Tổng quan luận án

Luận án tiến sĩ luật học "Hợp đồng xây dựng - kinh doanh - chuyển giao trong các dự án về giao thông đường bộ theo pháp luật Việt Nam" được thực hiện bởi nghiên cứu sinh Đinh Văn Tuấn tại Học viện Khoa học Xã hội thuộc Viện Hàn lâm Khoa học Xã hội Việt Nam (năm 2022), dưới sự hướng dẫn khoa học của PGS.TS Dương Đức Chính, thuộc chuyên ngành Luật Kinh tế (mã số 9380107).

Tính cấp thiết và khoảng trống nghiên cứu

Kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ giữ vai trò huyết mạch trong việc bảo đảm lưu thông hàng hóa, giảm chi phí kinh doanh và thúc đẩy tăng trưởng kinh tế - xã hội. Tuy nhiên, việc xây dựng các công trình giao thông đường bộ đòi hỏi nguồn vốn đầu tư rất lớn, trong khi nguồn lực từ ngân sách nhà nước còn hạn chế và phải đối mặt với áp lực nợ công. Phương thức đầu tư theo hợp đồng Xây dựng - Kinh doanh - Chuyển giao (BOT) thuộc mô hình đối tác công tư (PPP) được xác định là công cụ quan trọng nhằm huy động nguồn vốn từ khu vực tư nhân trong và ngoài nước.

Mặc dù hình thức BOT đã được triển khai tại Việt Nam từ năm 1997 thông qua Nghị định số 77/1997/NĐ-CP, thực tiễn áp dụng trong hơn hai thập kỷ đã bộc lộ nhiều vướng mắc. Khung pháp lý điều chỉnh hoạt động này thiếu tính ổn định, thường xuyên bị thay đổi qua các văn bản dưới luật, chưa có quy định chuyên biệt điều chỉnh riêng cho loại hình hợp đồng BOT trong lĩnh vực giao thông đường bộ. Thêm vào đó, quá trình thực thi nảy sinh nhiều hạn chế về tính minh bạch trong đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư, cơ chế phân bổ và chia sẻ rủi ro giữa Nhà nước và tư nhân chưa được hoàn thiện, dẫn đến những tranh chấp xã hội tại các trạm thu phí hoàn vốn. Do đó, việc nghiên cứu toàn diện khung pháp luật và thực tiễn thực thi hợp đồng BOT đường bộ để đề xuất giải pháp hoàn thiện là yêu cầu cấp thiết.

Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu

Mục tiêu nghiên cứu tổng quát của luận án là làm rõ các vấn đề lý luận, đánh giá thực trạng pháp luật và thực tiễn thi hành, từ đó đề xuất hệ thống giải pháp hoàn thiện pháp luật về hợp đồng BOT trong xây dựng kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ tại Việt Nam.

Để thực hiện mục tiêu trên, luận án xác định 5 nhiệm vụ nghiên cứu cụ thể:

  1. Nắm bắt, phân tích và hệ thống hóa tình hình nghiên cứu trong và ngoài nước liên quan đến hợp đồng BOT trong hạ tầng giao thông đường bộ.
  2. Xác định các khoảng trống nghiên cứu, làm rõ những kết quả có thể kế thừa và những nội dung trọng tâm cần tập trung giải quyết.
  3. Luận giải những vấn đề lý luận cơ bản về hợp đồng BOT và pháp luật điều chỉnh hợp đồng BOT trong lĩnh vực giao thông đường bộ.
  4. Phân tích, đánh giá thực trạng các quy định pháp luật hiện hành và thực tiễn thực hiện pháp luật hợp đồng BOT trong các dự án giao thông đường bộ ở Việt Nam.
  5. Đề xuất các quan điểm, nguyên tắc, phương hướng và nhóm giải pháp cụ thể nhằm hoàn thiện pháp luật cũng như nâng cao hiệu quả thi hành hợp đồng BOT đường bộ.

Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

  • Đối tượng nghiên cứu: Luận án tập trung nghiên cứu chế định hợp đồng BOT trong xây dựng kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ theo nghĩa khách quan, đồng thời khảo sát phương diện thực tiễn thi hành chế định này thông qua một số dự án cụ thể tại Việt Nam.
  • Phạm vi nội dung: Luận án giới hạn nghiên cứu ở hợp đồng chính ký kết giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư; xem xét kinh nghiệm quốc tế; thu thập dữ liệu thứ cấp và đánh giá thể chế điều chỉnh quan hệ đối tác công - tư này. Luận án không đi sâu vào chi tiết toàn bộ các hợp đồng phụ trợ.
  • Phạm vi không gian: Khảo sát các quy định pháp luật Việt Nam và thực trạng các dự án BOT trong lĩnh vực giao thông đường bộ, đặc biệt là các công trình cầu và đường bộ trên phạm vi toàn quốc.
  • Phạm vi thời gian: Tập trung đánh giá hệ thống pháp luật và các dự án giao thông đường bộ triển khai theo hình thức BOT tại Việt Nam từ năm 2011 đến thời điểm hoàn thành luận án (năm 2022).

Tổng quan tài liệu và vị trí của luận án

Các hướng nghiên cứu trước đây được điểm luận

Tác giả đã phân loại và điểm luận các công trình nghiên cứu trong và ngoài nước theo hai nhóm chính:

1. Nhóm công trình nghiên cứu về mô hình đối tác công tư và hợp đồng BOT dưới góc độ kinh tế, quản trị và kỹ thuật

  • Về quản trị và khuôn khổ thể chế: Báo cáo của Ủy ban Kinh tế Liên Hợp Quốc về Châu Âu (United Nations Economic Commission for Europe - Europe, 2008) với cuốn Guidebook on Promoting Good Governance in Public-Private Partnerships đã phân tích rào cản quản trị, yêu cầu xây dựng khung pháp lý minh bạch và các bài học từ Hà Lan, Anh, Mỹ. Tác giả Werner Rugermer phân tích bản chất mô hình PPP tại Anh và Đức. Báo cáo của UNESCAP (2011) chỉ rõ hạn chế về năng lực của khu vực công tại các quốc gia đang phát triển khu vực Châu Á - Thái Bình Dương.
  • Về thiết kế hợp đồng và cơ chế tài trợ: Rui Cunha Marques và Sanford V. Berg (Rui, 2010) phân tích việc chia sẻ rủi ro và quản lý hợp đồng BOT suốt vòng đời dự án qua trường hợp Bồ Đào Nha. Roberto Ridolfi (Roberto, 2004) trong tài liệu của Liên minh Châu Âu nghiên cứu về giá trị tương xứng với đồng tiền (Value for Money - VfM) và cam kết chính trị. Miranda Sarmento J. (2014) tại Bồ Đào Nha phân tích chi phí VfM và xác suất đàm phán lại hợp đồng trong điều kiện rủi ro chính trị. Young và cộng sự (2009) chỉ ra bốn yếu tố ảnh hưởng gồm Nhà nước, nhượng quyền, rủi ro và tài chính. Finlayson (2008) nghiên cứu việc huy động vốn cho BOT tại Hàn Quốc và Ấn Độ.
  • Về phân bổ rủi ro dự án: Yongjian K. (2010) khảo sát phân bổ rủi ro dự án PPP tại Trung Quốc (12 rủi ro thuộc khu vực công, 14 rủi ro chia đều, 10 rủi ro thuộc tư nhân). Ward, J.M (2005) nêu nguyên nhân thất bại của BOT tại Malaysia do chính sách thiếu đồng bộ và mức phí thấp. Tại Việt Nam, tác giả Thân Thanh Sơn (2015) nghiên cứu hệ thống hóa và phân bổ các yếu tố rủi ro trong dự án hạ tầng giao thông đường bộ. Huỳnh Thị Thúy Giang (2012) phân tích các rào cản kinh tế đối với tư nhân tham gia hạ tầng đường bộ. Ngô Thế Vinh (2015) nghiên cứu ứng dụng mô hình PPP trong quản lý giao thông đô thị Hà Nội.
  • Về đánh giá quản lý và thực trạng dự án: Nguyễn Hữu Hiểu chỉ ra 6 hạn chế trong quản lý dự án BOT (sự cần thiết của dự án, nguyên tắc thị trường, lựa chọn nhà đầu tư, buông lỏng thu phí, tính toán thời gian hoàn vốn và kiểm toán). Các bài báo điều tra thực tiễn của Hà Duy (2016), Sỹ Lực (2016), Tuấn Dũng (2016), Bảo Như (2016) phản ánh những sai phạm cụ thể như tại dự án BOT Cầu Đồng Nai và các vướng mắc về vị trí trạm thu phí.

