CHƯƠNG 1. TỔNG QUAN NGHIÊN CỨU VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU 1. Tổng quan các nghiên cứu ngoài nước Các tác giả nước ngoài thường đề cập và xem xét lý luận về xây dựng tổ chức bộ máy và nguyên tắc hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước. Tìm kiếm các nguyên tắc cho hoạt động của hành chính nhà nước có các tác giả tiêu biểu như Frederick Winslow Taylor, Henry Fayol và Max Weber.
Về các lý thuyết nghiên cứu của chức năng của các cơ quan hành chính nhà nước có các tác giả tiêu biểu như Luther H. Gulick và Lyndall Urwick. Về hướng dẫn thực hành quản lý hành chính nhà nước có tác giả tiêu biểu là Thomas Woodrow Wilson. Frederick Winslow Taylor (1856 – 1915) Taylor (Mỹ) là một kỹ sư cơ khí đã tìm ra cách nâng cao năng suất công nghiệp.
Là một nhà tư vấn quản lý trong những năm cuối đời, ông được người ta gọi là “cha đẻ của khoa học quản lý” hay nói cách khác đó là “quản lý theo khoa học”, là người đã đưa thuyết khoa học quản lý vào lĩnh vực quản lý hành chính công. Theo Taylor, một mô hình quản lý dù cũ cũng sẽ thành công nếu người lao động trong đó luôn đưa ra những sáng kiến và đổi lại họ nhận được các khuyến khích đặc biệt từ những người sử dụng lao động. Những nguyên tắc quản lý khoa học giúp tổ chức tăng cường hiệu quả hay tạo điều kiện thuận lợi để người lao động đưa ra các sáng kiến đó là: (1) Tách nhỏ thành các mảng việc để tối ưu hóa lợi thế của các kỹ năng chuyên môn sâu. (2) Tổ chức lựa chọn, bố trí và đào tạo nhân viên một cách khoa học cho phù hợp với vị trí công việc, thay vì người lao động tự lựa chọn công việc cho mình và tự đào tạo.
(3) Khuyến khích bằng hệ thống lương, người nào làm việc năng suất hơn được trả công cao hơn. (4) Lập kế hoạch và phân công công việc (5) Thiết lập các phương pháp và thời gian chuẩn mực cho các nhiệm vụ 2. Max Weber (1864 – 1920) Karl Emil Maximilian Weber là nhà xã hội học, triết học và kinh tế chính trị học người Đức, ông được nhìn nhận là một trong bốn người sáng lập ngành xã hội học và quản trị công đương đại. Các công trình nghiên cứu chính của Weber tập trung vào việc hợp lý hóa ngành xã hội học tôn giáo và chính quyền học.
Ông xây dựng các nguyên tắc cho bộ máy hành chính thư lại hay bộ máy hành chính công truyền thống. Theo ông, một tổ chức được quản lý có hiệu quả phải tuân thủ các nguyên tắc: (1) Sắp xếp các cơ quan theo hệ thống thứ bậc quản lý trên – dưới, cơ cấu hành chính của bộ máy thư lại là theo hình tháp, mỗi cơ quan cấp dưới chịu sự kiểm soát của cơ quan cao hơn. (2) Phân công lao động hợp lý và có hệ thống, mỗi cơ quan hay chức vụ có phạm vi thẩm quyền xác định. (3) Các quy tắc được viết chính thức thành văn bản và các thể thức được ứng dụng một cách nhất quán.
Những quy tắc này được thực hiện và tuân thủ nghiêm ngặt, phù hợp với các quy định của pháp luật của Nhà nước độc quyền nắm pháp luật và có đầy đủ các lực lượng cưỡng chế trong tay. (4) Tính chất vô nhân xưng – công chức chỉ lệ thuộc vào các quy định trong các văn bản chính thức. (5) Tính trung lập của công chức trong bộ máy hành chính thư lại – công chức chuyên nghiệp, được tuyển chọn và đề bạt dựa trên cơ sở trình độ chuyên môn kỹ thuật hay năng lực chuyên môn của họ, không xem xét tới các mặt khác như địa vị xã hội, lòng trung thành hay sự ủng hộ của họ đối với các đảng phái chính trị. Henri Fayol (1841 – 1925) Fayol được thừa nhận rộng rãi như là một người sáng lập của phương pháp quản lý hiện đại, ông đã đưa ra 14 nguyên tắc quản lý hành chính: 1) phân công lao động rành mạch; 2) quyền uy của người chỉ huy; 3) kỷ luật; 4) quyền hạn đi đôi với trách nhiệm; 5) thống nhất lãnh đạo; 6) chỉ huy thống nhất và liên tục; 7) lợi ích cá nhân phụ thuộc vào lợi ích chung; 8) hệ thống thứ bậc rõ ràng; 9) tập trung kết quả và kiểm tra; 10) công bằng; 11) nhân sự ổn định; 12) thù lao thích đáng; 13) sáng tạo; 14) có tinh thần đồng đội.
Nguyên tắc bao quát của Fayol (1) nhất quán về mệnh lệnh – tức là mỗi nhân viên chỉ nhận lệnh từ một lãnh đạo: “mỗi người một thầy”. (2) kim tự tháp tổ chức – tức là khi ban hành mệnh lệnh hay giải quyết tranh chấp, tất cả các giao tiếp phải thông qua những kênh chính thống. (3) phạm vi kiểm soát – tức là có một giới hạn nhất định về số lượng nhân viên mà một người giám sát có thể theo dõi hiệu quả, nói chung là tối đa không quá 12 người. (4) tập trung hóa – tức là tổ chức được điều hành từ trên xuống.
