Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ VAI TRÒ CỦA KHO BẠC NHÀ NƯỚC TRONG VIỆC QUẢN LÝ VÀ KIỂM SOÁT CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1.1 - Những vấn đề cơ bản về chi ngân sách Nhà nước 1.1 - Khái niệm về ngân sách Nhà nước 1.1 - Khái niệm về ngân sách Nhà nước Ngân sách Nhà nước là một phạm trù kinh tế, phạm trù lịch sử và là một thành phần trong hệ thống tài chính. Thuật ngữ NSNN được sử dụng rộng rãi ở mọi quốc gia. Cho đến nay, khái niệm về NSNN vẫn còn có nhiều ý kiến khác nhau và đưa ra nhiều định nghĩa khác nhau xuất phát từ những cách tiếp cận vấn đề khác nhau. Theo chúng tôi, khái niệm đầy đủ, chung nhất là: “Ngân sách Nhà nước là hệ thống các quan hệ kinh tế phát sinh trong quá trình phân phối các nguồn lực tài chính của xã hội để tạo lập và sử dụng quỹ tiền tệ của Nhà nước nhằm thực hiện các chức năng của Nhà nước”.
Luật Ngân sách Nhà nước được Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XI thông qua ngày 16/12/2002 định nghĩa: “Ngân sách Nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước trong dự toán đã được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện các chức năng và nhiệm vụ của Nhà nước”.2 - Khái niệm về thu ngân sách Nhà nước Thu ngân sách nhà nước bao gồm các khoản thu từ thuế, phí, lệ phí; các khoản thu từ hoạt động kinh tế của Nhà nước; các khoản đóng góp của các tổ chức và cá nhân; các khoản viện trợ; các khoản thu khác theo quy định của pháp luật.3 - Khái niệm về chi ngân sách Nhà nước 6 Chi NSNN là việc phân phối và sử dụng quỹ NSNN nhằm đảm bảo thực hiện chức năng của Nhà nước theo những nguyên tắc nhất định, là quá trình phân phối lại các nguồn tài chính đã được tập trung vào NSNN và đưa chúng đến mục đích sử dụng. Do đó, chi NSNN là những việc cụ thể không chỉ dừng lại trên các định hướng mà phải phân bổ cho từng mục tiêu, từng hoạt động và từng công việc thuộc chức năng của Nhà nước.2 - Đặc điểm, nội dung và vai trò của chi ngân sách Nhà nước 1.1 - Đặc điểm của chi ngân sách Nhà nước Ngân sách Nhà nước luôn gắn chặt với Nhà nước, chứa đựng lợi ích chung và công, hoạt động thu chi NSNN là thể hiện các mặt kinh tế - xã hội của Nhà nước, dù dưới hình thức nào thực chất cũng là quá trình giải quyết quyền lợi kinh tế giữa Nhà nước và xã hội. Quan hệ kinh tế giữa Nhà nước và xã hội đó thể hiện ở phạm vi rộng lớn. Xuất phát từ đặc điểm trên của NSNN, chi NSNN có những đặc điểm cơ bản sau: Thứ nhất, chi NSNN nhằm phục vụ cho lợi ích chung của cộng đồng dân cư ở các vùng hay một quốc gia.
Các khoản chi từ NSNN dùng cho các mục đích tiêu dùng và đầu tư. Quá trình thực hiện chức năng này, Nhà nước đã cung cấp một lượng hàng hóa dịch vụ khá lớn cho nền kinh tế nhằm đáp ứng nhu cầu của xã hội về hàng hóa công cộng. Đặc điểm này xuất phát từ chức năng quản lý toàn diện nền kinh tế - xã hội của Nhà nước. Thứ hai, chi NSNN luôn gắn liền với bộ máy Nhà nước và những nhiệm vụ kinh tế, chính trị, xã hội mà Chính phủ phải đảm nhận trong mỗi quốc gia.
Mức độ, phạm vi chi tiêu NSNN phụ thuộc vào tính chất, nhiệm vụ của Chính phủ trong mỗi thời kỳ. Chi NSNN được thực hiện theo nội dung đã được quy định trong phân cấp quản lý NSNN nhằm đảm bảo cho các cấp chính quyền thực hiện chức năng quản lý, phát triển kinh tế - xã hội. Đồng thời, các cấp chính quyền của bộ máy Nhà nước là chủ thể duy nhất quyết 7 định cơ cấu, nội dung, mức độ của các khoản chi NSNN. Thứ ba, tính hiệu quả của các khoản chi NSNN được thể hiện ở tầm vĩ mô và mang tính chất toàn diện cả về hiệu quả kinh tế trực tiếp, hiệu quả về mặt chính trị xã hội, ngoại giao.
Các khoản chi của NSNN gắn chặt với sự vận động của các phạm trù giá trị khác như giá cả, lãi suất, tỷ giá hối đoái, tiền lương, tín dụng, v. Chính vì vậy, trong công tác quản lý tài chính, một yêu cầu đặt ra là khi xem xét đánh giá các khoản chi NSNN cần phải tổng hợp các chỉ tiêu định tính và các chỉ tiêu định lượng, đồng thời phải có quan điểm toàn diện và đánh giá tác động ảnh hưởng của các khoản chi đó ở tầm vĩ mô. Thứ tư, xét về mặt tính chất, phần lớn các khoản chi NSNN đều là các khoản chi không hoàn trả trực tiếp và mang tính bao cấp. Chính vì vậy, các nhà quản trị tài chính cần phải có sự phân tích, tính toán cẩn thận trên nhiều khía cạnh trước khi đưa ra các quyết định chi tiêu để tránh đươc những lãng phí không cần thiết và nâng cao hiệu quả NSNN.2 - Nội dung của chi ngân sách Nhà nước Ngân sách Nhà nước bao gồm ngân sách Trung ương và ngân sách địa phương.