2. Nhóm công trình nghiên cứu về phương diện pháp lý điều chỉnh hợp đồng BOT

  • Luận văn thạc sĩ của Hoàng Thị Ngọc Lan (2013) nghiên cứu so sánh quy định hợp đồng BOT, BTO, BT tại Việt Nam và một số nước; luận văn của Trần Mai Hương (2015) phân tích pháp luật điều chỉnh ba dạng hợp đồng đầu tư này; luận văn của Vũ Trường Thọ (2011) tập trung vào khía cạnh tài chính và bảo đảm đầu tư.
  • Báo cáo giám sát chuyên đề năm 2017 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội chỉ ra hàng loạt bất cập pháp lý từ khâu lập, thẩm định, phê duyệt đến đấu thầu và thi công dự án BOT giao thông. Nghiên cứu của Ủy ban Kinh tế của Quốc hội (2013) khảo sát kinh nghiệm quốc tế và thể chế BOT tại Việt Nam. Bài viết của Đặng Hoàng Mai (2014) trên Tạp chí Nghề Luật phân tích đặc trưng pháp lý của hợp đồng BOT. Luận án tiến sĩ của Nguyễn Thị Láng (2008) nghiên cứu các quy định pháp luật điều chỉnh hợp đồng BOT và thực tiễn áp dụng tại Việt Nam thời kỳ đầu.

Khoảng trống luận án lựa chọn giải quyết

Qua rà soát, tác giả chỉ ra các công trình trước đây chủ yếu tiếp cận theo khía cạnh kinh tế, tài chính, phân bổ rủi ro kỹ thuật hoặc nghiên cứu chung về hình thức đối tác công - tư. Về phương diện luật học, chưa có công trình nào nghiên cứu toàn diện, chuyên sâu và mang tính hệ thống về bản chất pháp lý của hợp đồng BOT dành riêng cho lĩnh vực kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ trong bối cảnh hệ thống pháp luật Việt Nam có những bước chuyển biến mới (đặc biệt là việc ban hành Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư năm 2020). Luận án giải quyết khoảng trống này bằng cách định hình bản chất quan hệ bất cân xứng công - tư, làm rõ các đặc trưng pháp lý đặc thù và đề xuất định nghĩa khoa học cho hợp đồng BOT giao thông đường bộ.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Cơ sở lý thuyết và khung phân tích

