Luận án Quản lý nhà nước đối với tái thiết khu chung cư cũ - Hà Nội

Nghiên cứu luận án về quản lý nhà nước đối với việc tái thiết khu chung cư cũ, tập trung phân tích trường hợp thực tế tại thành phố Hà Nội và các giải pháp

• Tác giả: Thiều Thị Thu Hương
• Người hướng dẫn: Nguyễn Thị Phượng
• Trường học: Học viện Hành chính Quốc gia
• Chuyên ngành: Quản lý công
• Đề tài: Quản lý nhà nước đối với tái thiết khu chung cư cũ - Nghiên cứu trường hợp thành phố Hà Nội
• Loại tài liệu: Luận án tiến sĩ
• Năm xuất bản: 2021
• Địa điểm: Hà Nội

Tóm tắt

I. Tổng quan về quản lý nhà nước tái thiết khu chung cư cũ Hà Nội

Quản lý nhà nước đối với tái thiết khu chung cư cũ là hoạt động của các cơ quan nhà nước nhằm tổ chức, điều phối quá trình cải tạo, xây dựng lại các khu chung cư đã xuống cấp trên địa bàn thành phố. Hà Nội hiện có hàng trăm khu chung cư cũ được xây dựng từ thời kỳ bao cấp, tập trung chủ yếu tại các quận nội thành. Các khu này tồn tại nhiều vấn đề về kết cấu hạ tầng, an toàn phòng cháy chữa cháy và chất lượng sống của người dân. Nhà nước đóng vai trò trung tâm trong việc ban hành chính sách, quy hoạch và giám sát quá trình tái thiết. Quá trình này đòi hỏi sự phối hợp chặt chẽ giữa các cấp chính quyền, doanh nghiệp và cộng đồng dân cư. Nghiên cứu trường hợp Hà Nội giúp làm rõ thực trạng và đề xuất giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước.

1.1. Khái niệm khu chung cư cũ và tái thiết đô thị

Khu chung cư cũ là các khu nhà ở tập thể được xây dựng chủ yếu từ thập niên 1960 đến 1990, phục vụ nhu cầu nhà ở cho cán bộ công nhân viên nhà nước. Các khu này có đặc điểm chung là mật độ xây dựng cao, hệ thống hạ tầng kỹ thuật và xã hội lạc hậu, chất lượng công trình xuống cấp nghiêm trọng. Tái thiết khu chung cư cũ là quá trình cải tạo, xây dựng lại nhằm nâng cao chất lượng sống, đồng thời bảo tồn giá trị văn hóa và cộng đồng. Hoạt động này thuộc phạm vi quản lý nhà nước về đô thị và nhà ở.

1.2. Thực trạng khu chung cư cũ tại Hà Nội

Hà Nội có khoảng hơn 1.500 tòa chung cư cũ, tập trung tại các quận Hoàn Kiếm, Hai Bà Trưng, Đống Đa, Ba Đình. Phần lớn được xây dựng theo mô hình nhà tập thể Liên Xô, với kết cấu bê tông cốt thép đã xuống cấp. Diện tích căn hộ nhỏ, thiếu không gian sinh hoạt chung. Hệ thống cấp thoát nước, điện và phòng cháy chữa cháy không đạt tiêu chuẩn hiện hành. Thành phần dân cư thay đổi đáng kể so với ban đầu, chủ yếu là người thu nhập thấp. Quá trình tái thiết gặp nhiều khó khăn về vốn, chính sách đền bù và đồng thuận của người dân.

II. Phân tích vấn đề quản lý nhà nước tái thiết chung cư cũ

2.1. Hạn chế trong hệ thống pháp luật và chính sách

Hệ thống pháp luật về tái thiết khu chung cư cũ tồn tại nhiều khoảng trống. Nghị định 101/2015/NĐ-CP về cải tạo, xây dựng lại nhà chung cư có nhiều quy định chưa rõ ràng về tiêu chí đánh giá mức độ nguy hiểm. Quy trình phê duyệt dự án phức tạp, mất nhiều thời gian. Chính sách bồi thường chưa tính đúng giá trị thực tế của tài sản, gây thiệt thòi cho người dân. Thiếu cơ chế khuyến khích hiệu quả để thu hút nhà đầu tư tham gia dự án tái thiết. Các quy định về quyền lợi và nghĩa vụ của các bên liên quan chưa đầy đủ.

