Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN PHÁP LUẬT VỀ KIỂM SOÁT CHẤT LƯỢNG THỦ TỤC HÀNH CHÍNH TRONG GIAI ĐOẠN XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT 1. Một số khái niệm 1. Thủ tục hành chính Dưới góc độ quản lý nhà nước nói chung, thủ tục hành chính là công cụ, phương tiện quan trọng để các cơ quan hành chính thực hiện việc quản lý đối với từng ngành, lĩnh vực cụ thể. Còn dưới góc độ xã hội, TTHC là cầu nối để chuyển tải nhiều quy định cụ thể về chính sách của Nhà nước trong các văn bản pháp luật đi vào cuộc sống, đảm bảo cho người dân, tổ chức tiếp cận và thực hiện chính sách, trong đó cơ bản và chủ yếu là các quyền, lợi ích chính đáng, hợp pháp của công dân, tổ chức.
Với nghĩa chung nhất, thủ tục (procédure) là cách thức, các bước giải quyết công việc theo một trình tự, nguyên tắc nhất định, gồm một loạt công đoạn liên quan chặt chẽ với nhau nhằm đạt được một mục đích nào đó [11]. Thủ tục hành chính, trước hết cũng có nghĩa là thủ tục nhưng khác với các thủ tục khác ở chỗ đây là những thủ tục được đặt ra để giải quyết những việc phát sinh từ hoạt động quản lý hành chính, chủ yếu do các cơ quan hành chính nhà nước thực hiện. Hiện nay, có tương đối nhiều quan điểm khác nhau về khái niệm thủ tục hành chính nhưng nhìn chung đều thống nhất rằng thủ tục hành chính là những quy định, quy phạm mang tính hình thức (quy trình, cách thức,.) để phục vụ cho các quy phạm mang tính nội dung (quy định về nội dung chính sách, các quyền, nghĩa vụ của cá nhân, tổ chức, cơ quan nhà nước…) [13, tr11 - 20]. Trong đề tài này, khái niệm thủ tục hành chính được tiếp cận theo các quy định hiện nay của pháp luật thực định, cụ thể là Nghị định 63/2010/NĐ-CP ngày 08 tháng 6 năm 2010 của Chính phủ về kiểm soát thủ tục hành chính (Nghị định 11 Luan van 63/2010/NĐ-CP).
Theo đó, “Thủ tục hành chính là trình tự, cách thức thực hiện, hồ sơ và yêu cầu, điều kiện do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền quy định để giải quyết một công việc cụ thể liên quan đến cá nhân, tổ chức” (Khoản 1 Điều 3 Nghị định số 63/2010/NĐ-CP). Kiểm soát chất lượng thủ tục hành chính Theo Từ điển Tiếng việt, kiểm soát là một động từ, dùng để chỉ hành động để xem xét, phát hiện, ngăn chặn những gì trái quy định; còn chất lượng là một danh từ để chỉ cái tạo nên phẩm chất, giá trị của một sự vật, sự việc. [11] Đối với kiểm soát thủ tục hành chính, theo quy định tại Khoản 5 Điều 3 Nghị định 63/2010/NĐ-CP, kiểm soát thủ tục hành chính là việc xem xét, đánh giá, theo dõi nhằm bảo đảm tính khả thi của quy định về thủ tục hành chính, đáp ứng yêu cầu công khai, minh bạch trong quá trình tổ chức thực hiện thủ tục hành chính. Từ khái niệm này cho thấy, kiểm soát thủ tục hành chính bao gồm kiểm soát quy định thủ tục hành chính và kiểm soát việc tổ chức thực hiện thủ tục hành chính.
Như vậy, kiểm soát chất lượng thủ tục hành chính là một nội dung của kiểm soát thủ tục hành chính, đề cập đến vấn đề kiểm soát chất lượng của các quy định thủ tục hành chính. Chất lượng của quy định thủ tục hành chính chính là việc đề cập đến sự cần thiết, tính khả thi, hợp pháp, hiệu quả của thủ tục hành chính. Theo đó, kiểm soát chất lượng thủ tục hành chính có thể được hiểu là việc xem xét, phát hiện quy định thủ tục hành chính chưa cần thiết, khả thi, hợp pháp và hiệu quả làm cơ sở cắt giảm hoặc đơn giản hóa quy định thủ tục hành chính. Văn bản quy phạm pháp luật Trên thế giới, khái niệm văn bản quy phạm pháp luật được các nước xử lý theo nhiều cách khác nhau.
Trong nghiên cứu, xây dựng dự án Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, Bộ Tư pháp đã tiến hành sưu tầm các luật quy định về trình tự, thủ tục ban hành văn bản luật và văn bản pháp quy của trên 16 quốc gia. Nghiên cứu cho thấy, có 9/16 nước không định nghĩa văn bản pháp luật, có 5/16 nước quy định về khái niệm, chủ yếu là các nước thuộc hệ 12 Luan van thống xã hội chủ nghĩa trước đây như: Azebaizan, Lào, Kyrgikistan, Gruzia, Bulgaria. Về cơ bản, khái niệm văn bản pháp luật của các nước có định nghĩa gần giống với khái niệm văn bản quy phạm pháp luật của Việt Nam, với một số điểm chung như: Là văn bản có chứa đựng quy tắc chung; do cơ quan nhà nước ban hành hoặc thông qua; có hiệu lực bắt buộc chung, được áp dụng nhiều lần. Ngoài ra, một số nước có thêm quy định về xác lập, thay đổi hoặc hủy bỏ các quy phạm pháp luật,… Đối với những nước không xác định khái niệm văn bản quy phạm pháp luật, họ chỉ liệt kê hình thức văn bản; quy định thẩm quyền ban hành (cho chính quyền địa phương, thậm chí trao quyền cho đơn vị hành chính, kinh tế đặc biệt như Trung Quốc),… Ở nước ta, khái niệm văn bản quy phạm pháp luật đã được quy định lần đầu trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996.