Ngân sách Trung ương là ngân sách của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và các cơ quan khác ở Trung ương. Ngân sách địa phương bao gồm ngân sách của đơn vị hành chính các cấp có Hội đồng Nhân dân và Ủy ban Nhân dân. Nhìn chung, nội dung của chi NSNN thường được phân loại theo một cơ cấu phù hợp với thông lệ quốc tế, bao gồm chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển. (1) Chi thường xuyên: là các khoản chi nhằm đáp ứng các nhu cầu như chi lương, phụ cấp lương và chi cho hoạt động quản lý hành chính Nhà nước.
Chi thường xuyên có những nét đặc trưng cơ bản là: mang tính ổn định và đòi hỏi phải có nguồn lực tài chính ổn định để duy trì bộ máy Nhà nước; mang 8 tính tiêu dùng xã hội vì nó chủ yếu nhằm trang trải cho các nhu cầu về quản lý hành chính Nhà nước, quốc phòng, an ninh, các hoạt động sự nghiệp và các hoạt động xã hội khác do Nhà nước tổ chức mà kết quả của chúng là tạo ra các hàng hóa và dịch vụ công cho hoạt động của Nhà nước và yêu cầu phát triển của xã hội; mang tính chất tiêu dùng xã hội vì các khoản chi này gắn với tiêu dùng của Nhà nước và xã hội mà kết quả của chúng là tạo ra các hàng hóa và dịch vụ công cho hoạt động của Nhà nước và yêu cầu phát triển của xã hội; gắn chặt với cơ cấu tổ chức bộ máy Nhà nước, do đó nếu bộ máy Nhà nước gọn nhẹ, hoạt động có hiệu quả thì số chi thường xuyên sẽ giảm. Các khoản chi thường xuyên được chia theo các lĩnh vực sau: + Chi quản lý hành chính Nhà nước: Bao gồm chi về hoạt động của các cơ quan quyền lực Nhà nước; hệ thống các cơ quan pháp luật; hệ thống các cơ quan quản lý kinh tế - xã hội và chính quyền các cấp; các cơ quan Đảng Cộng sản Việt Nam; các tổ chức chính trị - xã hội… + Chi cho an ninh, quốc phòng và trật tự an toàn xã hội: Đây là khoản chi thường xuyên đặc biệt quan trọng nhằm đảm bảo sự tồn tại của Nhà nước hệ thống chính trị, ổn định trật tự xã hội và sự toàn vẹn lãnh thổ. Khoản chi này gồm hai bộ phận lớn là chi cho quốc phòng và chi cho an ninh. + Chi sự nghiệp văn hóa – xã hội: là các khoản chi mang tính chất tiêu dùng xã hội, liên quan đến sự phát triển đời sống tinh thần của các tầng lớp dân cư, gắn liền với quá trình đầu tư phát triển nhân tố con người.
Chi văn hóa xã hội bao gồm các khoản chi: sự nghiệp khoa học – công nghệ; sự nghiệp giáo dục – đào tạo; sự nghiệp y tế; hoạt động văn hóa, nghệ thuật, thể dục – thể thao, thông tấn báo chí, phát thanh truyền hình và các sự nghiệp văn hóa – xã hội khác. 9 + Chi sự nghiệp kinh tế của Nhà nước: là các khoản chi cho các hoạt động sự nghiệp kinh tế do Nhà nước thực hiện để tạo điều kiện thuận lợi cho các hoạt động của các thành phần kinh tế. + Chi khác: Là những khoản chi cũng xếp vào cơ cấu chi thường xuyên ngoài những khoản chi lớn đã nêu trên như trợ giá theo chính sách của Nhà nước, trả lãi tiền vay của Chính phủ, hỗ trợ quỹ bảo hiểm xã hội… (2) Chi đầu tư phát triển: là quá trình Nhà nước sử dụng một vốn tiền tệ đã được tập trung vào NSNN để đầu tư xây dựng và hoàn thiện cơ sở vật chất kỹ thuật cho nền kinh tế - xã hội nhằm hoàn thiện mở rộng nền sản xuất xã hội. Khoản chi này có vai trò điều tiết quan trọng, được thực hiện qua nhiều kênh khác nhau, tạo sự tác động tổng hợp kích thích sự phát triển của của khu vực kinh tế tư nhân, tạo thế cân bằng cho nền kinh tế và đảm bảo thực hiện các mục tiêu ổn định và tăng trưởng của nền kinh tế.
Chi đầu tư phát triển có những nét đặc trưng cơ bản đó là: mang tính chất tích lũy vì theo thời gian, khoản chi này góp phần tạo ra của cải vật chất xã hội, làm nền tảng cho nền kinh tế phát triển ổn định và tăng trưởng; phạm vi và mức độ chi gắn chặt với việc thực hiện mục tiêu, yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội trong từng thởi kỳ. Chi đầu tư phát triển của NSNN bao gồm các nội dung sau: + Chi xây dựng các công trình thuộc kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội không có khả năng hoàn vốn. Đây là khoản chi nhằm đảm bảo các điều kiện cần thiết ban đầu cho nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội. Do đó, khả năng hoàn vốn rất thấp hoặc thậm chí có những công trình không có khả năng hoàn vốn.