2.2. Thách thức trong tổ chức thực hiện và phối hợp liên ngành

Tổ chức thực hiện tái thiết khu chung cư cũ gặp nhiều thách thức trong phối hợp liên ngành. Sở Xây dựng, Sở Quy hoạch Kiến trúc và UBND quận huyện thường thiếu đồng bộ trong triển khai. Quy trình lấy ý kiến cộng đồng dân cư chưa phát huy hiệu quả thực chất. Nhiều dự án phải dừng lại do vướng mắc về quy hoạch tổng thể hoặc mâu thuẫn lợi ích giữa các bên. Năng lực quản lý dự án của chính quyền cơ sở còn hạn chế. Việc giám sát chất lượng công trình và tiến độ thi công chưa được chú trọng đúng mức.

III. Giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước tái thiết

Hoàn thiện hệ thống pháp luật là giải pháp then chốt. Cần sửa đổi Luật Nhà ở và các nghị định hướng dẫn theo hướng thống nhất, rõ ràng hơn. Xây dựng cơ chế bồi thường linh hoạt, phù hợp với thị trường bất động sản. Đơn giản hóa quy trình phê duyệt dự án, rút ngắn thời gian triển khai. Nâng cao năng lực bộ máy quản lý thông qua đào tạo chuyên sâu cho cán bộ công chức. Xây dựng mô hình quản lý chuyên biệt cho hoạt động tái thiết khu chung cư cũ. Đa dạng hóa nguồn lực tài chính từ ngân sách nhà nước, vốn tư nhân và hợp tác công tư. Tăng cường vai trò giám sát của cộng đồng dân cư trong toàn bộ quá trình.

3.1. Hoàn thiện khung pháp lý và cơ chế chính sách

Cần xây dựng Luật riêng về cải tạo, xây dựng lại nhà chung cư cũ. Ban hành tiêu chí đánh giá mức độ nguy hiểm rõ ràng, minh bạch. Quy định cụ thể về tỷ lệ đồng thuận của cư dân để triển khai dự án. Cơ chế bồi thường cần tính đến giá trị thị trường và quyền lợi hợp pháp của người dân. Đơn giản hóa thủ tục hành chính, giảm thời gian phê duyệt từ 2-3 năm xuống còn 6-12 tháng. Xây dựng chính sách ưu đãi thuế, tín dụng cho nhà đầu tư tham gia dự án tái thiết.

3.2. Nâng cao năng lực quản lý và huy động nguồn lực

Thành lập Ban quản lý dự án tái thiết chuyên trách tại cấp quận, huyện. Đào tạo cán bộ công chức về quản lý dự án, đàm phán và giải quyết tranh chấp. Ứng dụng công nghệ thông tin trong quản lý hồ sơ, giám sát tiến độ và minh bạch thông tin. Huy động nguồn lực từ Quỹ phát triển nhà ở, vốn ODA và đầu tư tư nhân. Xây dựng mô hình hợp tác công tư hiệu quả, chia sẻ rủi ro hợp lý giữa nhà nước và doanh nghiệp. Tăng cường đối thoại, tham vấn cộng đồng dân cư từ giai đoạn lập quy hoạch đến triển khai dự án.

IV. Kết luận và ứng dụng nghiên cứu tái thiết chung cư cũ

Nghiên cứu quản lý nhà nước đối với tái thiết khu chung cư cũ tại Hà Nội cho thấy nhiều vấn đề cần giải quyết đồng bộ. Hệ thống pháp luật còn bất cập, bộ máy quản lý thiếu chuyên nghiệp và nguồn lực hạn chế là những nguyên nhân chính khiến tiến độ tái thiết chậm. Các giải pháp đề xuất tập trung vào hoàn thiện thể chế, nâng cao năng lực quản lý và huy động đa dạng nguồn lực. Kinh nghiệm quốc tế từ các nước phát triển và khu vực cho thấy vai trò quan trọng của cơ quan quản lý chuyên biệt. Ứng dụng kết quả nghiên cứu vào thực tiễn đòi hỏi sự quyết tâm của các cấp chính quyền và sự đồng thuận của cộng đồng. Hà Nội cần thí điểm các mô hình quản lý mới trước khi nhân rộng.

