CHƯƠNG 1. NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ QUY TRÌNH BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA UỶ BAN NHÂN DÂN CÁC CẤP 1. Khái quát về quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Uỷ ban nhân dân các cấp 1. Khái niệm quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Uỷ ban nhân dân các cấp Theo từ điển Tiếng Việt quy trình được hiểu là: “trình tự phải tuân theo để tiến hành một công việc nào đó”.
Còn quy trình xây dựng văn bản QPPL khá phức tạp bao gồm nhiều hoạt động cụ thể liên quan mật thiết với nhau, được tiến hành bởi các chủ thể có vị trí, chức năng, quyền hạn khác nhau tiến hành nằm trong chuỗi những hoạt động diễn ra theo trật tự nhất định nhằm chuyển hóa ý chí của giai cấp cầm quyền thành những quy tắc pháp lý, thể hiện chúng dưới những hình thức pháp luật. Hoạt động sau kế tiếp hoạt động trước, củng cố kết quả của hoạt động trước, các hoạt động này bản thân nó đã có nhu cầu liên kết, phối hợp với nhau3. Quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật là các giai đoạn hay các bước cần phải tiến hành thực hiện theo trình tự, thủ tục được pháp luật quy định, nhằm tạo ra văn bản quy phạm pháp luật phục vụ cho quản lý, điều hành4. Giáo trình Kỹ thuật soạn thảo văn bản của trường Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh cho rằng “quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật là toàn bộ những công việc mà cơ quan nhà nước, tổ chức, cá nhân có liên quan phải tiến hành với trình tự nhất định để ban hành văn bản quy phạm pháp luật”5.
Như vậy, quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật của UBND các cấp là toàn bộ những công việc mà các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan ở địa phương phải tiến hành với trình tự nhất định để ban hành VBQPPL của UBND các cấp hợp hiến, hợp pháp, có chất lượng. Quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật của UBND các cấp được quy định cụ thể tại Chương IX, Chương X, Chương XI Luật 2015 bao gồm các giai đoạn: Lập đề nghị xây dựng quyết định (chỉ áp dụng với quy trình ban hành quyết định của UBND cấp tỉnh); Soạn thảo dự thảo quyết định; Lấy ý kiến dự thảo quyết định; Thẩm định dự thảo quyết định (không áp dụng dự thảo quyết định của UBND 3 Cao Kim Oanh (2021), Hoạch định chính sách trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay, Luận án Tiến sĩ luật học, Trường Đại học Luật Hà Nội, tr. 4 Lê Thị Huyền (2014), Quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật – Qua thực tiễn địa bàn tỉnh Thanh Hóa, Luận văn Thạc sĩ Luật học, tr. 5 Trường Đại học Luật Tp.
Hồ Chí Minh (2022), Giáo trình Kỹ thuật soạn thảo văn bản (Tái bản lần thứ 1, có sửa đổi và bổ sung), Nxb. Hồng Đức, tr. 7 cấp xã); Ủy ban nhân dân xem xét, thông qua dự thảo quyết định và Đăng công báo (Chỉ áp dụng đối với cấp tỉnh). Đặc điểm của quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Uỷ ban nhân dân các cấp Từ những phân tích và kết luận về khái niệm “quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật của UBND các cấp” ở phân trên, tác giả phân tích một số đặc điểm cơ bản và đặc trưng của “quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật của UBND các cấp”.
Cụ thể như sau: Thứ nhất, quy trình ban hành văn bản QPPL của UBND các cấp mang tính bắt buộc và mang tính chuyên môn nghiệp vụ cao. Tính bắt buộc của quy trình này được quy định cụ thể tại Luật 2015, bắt buộc các chủ thể có thẩm quyền phải tuân thủ theo. Đối với tính chuyên môn nghiệp vụ được hiểu là quy trình ban hành VBQPPL của UBND các cấp không phải bất kỳ chủ thể nào cũng được thực hiện mà yêu cầu phải là những chủ thể được đào tạo, có kiến thức nghiệp vụ liên quan. Tính bắt buộc và tính chuyên môn nghiệp vụ có vai trò quan trọng, góp phần đảm bảo được tính hợp pháp và hợp lý của văn bản QPPL của UBND các cấp.
Bởi lẽ, một trong những ý nghĩa của quy trình ban hành VBQPPL của UBND các cấp phải đảm bảo tính hợp hiến và hợp pháp của dự án, dự thảo của “quyết định” được ban hành (sẽ được phân tích tại mục 1.3 của Khóa luận). Thứ hai, quy trình ban hành văn bản QPPL của UBND các cấp được quy định rất chặt chẽ. Luật 2015 quy định cụ thể đối với những quy trình ban hành văn bản QPPL của UBND các cấp khác nhau sẽ phải tuân thủ theo từng trình tự khác nhau. Quy định đối với mỗi “quyết định” của UBND các cấp với nhiều hoặc ít “giai đoạn” ban hành loại văn bản này tùy thuộc vào tính chất, vai trò và phạm vi điều chỉnh của “quyết định” đó.
Đơn cử như “quyết định” của UBND cấp tỉnh sẽ có quy trình ban hành loại văn bản này với số lượng các giai đoạn nhiều hơn so với quy trình ban hành “quyết định” của UBND cấp huyện và UBND cấp xã. Cùng với đó, tính chặt chẽ của quy trình thể hiện ở tính cụ thể, rõ ràng, rành mạch và có hệ thống khi tiến hành các công việc cũng như thời gian thực hiện 6. Với quy trình chặt chẽ về các giai đoạn, thời gian thực hiện, các chủ thể có thẩm quyền không được phép làm trái với quy trình này. Nếu VBQPPL ban hành theo thủ tục thông thường có giai đoạn thẩm định thì trong một số trường hợp quy định tại Điều 146 Luật 2015 về trường hợp 6 Trường Đại học Luật Tp.