Trách nhiệm tối cao thuộc về lãnh đạo bên trên chứ không phải quần chúng nhân viên. (5) tính trách nhiệm – tức là cấp trên giao thẩm quyền gắn với trách nhiệm, bao gồm quyền lực áp đặt các biện pháp xử phạt. Gulick và Lyndall Urwick Gulick và Urwick đã đưa ra quy trình hành chính hay là chức năng nội bộ của hành chính nhà nước. Chức năng của cán bộ quản lý hành chính được tóm tắt bằng từ POSDCoRB – cấu tạo bằng những ký tự đầu của các từ.
- P (Planing) – lập kế hoạch: chỉ ra những việc phải hoàn thành và phương pháp thực hiện nhằm đạt được mục tiêu tổ chức. - O (Organizing) – tổ chức: thiết lập cơ cấu tổ chức quyền lực thông qua đó phân chia và xác định rõ được công việc. - S (Staffing) – công tác cán bộ: tuyển dụng, bố trí công việc, đào tạo theo nhóm đối tượng, và đảm bảo duy trì điều kiện làm việc thích ứng cho nhân viên. - D (Directing) – chỉ huy: ra các quyết định trong những chính sách chung hay trong những chỉ thị, hướng dẫn cụ thể, phục vụ cho công tác lãnh đạo tổ chức.
- Co (Coordinating) – phối hợp: liên kết, hợp tác các bộ phận thực hiện các mảng công việc của tổ chức. - R (Reporting) – báo cáo: thông báo cho cấp trên và những cán bộ hữu quan về nội dung, tiến độ công việc; các cấp quản lý có thể nắm bắt thông tin qua hồ sơ lưu trữ, điều tra nghiên cứu và thanh kiểm tra. - B (Budgeting) – lập ngân sách: kiểm soát các công việc của tổ chức thông qua kế hoạch tài chính và công tác kế toán. POSDCORB miêu tả các hoạt động quản lý phổ biến chung cho tất cả các tổ chức.
Ý tưởng này mang tính tiên phong về nhận thức trong khoa học hành chính. Ngoài ra, Gulick còn đưa ra 4 cách thức tổ chức công việc mà nhiều công chức hành chính tham khảo, ứng dụng đó là: từng vị trí công tác trong một tổ chức nên được mô tả theo bốn đặc tính: (1) Mục đích phục vụ, bao gồm các yêu cầu nhiệm vụ; (2) Quá trình thực hiện nhiệm vụ; (3) Làm việc với những người nào hay vấn đề gì; và (4) Thực hiện công việc ở đâu. Nếu công chức thực hiện nhiệm vụ như nhau, theo cùng cách thức, với những người giống nhau, tại cùng địa bàn, thì sẽ ít gặp khó khăn trong việc tổ chức ra một phòng, ban phục vụ cho mục đích giám sát và kiểm soát. Gulick quan niệm cơ cấu thứ bậc và kiểm soát chỉ tạo ra 1/3 các nguyên tắc quản lý cơ bản.
Các công chức điều hành còn phải quan tâm đến việc phân chia công việc – đó là lý do tồn tại của tổ chức. Nếu không có sự chuyên sâu thì sẽ ít cần đến công tác phối kết hợp, và do đó, ít cần đến vai trò của công chức quản lý hành chính. Woodrow Wilson (1856 – 1924) Wilson nêu ra các hướng dẫn nghiên cứu và thực hành quản lý hành chính công: (1) khoa học hành chính cần dựa trên một nguyên mẫu tổ chức có thể áp dụng phổ biến được cho mọi chế độ chính trị; (2) khoa học hành chính phải thoát ly khỏi lĩnh vực chính trị học; (3) Giá trị định hướng của khoa học hành chính là tính hiệu quả. Ông quan niệm hành chính là công cụ trung lập, khác biệt với chính sách, chính trị, và không gắn với các chế độ cụ thể.
Nhận thức này có ý nghĩa quan trọng, định ra một lĩnh vực nghiên cứu độc lập. Đặc biệt, ông cho rằng cần tăng cường năng lực hành chính công, theo hướng chuyên nghiệp nhằm thích ứng và thực hiện được trách nhiệm đối với các công dân. Nghiên cứu của Eugenijus Chlivickas về “Chiến lược đào tạo công chức được coi như là một điều kiện tiên quyết cho nâng cao chất lượng hành chính công – trường hợp của Lithuania” (Civil Servants’ Training Strategy as a Precondition for Improving the Quality of Public Administration (Lithuania’s Example)). Nghiên cứu đã chỉ ra chiến lược đào tạo công chức là một trong những biện pháp tăng cường hiệu quả của các dịch vụ hành chính công của nước Cộng hòa Lithuania.
Nghiên cứu này chỉ đi sâu về một khía cạnh đào tạo, đưa ra các điều kiện tiên quyết để được tham gia đào tạo và những kỹ năng có được sau khi được đào tạo; nghiên cứu đưa ra phương cách xây dựng một chiến lược đào tạo và phương thức thực hiện chiến lược đó. Nghiên cứu cũng nhấn mạnh vai trò của hệ thống đánh giá và phản hồi thông tin từ người được đào tạo và xây dựng những chỉ số tiêu chuẩn cho công tác đánh giá và thu nhận phản hồi. Nghiên cứu của tổ chức UNDP, 2010 về “động lực cho công chức cải cách và nâng cao hiệu suất làm việc” (Motivating Civil Servants for Reform and Performance). Nghiên cứu đưa ra nhiều yếu tố có thể khuyến khích, tạo động lực cho công chức đổi mới và làm việc có hiệu quả đó là: tổ chức phải có cơ chế khen thưởng – xử phạt nghiêm minh, rõ ràng và minh bạch.