4.1. Bài học kinh nghiệm từ quốc tế và trong nước

Kinh nghiệm từ Singapore, Hàn Quốc và Hong Kong cho thấy vai trò quyết định của cơ quan quản lý chuyên biệt. Singapore thành lập Cơ quan tái phát triển đô thị (URA) với thẩm quyền mạnh mẽ. Hàn Quốc áp dụng mô hình hợp tác công tư hiệu quả, bảo đảm quyền lợi cư dân. Tại Việt Nam, dự án cải tạo chung cư Giảng Võ, Thành Công cho thấy cần tăng cường đối thoại cộng đồng. Bài học quan trọng là phải cân bằng giữa phát triển kinh tế và bảo đảm an sinh xã hội cho người dân bị ảnh hưởng.

4.2. Định hướng ứng dụng và phát triển

Kết quả nghiên cứu có thể áp dụng cho các thành phố lớn khác như TP.HCM, Hải Phòng, Đà Nẵng. Cần xây dựng cơ sở dữ liệu toàn diện về hiện trạng chung cư cũ để lập kế hoạch tái thiết dài hạn. Đẩy mạnh nghiên cứu mô hình tài chính sáng tạo như quỹ đầu tư tái thiết đô thị. Xây dựng tiêu chuẩn đánh giá hiệu quả quản lý nhà nước trong lĩnh vực này. Đào tạo nguồn nhân lực chuyên sâu về quản lý tái thiết đô thị tại các trường đại học và viện nghiên cứu. Tăng cường hợp tác quốc tế để tiếp nhận chuyển giao công nghệ và kinh nghiệm quản lý tiên tiến.

Trích đoạn nội dung tài liệu

CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN Tái thiết đô thị và tái thiết khu chung cư tại đô thị là chủ đề rất được quan tâm trên cả hai phương diện là nghiên cứu học thuật và thực tế trong mấy thập kỷ qua. Trên phạm vi quốc tế, tái thiết đô thị trở thành vấn đề mang tính toàn cầu kể từ nửa cuối thế kỷ 20, sớm hơn ở Mỹ và các quốc gia phương Tây bởi sau chiến tranh thế giới lần thứ 2 các thành phố bị huỷ nặng nề và phải đối mặt với những vấn đề trầm trọng như suy thoái kinh tế, ô nhiễm môi trường, mất trật tự xã hội và phải giải quyết nâng cấp những khu nhà ổ chuột của những người nghèo. Trên góc độ pháp lý, tái thiết đô thị chính thức luật hóa sớm nhất tại Mỹ trong luật nhà ở 1949, tiếp sau đó là nước Anh (vào những năm 1950s) và các nước ở châu Á [91]. Cho đến nay đã có nhiều công trình nghiên cứu khoa học có liên quan đến chủ đề tái thiết đô thị được công bố.

Các nghiên cứu này được tiến hành trên cấp độ tổng thể đô thị hoặc cấp độ một khu vực của đô thị, khu vực đó có thể là một khu ở, khu thương mại trung tâm hoặc một khu công nghiệp cũ cần chuyển đổi chức năng…Nhìn chung, các nghiên cứu có cách tiếp cận khá đa dạng, có thể đi sâu nghiên cứu đơn lẻ theo một khía cạnh hoặc đánh giá tổng thể nhiều khía cạnh của một dự án tái thiết đô thị. Luận án thu thập tài liệu bao gồm các bài báo khoa học trên các tạp chí quốc tế uy tín, sách chuyên khảo, luận án tiến sỹ, luận văn thạc sỹ của các trường đại học tại một số quốc gia trên thế giới và Việt Nam, bài báo trong các cuộc hội thảo khoa học. Trên cơ sở đó, tác giả khái quát thành hai nhóm công trình nghiên cứu như sau: - Nhóm nghiên cứu về tái thiết đô thị và khu chung cư trong đô thị - Nhóm nghiên cứu về quản lý nhà nước đối với tái thiết đô thị và khu chung cư trong đô thị 1.CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU TRÊN THẾ GIỚI 1.Nhóm công trình nghiên cứu về tái thiết đô thị và khu chung cư trong đô thị 1. Các nghiên cứu về khái niệm - Tái thiết đô thị: Tái thiết đô thị luôn thu hút được sự quan tâm của các nhà hoạt động thực tiễn và các nhà nghiên cứu bởi tính phức tạp và sự tác động sâu rộng của nó đến nhiều khía cạnh của đời sống xã hội của cư dân.