Sau đó, nó tiếp tục được quy định với một số điểm thay đổi trong Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2002; hai văn bản Luật năm 2008 và Luật năm 2004 và các nghị định hướng dẫn thi hành. Mặc dù đã có một số sửa đổi, bổ sung qua các thời kỳ, nhưng về cơ bản, khái niệm văn bản quy phạm pháp luật được xác định trong hai luật vừa nêu với các đặc trưng như sau: (i) Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền; (ii) Văn bản quy phạm pháp luật chứa đựng các quy tắc xử sự có hiệu lực bắt buộc chung để điều chỉnh các quan hệ xã hội; (iii) Hình thức của văn bản và trình tự, thủ tục ban hành theo quy định của luật; (iv) Văn bản quy phạm pháp luật được Nhà nước bảo đảm thực hiện. Hiện nay, xuất phát từ ý nghĩa quan trọng cả về lý luận và thực tiễn của khái niệm văn bản quy phạm pháp luật, nhằm khắc phục hạn chế trong việc phân biệt khái niệm văn bản quy phạm pháp luật với văn bản hành chính thông thường và những văn bản khác của cơ quan nhà nước được ban hành trong thời gian qua, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 đã bổ sung khái niệm quy phạm pháp luật, đồng thời hoàn thiện hơn khái niệm văn bản quy phạm pháp luật. Cụ thể như sau: 13 Luan van Về khái niệm “quy phạm pháp luật”, khoản 1 Điều 3 quy định: “Quy phạm pháp luật là quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong phạm vi cả nước hoặc đơn vị hành chính nhất định, do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền quy định trong Luật này ban hành và được Nhà nước bảo đảm thực hiện”.
Về khái niệm “văn bản quy phạm pháp luật”, Điều 2 quy định: “Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản có chứa quy phạm pháp luật, được ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này. Văn bản có chứa quy phạm pháp luật nhưng được ban hành không đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này thì không phải là văn bản quy phạm pháp luật”. Giai đoạn xây dựng văn bản quy phạm pháp luật Xây dựng và thực thi pháp luật là hai mặt hoạt động cơ bản của nền quản trị quốc gia. Một cách khái quát nhất, xây dựng pháp luật là hoạt động ban hành, sửa đổi, bổ sung hoặc bãi bỏ các quy định của pháp luật (tức là các quy phạm pháp luật) cho phù hợp với nhu cầu điều chỉnh pháp luật đối với các quan hệ xã hội.
Nói cách khác, xây dựng pháp luật là hoạt động tạo lập mới hoặc thay đổi các quy phạm pháp luật đã có - tế bào của hệ thống pháp luật. Thông qua hoạt động xây dựng pháp luật, hệ thống pháp luật có thể “phình” thêm hoặc “teo” đi. Hoạt động xây dựng pháp luật cũng là hoạt động quyền lực hóa các chuẩn mực xã hội. Về bản chất, xây dựng pháp luật là một hoạt động kỹ thuật - pháp lý mang tính chính trị.
Xây dựng pháp luật là hoạt động nhằm tạo ra các quy phạm pháp luật. Đó là hoạt động đưa ý chí của Nhà nước, ý chí của nhân dân lên thành pháp luật. Trong thực tiễn ở Việt Nam, xây dựng pháp luật là hoạt động mang tính tổ chức rất chặt chẽ, được tiến hành theo những trình tự và thủ tục pháp luật quy định. Trên cơ sở những nhận thức chung kể trên, đã có nhà khoa học của Việt 14 Luan van Nam đưa ra định nghĩa về việc xây dựng pháp luật như sau: “Xây dựng pháp luật ở Việt Nam là một quá trình hoạt động vô cùng quan trọng, phức hợp, bao gồm rất nhiều các hoạt động kế tiếp nhau, liên hệ chặt chẽ với nhau, do nhiều tổ chức và cá nhân có vị trí, vai trò, chức năng, quyền hạn khác nhau cùng tiến hành, nhằm chuyển hóa ý chí của Nhà nước, của nhân dân Việt Nam thành những quy định pháp luật dựa trên những nguyên tắc nhất định và được thể hiện dưới những hình thức pháp lý nhất định mà chủ yếu là văn bản quy phạm pháp luật” [7, tr.
Hiện nay, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 đã đổi mới cơ bản quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo hướng tách bạch quy trình xây dựng chính sách với quy trình soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật, trong đó tập trung quy định về quy trình xây dựng chính sách theo hướng chính sách được thông qua, phê duyệt trước khi bắt đầu soạn thảo văn bản. Theo đó, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 bổ sung quy trình xây dựng, phân tích chính sách đối với luật, pháp lệnh và một số loại nghị định của Chính phủ, nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh.