đặt vấn đề xem xét quá trình thay đổi chính sách cần có thời gian hàng thập kỷ. Quá trình chính sách thường tập trung hay diễn ra ở những hệ thống chính sách nhỏ (subsystems), với sự tương tác giữa các chủ thể khác nhau có ảnh hưởng đến từng chủ đề, lĩnh vực chính sách cụ thể, trong mối liên hệ với những sự kiện bên trong và bên ngoài hệ thống. Đề xuất chính sách cũng xuất hiện ở rất nhiều thời điểm khác nhau và không phải tất cả những chủ thể làm chính sách đều tham gia vào các hệ thống chính sách nhỏ này. 9 Qua tìm hiểu những công trình của các học giả trên về cơ bản có thể thấy nội dung của các cuốn sách mới chỉ nghiên cứu phần nào về khoa học chính sách, hoạch định chính sách, quy trình chính sách… một cách chung nhất mà chưa tiếp cận, lý giải cụ thể các vấn đề về khái niệm, về vai trò, sự cần thiết của hoạch định chính sách.
Thứ hai, đối với nghiên cứu hoạch định chính sách của các học giả Việt Nam. Khi bàn về hoạch định chính sách trong xây dựng VBQPPL dưới góc độ lý luận, có thể kể đến một số công trình nghiên cứu tiêu biểu như: Với Đề tài cấp Nhà nước “Nghiên cứu cơ sở khoa học xây dựng và hoàn thiện chính sách pháp luật bảo đảm phát triển bền vững ở Việt Nam trong bối cảnh hội nhập quốc tế” của Trường Đại học Luật Hà Nội do PGS. Hoàng Thế Liên chủ nhiệm, Hà Nội năm 2014 Về mặt lý luận liên quan đến hoạch định chính sách, đề tài này góp phần khẳng định và hoàn thiện thêm cơ sở lý luận về chính sách pháp luật và vai trò của chính sách pháp luật trong việc bảo đảm phát triển bền vững ở Việt Nam trong bối cảnh hội nhập quốc tế. Cụ thể, đề tài đã xây dựng được khái niệm chính sách pháp luật được hiểu “là phương án giải quyết vấn đề mà Nhà nước lựa chọn thực hiện trong dự án luật”.
Chính sách pháp luật là kết quả tổng hợp của cả một quá trình khá phức tạp: các nhà quản lý, điều hành lĩnh hội và vận dụng chính sách chung của nhà nước hay của đảng cầm quyền vào lĩnh vực, ngành mình đảm nhiệm và đề xuất kiến nghị hoàn thiện chính sách đó; các nhà hoạch định chính sách tiếp nhận kiến nghị của các nhà quản lý, điều hành và tìm hiểu, điều tra sự vận động và biến đổi của lĩnh vực quản lý, điều hành để đưa ra những chính sách mới; các nhà hoạch định chính sách pháp luật tiếp nhận kiến nghị, chính sách mới và tìm hiểu, điều tra nhu cầu của thực tiễn đối với pháp luật để đưa ra chính sách pháp luật mới phù hợp với chính sách và yêu cầu của thực tiễn”. Từ đó, họ đưa ra một số đặc điểm cơ bản của chính sách pháp luật bao gồm: Một là, bắt nguồn từ những quan điểm của Đảng về phát triển đất nước theo hướng đổi mới, bền vững và hội nhập quốc tế. Hai là, xuất phát từ những quan điểm của Nhà nước ta về quản lý xã hội trên các mặt chính trị, kinh tế, xã hội, văn hóa, giáo dục, an ninh, quốc phòng, đối ngoại theo đường lối của Đảng về đổi mới, phát triển bền vững, hội nhập quốc tế ở Việt Nam. Ba là, có tính kế thừa và phát triển những hạt nhân, yếu tố hợp lý trong các chính sách pháp luật của các giai đoạn phát triển trước đây của đất nước.
Bốn là, có tính “mở” của chính sách pháp luật được thể hiện ở hai khía cạnh - khía cạnh nội dung và khía cạnh hội nhập với pháp luật quốc tế. 10 Cùng với nội dung này, đề tài vừa khẳng định mối quan hệ, vừa phân định được giữa “chính sách” và “chính sách pháp luật” là hai khái niệm không đồng nhất với nhau và không thể thay thế nhau được, mặc dù chúng có mối liên hệ với nhau. Vì có chính sách rồi nhưng chưa chắc đã có ngay chính sách pháp luật và để chính sách “trở thành” chính sách pháp luật về một lĩnh vực nào đó thì chính sách phải được thể chế hóa thành pháp luật điều chỉnh các quan hệ có liên quan nhằm đạt được mục tiêu đề ra, từ đó những quan điểm tư tưởng có tính chất định hướng, chỉ đạo trở thành chính sách pháp luật. Sau khi khẳng định có chính sách pháp luật thì họ còn phân chia chính sách pháp luật thành hai cấp độ: cấp độ chung (hay cấp độ vĩ mô) và cấp độ riêng (hay cấp độ vi mô).