Cách hiểu về tái thiết đô thị rất khác nhau tại các quốc gia khác nhau trong thời điểm khác nhau. Theo Li Rui trong luận văn thạc sỹ “Urban renewal at neighborhood level, A case study of Huangjiadun neighbourhood in 13 Wuhan city” tạm dịch là “Tái thiết đô thị ở cấp độ khu nhà ở - Trường hợp nghiên cứu khu nhà ở Huangjiadun tại thành phố Vũ Hán”, tác giả đã làm rõ khái niệm cơ bản về tái thiết đô thị theo 3 góc độ như sau [91] : Cách hiểu thứ nhất là theo góc nhìn hẹp của quy hoạch, tái thiết đô thị chú trọng vào việc cải tạo không gian vật thể, nâng cấp, cải thiện nhà ở và tiêu chuẩn sống trong các khu vực cũ của đô thị. Cách hiểu này đã được tác giả Buissink đưa ra trong nghiên cứu “Aspects of urban renewal: report of an enquiry by questionnaire concerning the relation between urban renewal and economic development” tạm dịch là “Những khía cạnh của tái thiết đô thị: Báo cáo điều tra bằng bảng hỏi về mối quan hệ giữa tái thiết đô thị và phát triển kinh tế” như sau: “Tái thiết đô thị là tập hợp các hoạt động xây dựng nhằm khôi phục các yếu tố không gian vật thể đã xuống cấp và lỗi thời để làm chức năng của chúng hoạt động trở lại theo tiêu chuẩn của thời đại” [70]. Cách hiểu thứ hai, tái thiết đô thị được nhìn nhận rộng hơn, không đơn giản chỉ là cải tạo vật chất mà đó còn là sự thay đổi của khu vực trên khía cạnh kinh tế, xã hội.

Cách hiểu này được Chris Couch thể hiện trong cuốn “Urban Renewal - Theory and Practice” tạm dịch là “Tái thiết đô thị - lý thuyết và thực hành”, tác giả cho rằng“Tái thiết đô thị là một quá trình thay đổi về vật chất (Nâng cấp, tái phát triển), thay đổi sử dụng (chuyển từ sử dụng này sang sử dụng khác có nhiều lợi ích hơn), thay đổi mật độ sử dụng đất đai và công trình và tác động của kinh tế, xã hội đến các khu vực đô thị” [67]. Cách hiểu thứ 3, tái thiết đô thị được mở rộng cách tiếp cận hơn nữa, chuyển từ mục tiêu đơn lẻ sang mục tiêu tích hợp trên nhiều phương diện kinh tế, xã hội và phát triển bền vững. Quan điểm này được thể hiện trong nghiên cứu “Urban renewal policy in a European Perspective: An International comparative analysis” tạm dịch là “Chính sách tái thiết đô thị trong viễn cảnh Châu Âu: Phân tích so sánh quốc tế”, tác giả Hugo Priemus và Metseela cho rằng tái thiết đô thị không chỉ bao gồm lĩnh vực quy hoạch không gian vật thể, hoạt động xây dựng lại những toà nhà đơn lẻ mà cần có sự liên kết nền tảng trong một khu vực, bên cạnh đó có sự hợp tác rộng hơn giữa nhà nước, cộng đồng và khu vực tư nhân trên tất cả các khía cạnh kinh tế, xã hội để tạo ra một môi trường sống tốt [80]. Ở một góc độ khác, bản chất của tái thiết đô thị được nhìn nhận là quá trình tái phân bổ lại lợi ích cho các nhóm xã hội: Chính phủ, nhà phát triển, chủ sở hữu đất đai và cộng đồng, phân bổ lợi ích giữa khu vực, địa phương và cá nhân.Vì vậy hiểu một cách toàn diện nhất, tái thiết đô thị không đơn giản chỉ là việc phá bỏ những công trình cũ và xây dựng 14 công trình mới mà còn là sự cải thiện tổng thể về không gian vật thể, thay đổi các chức năng của đô thị, điều tiết lợi ích kinh tế và xã hội giữa bên liên quan, giữa một khu vực và tổng thể đô thị trên cơ sở sự hợp tác giữa các bên tham gia để hướng tới môi trường sống tốt.