  • Nền tảng phương pháp luận: Luận án dựa trên phương pháp luận duy vật biện chứng và duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh về phát triển giao thông vận tải, cùng các chủ trương, đường lối của Đảng và Nhà nước Việt Nam về hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa và hội nhập kinh tế quốc tế.
  • Cách tiếp cận: Luận án sử dụng cách tiếp cận tổng hợp, liên ngành và đa ngành giữa luật học, nhà nước học, kinh tế học và chính trị học. Khung phân tích tập trung vào bản chất pháp lý của mối quan hệ hợp tác công - tư mang tính chất bất cân xứng giữa một bên là Nhà nước (vừa mang quyền lực công vừa là đối tác thương mại) và một bên là nhà đầu tư tư nhân (hướng tới mục tiêu sinh lời và có thế mạnh về vốn, công nghệ, quản trị).
  • Nguyên tắc điều chỉnh pháp luật: Khung lý luận của luận án xác lập ba nguyên tắc cốt lõi:
    1. Bảo đảm hài hòa lợi ích hợp pháp giữa ba chủ thể: Nhà nước, nhà đầu tư và người sử dụng dịch vụ hạ tầng.
    2. Tôn trọng quyền tự định đoạt và cơ chế thỏa thuận bình đẳng, tránh can thiệp bằng mệnh lệnh hành chính tùy tiện hoặc áp đặt các điều khoản bất bình đẳng.
    3. Kiểm soát mục tiêu công cộng, bảo đảm chất lượng công trình và phòng ngừa hành vi trục lợi chính sách từ phía các chủ thể tham gia.

Phương pháp nghiên cứu

Luận án kết hợp các phương pháp nghiên cứu định tính và phương pháp xử lý số liệu:

  • Phương pháp phân tích và tổng hợp: Sử dụng xuyên suốt nhằm mổ xẻ các khái niệm lý luận, bản chất pháp lý của hợp đồng BOT, đánh giá nội dung các quy phạm pháp luật và tổng kết các kết luận khoa học.
  • Phương pháp hệ thống hóa: Dùng để cấu trúc các nhóm quy phạm điều chỉnh hợp đồng BOT, liên kết các đạo luật chuyên ngành có liên quan.
  • Phương pháp so sánh luật học: Đối chiếu các quy định pháp luật trên văn bản với thực tiễn áp dụng; so sánh hợp đồng BOT với các loại hợp đồng kinh doanh, thương mại, dân sự thông thường; so sánh kinh nghiệm lập pháp của các quốc gia trên thế giới với thực tiễn Việt Nam.
  • Phương pháp logic: Phát hiện các mâu thuẫn nội tại, sự chồng chéo, xung đột giữa Luật PPP 2020 với các đạo luật khác (Luật Doanh nghiệp, Luật Đầu tư, Luật Đất đai, Luật Xây dựng, Luật Ngân sách Nhà nước).
  • Phương pháp chuyên gia: Trao đổi, phỏng vấn và xin ý kiến tham vấn từ các nhà nghiên cứu, chuyên gia hoạch định chính sách, đại diện cơ quan quản lý và các doanh nghiệp dự án nhằm thu thập dữ liệu sơ cấp.

Nguồn tư liệu và dữ liệu

Dữ liệu nghiên cứu bao gồm:

  • Các văn bản quy phạm pháp luật của Việt Nam qua các thời kỳ: Nghị định 77/1997/NĐ-CP, Nghị định 108/2009/NĐ-CP, Nghị định 15/2015/NĐ-CP, Nghị định 63/2018/NĐ-CP, Bộ luật Dân sự, Luật Đấu thầu, Luật PPP 2020.
  • Số liệu thống kê thứ cấp từ các báo cáo chính thức của Chính phủ, Bộ Giao thông vận tải, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính, Kiểm toán Nhà nước và Tổng cục Thống kê liên quan đến các dự án BOT giao thông giai đoạn 2011-2020.
  • Dữ liệu nghiên cứu quốc tế từ các công trình đã công bố về các dự án BOT hạ tầng tại Anh, Pháp, Úc, Trung Quốc, Malaysia, Bồ Đào Nha.

Nội dung chính theo từng chương

Chương 1: TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN

Chương 1 hệ thống hóa các tài liệu khoa học trong và ngoài nước liên quan đến đề tài theo hai nhóm vấn đề lớn: các nghiên cứu về đầu tư theo phương thức PPP/BOT nói chung và các nghiên cứu về khung pháp luật điều chỉnh hợp đồng BOT nói riêng.