Bên cạnh cung cấp khái niệm, đặc điểm của chính sách pháp luật, đề tài này còn đề cập đến nội dung và quy trình hoạch định chính sách pháp luật, trong đó: chính sách pháp luật là phương án giải quyết vấn đề mà Nhà nước lựa chọn thực hiện trong dự án luật nên mỗi chính sách phải bao gồm ba thành tố cốt lõi (1) vấn đề của thực tiễn kinh tế - xã hội, của thực tiễn quản lý mà dự án luật cần phải giải quyết ; (2) mục tiêu giải quyết vấn đề (mức độ giải quyết vấn đề) ; (3) phương án giải quyết vấn đề (bao gồm cả các phương tiện, công cụ, nguồn lực, cách thức giải quyết vấn đề). Việc đề xuất chính sách pháp luật dựa vào các căn cứ sau: Đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng, Nhà nước; Kết quả tổng kết thi hành pháp luật hoặc đánh giá thực trạng quan hệ xã hội liên quan đến các chính sách của dự án luật; Yêu cầu quản lý nhà nước, giải quyết các vấn đề kinh tế - xã hội, bảo đảm thực hiện các quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân; Cam kết trong các điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên. Để xác định chính sách pháp luật phù hợp với từng dự án luật, yêu cầu đặt ra là trước khi bắt tay vào soạn thảo dự án luật, cơ quan soạn thảo phải thực hiện việc phân tích chính sách nhằm nhận diện rõ chính sách pháp luật đặt ra. Từ những vấn đề nêu trên, có thể thấy chính sách pháp luật, cơ sở hình thành chính sách pháp luật, nội dung của chính sách pháp luật có sự “gần gũi” nhất định với hoạch định chính sách trong xây dựng VBQPPL để kế thừa phát huy các quan điểm đã được xây dựng trong đề tài.
Trong cuốn Sổ tay kỹ thuật soạn thảo, thẩm định, đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật của Bộ Tư pháp, Nhà xuất bản Tư pháp, Hà Nội năm 2008, đã đề cập đến nhiều vấn đề tương đối trừu tượng, cập nhật nhiều kiến thức, kinh nghiệm quốc tế mới về hoạch định chính sách, xây dựng pháp luật. Đặc biệt, toàn bộ phần hoạch định chính sách được trình bày khá toàn diện ở Phần I, chương 11 II, mục II về Đề xuất chính sách cơ bản của VBQPP đối với xây dựng luật, pháp lệnh, nghị định với các vấn đề được giải quyết như: Chính sách của văn bản là gì? Thế nào là hoạch định chính sách trong xây dựng VBQPPL? Chủ thể tham gia hoạch định chính sách? Các công đoạn của quy trình hoạch định chính sách cho VBQPPL? Hoạch định chính sách trong mối quan hệ với quy trình lập dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh? Nội dung cuốn Sổ tay về cơ bản đã giải quyết được khái niệm chính sách theo nghĩa rộng được hiểu “là chủ trương và các biện pháp của một đảng phái, một Chính phủ trong các lĩnh vực của đời sống chính trị - xã hội”. Nhóm tác giả còn đưa ra được khái niệm về hoạch định chính sách có thể được hiểu “là việc xác định những chủ trương, đường lối mà đảng phái hoặc Chính phủ đó hướng tới để đạt được những mục tiêu của đảng mình, Chính phủ mình”. Hay cách hiểu khác hoạch định chính sách cũng có thể “là việc Chính phủ đưa ra trước Quốc hội những quyết sách của mình - thường là qua hình thức một dự án luật - để giải quyết một vấn đề mà trong thực tiễn điều hành, quản lý đất nước, Chính phủ đã gặp phải”.
Ngoài ra, khi bàn đến khái niệm này họ còn phân biệt hoạch định chính sách ở tầm vĩ mô chính là việc Đại hội Đảng thông qua các nghị quyết, trong đó thể hiện quan điểm, chủ trương, đường lối phát triển đất nước. Còn chính sách theo nghĩa hẹp là chính sách gắn liền với hoạt động xây dựng pháp luật. Bản thân chính sách không thể tác động trực tiếp đến hành vi của từng chủ thể, mà phải qua một công cụ “trung gian” đó là pháp luật. Vì khác với chính sách, pháp luật có những đặc tính mà chính sách không thể có được, đó là tính bắt buộc chung và quy tắc về quyền lực công.
Khái niệm hoạch định chính sách trong xây dựng VBQPPL được hiểu “là việc xác định những chủ trương, tư tưởng cốt lõi đối với vấn đề mà văn bản dự định điều chỉnh”. Nói cách khác, là việc xác định hệ thống các quan điểm xuyên suốt đối với vấn đề mà VBQPPL định điều chỉnh. Trong quy trình xây dựng VBQPPL, chính sách mang tính định hướng tư tưởng và là nền tảng để xây dựng văn bản đó. Quan điểm này rất gần với ý tưởng mà tác giả hướng tới nghiên cứu để xây dựng khái niệm hoạch định chính sách trong xây dựng VBQPPL cho luận án.
Tập thể tác giả cuốn Sổ tay còn lý giải vai trò của hoạch định chính sách cho VBQPPL, mặc dù ngay cả khi đã có các định hướng trong văn kiện của Đảng. Vì những định hướng chính trị trong các cương lĩnh chính trị thường rất chung chung, khái quát, không đủ cụ thể để những người làm công tác soạn thảo dựa vào đó thiết kế nên những quy phạm pháp luật cụ thể. Giữa định hướng chính sách ở 12 tầm vĩ mô và quy phạm pháp luật cụ thể có một khoảng cách khá lớn cần một bước chi tiết hoá chính sách đó là hoạch định chính sách. Về quy trình hoạch định chính sách trong xây dựng VBQPPL, nội dung cuốn Sổ tay cũng chia thành 3 công đoạn khác nhau là: phân tích chính sách, đề xuất chính sách và phê duyệt chính sách.
Trong mỗi công đoạn này chủ thể nào cần phải làm gì, các bước trình tự phải thực hiện, các yêu cầu phải tuân thủ…, cụ thể: Công đoạn phân tích chính sách hiện hành là giai đoạn đầu tiên của việc hoạch định chính sách. Công đoạn này cần được xem như một giai đoạn quan trọng trong tổng thể quy trình xây dựng VBQPPL.