-Tái thiết đô thị là một phương thức cải tạo đô thị. Khi một khu vực của đô thị xuống cấp, chỉ nên lựa chọn khi các biện pháp tái thiết khi các biện pháp cải tạo khác không đem lại hiệu quả. Về cơ bản, cải tạo đô thị có 4 mức độ như sau [69]: Phục hồi (Rehabilitation): Được thực hiện cho các công trình hoặc khu vực công cộng vẫn còn khả năng sử dụng được trong các khu vực có điều kiện môi trường đang xuống cấp. Việc phục hồi lại công trình thông qua các hoạt động như việc xây dựng lại, nâng cấp, đổi mới thiết bị, bổ xung các tiện ích công cộng nhằm ngăn ngừa sự xuống cấp về kết cấu công trình và nâng cao chất lượng sống của khu vực đó.

Bảo tồn được thực hiện cho khu vực đô thị mà các công trình trong khu vực đó còn khả năng sử dụng và có giá trị về lịch sử, văn hoá hoặc kiến trúc. Tái thiết (Renewal - Redevelopment): Là việc cải tạo một cách toàn diện nhất, hoàn thiện nhất. Khi các toà nhà, các khu vực công cộng hoặc một khu ở của đô thị bị hư hỏng nghiêm trọng sẽ bị phá dỡ hoàn toàn để lập quy hoạch và xây dựng mới, đất đai sẽ được mở rộng chức năng, quy mô xây dựng và các tiêu chuẩn sẽ được thay đổi. Tái sinh đô thị (Revitalization): Được xem như một công cụ rất linh hoạt trong cải tạo đô thị.

Khi đô thị đang bị xuống cấp vì lý do kinh tế hay xã hội, cách thức này sẽ giúp cải thiện môi trường sống bằng các hoạt động chỉnh trang, làm đẹp cảnh quan đường phố. Có thể hiểu tái sinh đô thị là đem năng lượng mới, tạo động lực phát triển mới cho khu vực cũ của đô thị bằng cách tạo ra những cảnh quan mới với những giá trị mới, sự kết hợp giữa các yếu tố mới và cũ sẽ tạo ra sự độc đáo riêng về văn hoá. Sau khi đường phố được chỉnh trang sẽ làm gia tăng giá trị bất động sản của khu vực vì vậy sẽ tạo động lực cho các chủ nhà sẵn lòng nâng cao giá trị tài sản của họ, qua đó sẽ nâng cao chất lượng sống cho toàn khu vực. Trên cơ sở khái niệm tái thiết đô thị, khái niệm tái thiết khu chung cư cũng cần thiết phải nhìn nhận theo góc độ rộng có nghĩa đó là một quá trình thay đổi không gian vật thể, chức năng của khu chung cư nhằm mục tiêu phát triển kinh tế, xã hội, môi trường của khu vực đó cũng như đảm bảo hài hòa lợi ích của tất cả các chủ thể tham gia.Các nghiên cứu về quy hoạch khu chung cư Nhóm nghiên cứu này nhấn mạnh tới nội dung quy hoạch khu chung cư, các mô hình quy hoạch, các giải pháp cơ bản nhằm thay đổi không gian vật thể, kiến trúc, cảnh quan của khu và cải thiện môi trường sống cho người dân.

Có 2 cách thức cải tạo khu chung cư, đó là phá huỷ để xây dựng lại (tái thiết) hoặc cải tạo phục hồi khả năng đáp ứng của khu nhà. Trong những năm 1930-1970, quá trình tái thiết đô thị ở các nước phương Tây thường tiến hành theo cách phá huỷ khu nhà ở cũ để xây dựng mới. Hiện nay cách thức này là giải pháp lựa chọn của các nước đang phát triển, tuỳ thuộc đặc điểm của từng khu, nếu khu vực đó có mật độ dân cư tập trung cao thường có xu hướng chủ đạo là phát triển nhà cao tầng để tiết kiệm đất đai. Mỗi cách thức đều có ưu và nhược điểm.

Một số học giả ủng hộ quan điểm tái thiết và cho rằng tái thiết là hoạt động cải tạo một cách toàn diện và hoàn thiện nhất. Khi một khu chung cư của đô thị bị xuống cấp, hư hỏng nghiêm trọng sẽ được phá dỡ hoàn toàn để lập quy hoạch và xây dựng mới, đất đai sẽ được mở rộng chức năng, quy mô xây dựng và các tiêu chuẩn quy hoạch sẽ được thay đổi.