Hồ Chí Minh (2022), Giáo trình Kỹ thuật soạn thảo văn bản (Tái bản lần thứ 1, có sửa đổi và bổ sung), Nxb.Hồng Đức, tr. 8 khẩn cấp, cần thiết thì được ban hành theo trình tự, thủ tục rút gọn thì vẫn đảm bảo có giai đoạn thẩm định diễn ra. Chẳng hạn, đối với dự thảo quyết định của UBND cấp tỉnh theo khoản 1 Điều 130 Luật 2015 thì bắt buộc phải thẩm định. Như vậy, khi ban hành quyết định của UBND cấp tỉnh theo trình tự, thủ tục rút gọn thì vẫn phải tiến hành thẩm định.
Như vậy, Luật 2015 bắt buộc tiến hành thẩm định đối với dự thảo VBQPPL của UBND cấp tỉnh dù văn bản đó được ban hành theo trình tự thông thường hay rút gọn. Thứ ba, quy trình ban hành văn bản QPPL của UBND các cấp mang tính khuôn mẫu. Tính khuôn mẫu được hiểu là quy trình ban hành loại văn bản này bắt buộc phải được thực hiện theo quy định của pháp luật về ban hành VBQPPL hiện hành. Bất kỳ chủ thể nào nếu được xác định là UBND cấp tỉnh, cấp huyện hoặc cấp xã dù ở địa phương nào trên lãnh thổ Việt Nam đều phải tuân thủ theo khuôn mẫu này.
Bởi lẽ, hoạt động ban hành VBQPPL của chính quyền địa phương là một trong những phương thức quan trọng nhằm cụ thể hóa các chủ trương, đường lối, chính sách của Đảng và pháp luật của Nhà nước nhằm xây dựng và phát triển toàn diện ở các địa phương với đặc trưng kinh tế khác nhau7. Việc tuân thủ những quy định về trình tự, thủ tục trong hoạt động xây dựng và ban hành VBQPPL của các chủ thể có thẩm quyền theo luật định vừa là điều kiện để bảo đảm nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa, một nguyên tắc cơ bản trong quá trình xây dựng nhà nước pháp quyền, vừa góp phần nâng cao chất lượng VBQPPL được soạn thảo. Thứ tư, chủ thể thực hiện quy trình ban hành văn bản QPPL của UBND các cấp rất đa dang. Sự đa dạng về các chủ thể được thể hiện thông qua việc ở mỗi giai đoạn của quy trình ban hành, sẽ được thực hiện bởi những chủ thể khác nhau.
Đơn cử như, quy trình ban hành văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh theo Luật 2015 xác định: đối với giai đoạn lập đề nghị xây dựng quyết định, chủ thể đề nghị là cơ quan chuyên môn của UBND cấp tỉnh hoặc Chủ tịch UBND cấp huyện có trách nhiệm đề nghị xây dựng quyết định của UBND cấp tỉnh (khoản 1 Điều 127 Luật 2015); đến giai đoạn soạn thảo dự thảo quyết định thì căn cứ vào tính chất và nội dung của quyết định mà Chủ tịch UBND cấp tỉnh sẽ phân công cơ quan chủ trì soạn thảo (khoản 1 Điều 128 Luật 2015), vậy quyết định chọn cơ quan chủ trì soạn thảo phụ thuộc vào sự đánh giá của Chủ tịch UBND cấp tỉnh; Hay đến giai đoạn thẩm định dự thảo quyết định thì Sở Tư pháp thuộc UBND cấp tỉnh sẽ là cơ quan có trách nhiệm thẩm 7 Khoa Pháp luật Hành chính – Nhà nước (2018), Hội thảo: Quy trình xây dựng văn bản pháp luật, Kỷ yếu Hội thảo Khoa học, tr. 9 định (khoản 1 Điều 130 Luật 2015)… Như vậy, có thể thấy các chủ thể thực hiện quy trình ban hành VBQPPL của UBND các cấp rất đa dạng, thông thường sẽ là những cơ quan quản lý Nhà nước về hành chính sẽ tham gia ở mỗi giai đoạn. Trên đây là những phân tích về đặc điểm của quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật của UBND các cấp, mà theo đó, sẽ làm căn cứ, tiền đề cho các nội dung tiếp theo của Khóa luận. Ý nghĩa của quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Uỷ ban nhân dân các cấp Từ những phân tích về khái niệm, đặc điểm của quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật của UBND các cấp, tác giả nhận thấy được một số ý nghĩa cơ bản như sau: Một là, quy trình ban hành VBQPPL của UBND các cấp đảm bảo việc đáp ứng các yêu cầu của thực tiễn.
Chúng ta đều biết rằng VBQPPL là một văn bản pháp lý đặc biệt, được ban hành nhằm thực hiện các chức năng của nhà nước và được nhà nước sử dụng để điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong hoạt động quản lý nhà nước nên việc đảm bảo sự chặt chẽ thống nhất trong hoạt động xây dựng pháp luật là rất cần thiết. Để đáp ứng được vai trò này, cần phải có quy trình ban hành VBQPPL của UBND các cấp đảm bảo trên cơ sở khoa học, đảm bảo được các yêu cầu về quy trình, chất lượng của “quyết định” do UBND các cấp ban hành.