phương pháp so sánh trực tiếp: Khảo sát tối thiểu 03 thửa đất có đặc tính tương đồng đã giao dịch thành công trong thời gian tối đa 24 tháng trước thời điểm định giá.
  • Phương pháp hệ số điều chỉnh giá đất: Kết hợp giá đất trong Bảng giá đất định kỳ 05 năm với hệ số K điều chỉnh biến động thị trường.
  • Phương pháp thặng dư và phương pháp chiết trừ: Xác định giá trị phát triển giả định sau khi trừ đi tổng chi phí ước tính và lợi nhuận của nhà đầu tư.

Phương pháp nghiên cứu

Nguồn dữ liệu thứ cấp được thu thập toàn diện từ Sở Tài nguyên và Môi trường, Sở Tài chính, Cục Thống kê tỉnh Lạng Sơn và Trung tâm Dịch vụ bán đấu giá tài sản tỉnh trong chuỗi thời gian từ năm 2014 đến năm 2016. Hệ thống số liệu bao gồm báo cáo hiện trạng sử dụng đất, kế hoạch rà soát quỹ đất công theo Kế hoạch số 115/KH-UBND và hồ sơ lưu trữ của 42 hội nghị tập huấn với 3.761 lượt cán bộ tham dự.

Về dữ liệu sơ cấp, nghiên cứu tiến hành khảo sát thực địa với cỡ mẫu 150 phiếu điều tra, đối tượng khảo sát gồm 60 cán bộ công chức thuộc các phòng Tài nguyên và Môi trường, Văn phòng Đăng ký đất đai và 90 cá nhân, đại diện tổ chức từng tham gia đấu giá đất tại 11 đơn vị hành chính cấp huyện. Phương pháp chọn mẫu phân tầng kết hợp ngẫu nhiên thuận tiện được áp dụng nhằm đảm bảo tính đại diện cho cả khu vực đô thị trung tâm và các huyện miền núi.

Phương pháp phân tích dữ liệu kết hợp thống kê mô tả, phân tích tổng hợp, so sánh đối chiếu đa chiều và tham vấn ý kiến chuyên sâu từ 25 chuyên gia đầu ngành trong lĩnh vực tài chính đất đai. Việc lựa chọn phương pháp phân tích này giúp nhận diện chính xác sai số giữa giá khởi điểm và giá trúng thực tế, bóc tách nguyên nhân hành chính lẫn kinh tế, từ đó tạo lập căn cứ vững chắc cho các đề xuất giải pháp. Toàn bộ quy trình nghiên cứu được thực hiện xuyên suốt trong 18 tháng.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, quy trình xác định giá khởi điểm tại Lạng Sơn có sự phân định rõ ràng theo hạn mức giá trị khu đất 10 tỷ đồng. Đối với khu đất trên 10 tỷ đồng, Sở Tài nguyên và Môi trường thuê tư vấn xác định giá đất cụ thể để Hội đồng thẩm định giá đất tỉnh thẩm định trước khi trình Ủy ban nhân dân tỉnh phê duyệt. Đối với khu đất dưới 10 tỷ đồng, Sở Tài chính chủ trì xác định hệ số điều chỉnh giá đất K. Trong năm 2016, toàn tỉnh đã thực hiện rà soát quỹ đất công và đưa vào kế hoạch đấu giá 13 khu đất với tổng diện tích hơn 14.800 m2 tại các huyện Bắc Sơn, Tràng Định, Lộc Bình và Chi Lăng.

Thứ hai, kết quả tổ chức các phiên đấu giá cho thấy mức độ gia tăng ngân sách đáng kể nhưng phân bổ không đồng đều. Tại các khu vực trung tâm thành phố và trục giao thông chính, giá trúng đấu giá bình quân cao hơn từ 15% đến 35% so với giá khởi điểm. Tuy nhiên, giá khởi điểm được phê duyệt vẫn có độ trễ khoảng 20% so với giá chuyển nhượng thực tế ngoài thị trường tự do, dẫn đến thất thoát một phần địa tô gia tăng.

Thứ ba, thị phần tổ chức bán đấu giá quyền sử dụng đất phụ thuộc gần như 100% vào đơn vị sự nghiệp công lập là Trung tâm Dịch vụ bán đấu giá tài sản trực thuộc Sở Tư pháp, trong khi tổ chức đấu giá chuyên nghiệp ngoài công lập chỉ chiếm dưới 5% số lượng hợp đồng. Bộ máy của Trung tâm duy trì tinh gọn với 06 nhân sự, gồm 01 Giám đốc, 01 Phó Giám đốc, 02 đấu giá viên và 02 chuyên viên, tạo nên áp lực vận hành rất lớn khi xử lý hồ sơ trên địa bàn rộng lớn của toàn tỉnh.

Thảo luận kết quả

Thực trạng đấu giá quyền sử dụng đất trên địa bàn tỉnh Lạng Sơn bộc lộ những nút thắt lớn về mặt thể chế và nguồn lực tài chính. Việc địa phương chưa thành lập Quỹ phát triển đất theo quy định của Luật Đất đai năm 2013 khiến công tác giải phóng mặt bằng để tạo lập quỹ đất sạch gặp bế tắc về nguồn vốn ứng trước. Phần lớn các khu đất đưa ra đấu giá đều có quy mô nhỏ lẻ, manh mún, diện tích đấu giá tại các xã, phường năm 2016 chỉ đạt 7.954,7 m2.

Bên cạnh đó, sự thiếu đồng bộ giữa Quy hoạch sử dụng đất cấp huyện với Quy hoạch chi tiết xây dựng đô thị tỷ lệ 1/500 và 1/2000 tạo ra rào cản pháp lý lớn, kéo dài thời gian hoàn thiện thủ tục hành chính thêm từ 03 đến 06 tháng cho mỗi dự án. Hiện tượng người tham gia đấu giá ngầm thỏa thuận giá trước phiên mở thưởng vẫn diễn ra do cơ chế kiểm soát chưa hoàn thiện.

Để trực quan hóa các phát hiện nghiên cứu, cấu trúc dữ liệu có thể được thể hiện qua các đồ thị phân tích chuyên sâu:

  • Biểu đồ cột nhóm so sánh 03 chỉ tiêu: Giá đất quy định trong Bảng giá đất, Giá khởi điểm được phê duyệt và Giá trúng đấu giá thực tế của từng địa bàn huyện trong giai đoạn 2014 - 2016.
  • Biểu đồ tròn biểu thị cơ cấu tỷ lệ phần trăm các loại đất đưa ra đấu giá thành công, phân tách giữa đất ở nông thôn, đất ở đô thị và đất thương mại dịch vụ.

So sánh với các nghiên cứu tại một số tỉnh trung du và miền núi phía Bắc, việc phụ thuộc vào phương pháp so sánh trực tiếp trong bối cảnh thiếu hệ thống cơ sở dữ liệu số hóa và thiếu sàn giao dịch bất động sản chuẩn hóa là nguyên nhân chính khiến công tác định giá khởi điểm tại Lạng Sơn thường xuyên bị động và thiếu tính cập nhật.

Đề xuất và khuyến nghị

Nhằm nâng cao hiệu quả công tác quản lý đấu giá quyền sử dụng đất trên địa bàn tỉnh Lạng Sơn đến năm 2020, hệ thống 04 giải pháp trọng tâm được xác lập như sau:

  • Hoàn thiện công tác quy hoạch và bảo đảm tính đồng bộ: Ủy ban nhân dân các huyện, thành phố chủ trì rà soát, tích hợp đồng bộ giữa Kế hoạch sử dụng đất hàng năm với Quy hoạch xây dựng chi tiết đô thị. Mục tiêu đặt ra là rút ngắn 30% thời gian xử lý thủ tục chuẩn bị hồ sơ khu đất đấu giá, hoàn thành việc điều chỉnh quy hoạch đồng bộ cho 100% danh mục đất đấu giá trước quý IV hàng năm.
  • Thành lập và vận hành Quỹ phát triển đất tỉnh Lạng Sơn: Ủy ban nhân dân tỉnh giao Sở Tài chính phối hợp cùng Sở Tài nguyên và Môi trường tham mưu thành lập Quỹ phát triển đất với quy mô vốn điều lệ ban đầu từ 50 tỷ đến 100 tỷ đồng. Nguồn vốn này giải quyết dứt điểm điểm nghẽn về kinh phí bồi thường giải phóng mặt bằng, bảo đảm tạo lập ít nhất 20 ha quỹ đất sạch mỗi năm cho các dự án đấu giá quy mô lớn trong giai đoạn 2018 - 2020.
  • Đa dạng hóa nguồn thông tin và chuẩn hóa quy trình xác định giá khởi điểm: Sở Tài nguyên và Môi trường phối hợp Sở Tư pháp thiết lập kênh thu thập dữ liệu giao dịch thực tế từ các phòng công chứng, chi nhánh Văn phòng Đăng ký đất đai và các phiên đấu giá thành công. Áp dụng nghiêm ngặt quy trình khảo sát tối thiểu 03 tài sản so sánh, bảo đảm mức độ sai lệch giữa giá khởi điểm và giá thị trường không vượt quá 10%, hoàn thành ban hành quy chế định giá chuẩn hóa vào quý II/2018.
  • Hiện đại hóa phương thức tổ chức và nâng cao năng lực đội ngũ đấu giá viên: Sở Tư pháp định kỳ tổ chức bồi dưỡng nghiệp vụ pháp lý chuyên sâu cho 100% cán bộ đấu giá viên, đồng thời thúc đẩy xã hội hóa hoạt động đấu giá. Triển khai thí điểm hình thức bỏ phiếu kín gián tiếp qua đường bưu điện hoặc đấu giá trực tuyến nhằm loại bỏ 100% nguy cơ thông đồng, dàn xếp giá giữa các khách hàng trước ngày mở cuộc bán đấu giá.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

  • Cơ quan quản lý nhà nước về đất đai và tài chính công: Các cơ quan như Sở Tài nguyên và Môi trường, Sở Tài chính, Trung tâm Phát triển quỹ đất và Ủy ban nhân dân cấp huyện có thể khai thác trực tiếp quy trình 06 bước tổ chức đấu giá và mô hình phân loại khu đất theo hạn mức 10 tỷ đồng để chuẩn hóa quy trình tác nghiệp nội bộ.
  • Đơn vị tổ chức đấu giá tài sản và đội ngũ đấu giá viên: Trung tâm Dịch vụ bán đấu giá tài sản và các doanh nghiệp đấu giá chuyên nghiệp có thể áp dụng khung quy chế điều hành phiên đấu giá, quy trình niêm yết thông tin công khai 30 ngày và các giải pháp phòng ngừa rủi ro thông đồng giá giữa các nhà đầu tư.
  • Doanh nghiệp kinh doanh bất động sản và các nhà đầu tư: Nắm bắt tường tận quy trình pháp lý, điều kiện tiếp cận quỹ đất công, cơ chế xác định giá khởi điểm và lộ trình nộp nghĩa vụ tài chính nhằm tối ưu hóa chiến lược đầu tư và dự báo chi phí sử dụng đất trên địa bàn tỉnh Lạng Sơn.
  • Cơ sở đào tạo, giảng viên và học viên cao học: Giảng viên và học viên chuyên ngành Quản lý kinh tế, Quản lý đất đai và Kinh tế xây dựng có thể sử dụng công trình này như một tài liệu nghiên cứu tình huống điển hình về mô hình hóa địa tô và quản trị tài chính đất đai tại địa phương miền núi.

Câu hỏi thường gặp

Quy trình xác định giá khởi điểm đối với khu đất có giá trị dưới 10 tỷ đồng tại Lạng Sơn được thực hiện như thế nào?
Trung tâm Phát triển quỹ đất lập hồ sơ gửi Sở Tài chính để xác định hệ số điều chỉnh giá đất K. Sở Tài chính thẩm định, tham mưu và trình Ủy ban nhân dân tỉnh ban hành Quyết định phê duyệt hệ số K và giá khởi điểm. Sau đó, Trung tâm Phát triển quỹ đất ký hợp đồng thuê tổ chức bán đấu giá chuyên nghiệp điều hành phiên đấu giá theo đúng quy định.