Tác giả đánh giá kết quả đạt được từ các nghiên cứu đi trước:

  • Về lý thuyết: Đã làm rõ các khái niệm ban đầu về PPP, các yếu tố ảnh hưởng đến dự án, các nguyên tắc quản trị tốt và tầm quan trọng của việc chia sẻ rủi ro.
  • Về thực tiễn: Khái quát bức tranh triển khai BOT tại nhiều quốc gia và chỉ ra các tồn tại phổ biến tại Việt Nam như tính minh bạch yếu, sai phạm vị trí trạm thu phí và bất cập trong xác định thời gian hoàn vốn.

Từ việc phân tích các hạn chế của những nghiên cứu trước, chương này xác định rõ khoảng trống tri thức: Các công trình chưa có sự phân định rành mạch giữa chế định hợp đồng BOT nói chung với hợp đồng BOT trong chuyên ngành giao thông đường bộ; chưa phân tích sâu cơ chế ràng buộc pháp lý giữa hợp đồng dự án chính với các hợp đồng phụ trợ; thiếu những luận cứ pháp lý vững chắc giải quyết bài toán xung đột lợi ích giữa cơ quan công quyền, nhà đầu tư và người tham gia giao thông. Trên cơ sở đó, chương 1 thiết lập các câu hỏi nghiên cứu và giả thuyết nghiên cứu làm kim chỉ nam cho các chương tiếp theo.

Chương 2: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ HỢP ĐỒNG BOT VÀ PHÁP LUẬT VỀ HỢP ĐỒNG BOT TRONG CÁC DỰ ÁN VỀ GIAO THÔNG ĐƯỜNG BỘ

Chương 2 đi sâu phân tích bản chất pháp lý, đặc điểm và vai trò của hợp đồng BOT giao thông đường bộ, phân tích kinh nghiệm quốc tế:

  • Đặc trưng pháp lý:
    • Chủ thể: Luôn có sự tham gia bắt buộc của cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Nhà nước vừa mang tư cách chủ thể công quyền vừa là một bên đối tác bình đẳng trong quan hệ hợp đồng thương mại. Phía bên kia là nhà đầu tư tư nhân tham gia với mục tiêu tìm kiếm lợi nhuận. Mối quan hệ này có tính chất bất cân xứng: Nhà nước nắm giữ quyền lực chính trị và hoạch định chính sách, trong khi tư nhân sở hữu nguồn lực tài chính, công nghệ và trình độ quản trị linh hoạt.
    • Đối tượng và mục đích: Đối tượng của hợp đồng BOT đường bộ luôn là bất động sản công cộng đặc biệt (đường bộ, cầu, hầm) với tổng mức đầu tư rất lớn. Mục đích không chỉ đơn thuần là lợi nhuận kinh doanh mà còn gắn chặt với việc thực hiện chức năng cung cấp dịch vụ công của Nhà nước.
    • Cấu trúc hợp đồng: Hợp đồng BOT là một tổ hợp hợp đồng phức tạp, bao gồm hợp đồng dự án chính và hệ thống hợp đồng phụ trợ (hợp đồng thuê đất, hợp đồng EPC, hợp đồng cung cấp nguyên vật liệu, hợp đồng tín dụng).
    • Cơ chế tài trợ dự án (Project Financing): Các tổ chức tín dụng cấp vốn không dựa chủ yếu vào tài sản thế chấp truyền thống của doanh nghiệp mà thẩm định dựa trên dòng doanh thu và nguồn thu phí trong tương lai của dự án.
    • Sự gắn liền với Doanh nghiệp dự án (DNDA): Để vận hành dự án, nhà đầu tư bắt buộc phải thành lập DNDA có tư cách pháp nhân riêng biệt để thực hiện hợp đồng.
Tên dự án tiêu biểu trên thế giới Quốc gia Quy mô / Vốn đầu tư ghi nhận Đặc điểm tài chính / thực hiện
Đường hầm Sydney Úc 550 triệu USD (dài 2,3 km) Áp dụng hợp đồng BOT giải quyết bài toán thiếu hụt vốn ngân sách nhà nước
Đường cao tốc Bắc - Nam Malaysia 1,8 tỷ USD Dự án BOT giao thông đường bộ quy mô lớn tại khu vực Đông Nam Á
Đường hầm eo biển Manche Anh - Pháp 9,2 tỷ USD Siêu dự án BOT quốc tế với vốn vay ngân hàng vượt hơn 7,4 tỷ USD
  • Kinh nghiệm quốc tế và bài học cho Việt Nam: Tác giả phân tích các dự án BOT tại Úc, Anh - Pháp, Malaysia, Trung Quốc, Philippines, Bồ Đào Nha để rút ra bài học: Dự án BOT chỉ thành công khi có cam kết chính trị mạnh mẽ, khuôn khổ pháp lý ổn định, cơ chế chia sẻ rủi ro rõ ràng, quy trình đấu thầu minh bạch và có cơ quan quản lý chuyên trách làm đầu mối.