Tại sao việc thiếu đồng bộ giữa quy hoạch sử dụng đất và quy hoạch xây dựng lại cản trở công tác đấu giá?
Quy hoạch sử dụng đất mang tính phân vùng vĩ mô, trong khi quy hoạch xây dựng quy định chi tiết về chỉ tiêu mật độ, tầng cao và kiến trúc (tỷ lệ 1/500). Nếu khu đất đưa ra đấu giá chưa phù hợp với chỉ tiêu xây dựng chi tiết, dự án bắt buộc phải dừng lại để thực hiện thủ tục điều chỉnh quy hoạch, làm kéo dài thời gian đấu giá thêm từ 03 đến 06 tháng.

Quỹ phát triển đất đóng vai trò quyết định ra sao đối với hiệu quả đấu giá quyền sử dụng đất?
Quỹ phát triển đất đóng vai trò cung cấp nguồn vốn mồi để bồi thường, hỗ trợ tái định cư và giải phóng mặt bằng trước khi tổ chức đấu giá. Khi chưa có quỹ này, địa phương không có kinh phí tạo mặt bằng sạch, dẫn đến việc các khu đất đưa ra đấu giá chủ yếu là đất công nhỏ lẻ, không thu hút được các nhà đầu tư lớn.

Phương pháp so sánh trực tiếp gặp những rào cản cụ thể nào khi định giá đất tại các huyện miền núi Lạng Sơn?
Rào cản lớn nhất là thị trường bất động sản miền núi có tính thanh khoản thấp, thiếu sàn giao dịch chính thức và thông tin chuyển nhượng trên hợp đồng công chứng thường ghi thấp hơn giá trị thực tế. Việc tìm kiếm đủ 03 thửa đất có đặc tính tương đồng đã giao dịch thành công trong vòng 24 tháng gặp rất nhiều khó khăn, làm giảm độ chính xác của kết quả định giá.

Giải pháp nào giúp kiểm soát triệt để hiện tượng thông đồng, dìm giá trong các phiên đấu giá đất?
Cần chuyển đổi linh hoạt từ hình thức trả giá trực tiếp bằng lời nói sang hình thức bỏ phiếu kín nhiều vòng, bỏ phiếu gián tiếp qua đường bưu điện hoặc đấu giá trực tuyến. Kết hợp với việc quy định bước giá hợp lý và tăng mức tiền đặt trước sẽ loại bỏ hoàn toàn cơ hội liên kết ngầm, bảo vệ nguồn thu ngân sách nhà nước.

Kết luận

  • Luận văn đã hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý luận về địa tô và phương pháp định giá đất, khẳng định vai trò trụ cột của đấu giá quyền sử dụng đất trong quản trị tài chính công.
  • Phân tích chi tiết thực trạng quản lý đấu giá đất tại Lạng Sơn giai đoạn 2014 - 2016, bóc tách quy trình thực hiện theo ngưỡng 10 tỷ đồng và chỉ ra các rào cản về cơ chế Quỹ phát triển đất.
  • Thiết lập hệ thống 04 nhóm giải pháp mang tính khả thi cao nhằm chuẩn hóa quy trình xác định giá khởi điểm, đồng bộ hóa quy hoạch và xã hội hóa hoạt động đấu giá.
  • Đóng góp nguồn cơ sở dữ liệu thực nghiệm giá trị phục vụ công tác hoạch định chính sách quản lý đất đai và hoàn thiện hệ thống văn bản quy phạm pháp luật tại địa phương đến năm 2020.
  • Lộ trình triển khai các khuyến nghị cần được cụ thể hóa trong giai đoạn 2018 - 2020 thông qua sự phối hợp chặt chẽ giữa các sở, ban, ngành và Ủy ban nhân dân 11 đơn vị hành chính cấp huyện.

Các nhà quản lý, nhà nghiên cứu và cơ quan chuyên trách được khuyến nghị khai thác, áp dụng các đề xuất trong luận văn để nâng cao tính minh bạch và tối đa hóa hiệu quả kinh tế từ nguồn lực đất đai.