Chương 3: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VÀ THỰC TIỄN THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ HỢP ĐỒNG BOT TRONG CÁC DỰ ÁN GIAO THÔNG ĐƯỜNG BỘ Ở VIỆT NAM

Chương 3 tổng kết toàn diện quá trình thể chế hóa các quy định về BOT từ Nghị định 77/1997/NĐ-CP qua các Nghị định 108/2009/NĐ-CP, Nghị định 15/2015/NĐ-CP, Nghị định 63/2018/NĐ-CP đến khi Luật PPP năm 2020 chính thức có hiệu lực (tháng 1/2021).

Luận án dẫn chứng các số liệu thực tế của ngành giao thông vận tải giai đoạn 2011 - 2020:

Chỉ tiêu thống kê dự án giao thông Giá trị thống kê theo số liệu Bộ GTVT (2011 - 2020)
Tổng số dự án GTĐB theo hình thức BOT và BT 62 dự án
Tổng nguồn vốn tư nhân huy động vào các dự án 196.549 tỷ đồng
Tỷ trọng vốn tư nhân huy động so với tổng vốn đầu tư KCHT giao thông 48%
Số lượng dự án riêng trong lĩnh vực đường bộ 60 dự án
Tổng mức đầu tư của các dự án đường bộ 185.000 tỷ đồng
Tỷ lệ cơ cấu theo hình thức hợp đồng BOT 91%
Tỷ lệ cơ cấu theo hình thức hợp đồng BT 9%

Chương này chỉ ra những kết quả đạt được cũng như các hạn chế pháp lý nổi bật:

  • Kết quả: Thu hút lượng vốn ngoài ngân sách đáng kể, góp phần nâng cấp hệ thống quốc lộ, mở rộng Quốc lộ 1 và đường Hồ Chí Minh qua Tây Nguyên, rút ngắn thời gian lưu thông.
  • Hạn chế và bất cập:
    • Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật thiếu ổn định, nhiều quy định trong thời gian dài chỉ dừng lại ở cấp Nghị định, thường xuyên bị sửa đổi, thiếu các hướng dẫn chuyên biệt cho hợp đồng BOT giao thông đường bộ.
    • Tỷ lệ áp dụng hình thức chỉ định thầu nhà đầu tư trong thực tế còn cao, làm giảm tính cạnh tranh và minh bạch.
    • Vị trí đặt trạm thu phí tại một số dự án cải tạo, nâng cấp tuyến đường hiện hữu chưa nhận được sự đồng thuận của người dân; công tác quản lý thu phí chưa chặt chẽ, việc triển khai thu phí tự động không dừng (ETC) bị chậm tiến độ.
    • Cơ chế chia sẻ rủi ro về doanh thu và lưu lượng xe chưa được quy định rõ ràng trong các hợp đồng ký kết ở giai đoạn trước; công tác kiểm toán của Kiểm toán Nhà nước đối với các dự án BOT còn gặp nhiều rào cản do thiếu quy định pháp lý cụ thể.

Chương 4: MỘT SỐ KIẾN NGHỊ HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VÀ NÂNG CAO HIỆU QUẢ THỰC HIỆN PHÁP LUẬT HỢP ĐỒNG BOT TRONG CÁC DỰ ÁN VỀ GIAO THÔNG ĐƯỜNG BỘ Ở VIỆT NAM

Trên cơ sở thực trạng, chương 4 đề xuất các phương hướng và giải pháp cụ thể:

  • Quan điểm và nguyên tắc hoàn thiện: Bám sát cơ chế thị trường; tôn trọng nguyên tắc bình đẳng, thỏa thuận giữa các bên; bảo đảm tính ổn định, đồng bộ của hệ thống pháp luật; phân bổ rủi ro dựa trên nguyên tắc bên nào có năng lực quản lý rủi ro tốt hơn với chi phí thấp hơn sẽ chịu trách nhiệm chính.
  • Nhóm giải pháp hoàn thiện pháp luật:
    • Ban hành văn bản quy định chuyên ngành hoặc các hướng dẫn chi tiết dành riêng cho hợp đồng BOT giao thông đường bộ, trong đó đưa ra định nghĩa pháp lý chuẩn xác.
    • Cụ thể hóa cơ chế chia sẻ rủi ro giảm doanh thu được quy định tại Luật PPP 2020 nhằm bảo đảm tính khả thi khi xử lý các biến động về lưu lượng và chính sách phí.
    • Hoàn thiện quy định về tiêu chí lựa chọn nhà đầu tư, thu hẹp tối đa các trường hợp chỉ định thầu, bắt buộc thực hiện đấu thầu cạnh tranh rộng rãi.
    • Xây dựng tiêu chí pháp lý rõ ràng về vị trí đặt trạm thu phí (chỉ được đặt trên tuyến đường mới xây dựng hoặc có tuyến song hành cho người dân lựa chọn); chuẩn hóa phương pháp tính toán thời gian hoàn vốn.
    • Rà soát, xử lý các điểm chồng chéo giữa Luật PPP 2020 với Luật Đất đai, Luật Xây dựng, Luật Ngân sách Nhà nước và Luật Doanh nghiệp.
  • Nhóm giải pháp nâng cao hiệu quả thực thi:
    • Nâng cao năng lực chuyên môn của cán bộ công chức thuộc cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong quá trình đàm phán, thương thảo và giám sát thực hiện hợp đồng.
    • Công khai, minh bạch toàn bộ thông tin dự án, hợp đồng và tình hình tài chính của doanh nghiệp dự án trên Hệ thống mạng đấu thầu quốc gia.
    • Đẩy mạnh áp dụng triệt để hệ thống thu phí tự động không dừng (ETC) trên toàn quốc nhằm kiểm soát chính xác dòng tiền và doanh thu thực tế.
    • Tăng cường hoạt động thanh tra, kiểm toán độc lập định kỳ đối với các dự án BOT; thiết lập cơ chế đối thoại công - tư thường xuyên để tháo gỡ khó khăn phát sinh trong quá trình vận hành kéo dài 20 - 30 năm.

Kết quả và những đóng góp mới

Những đóng góp mới về mặt lý luận và thực tiễn

Theo công bố của luận án, công trình có 7 điểm đóng góp mới:

  1. Nghiên cứu một cách hệ thống các vấn đề lý luận về hợp đồng BOT và pháp luật điều chỉnh hợp đồng BOT trong các dự án giao thông đường bộ; tập trung phân tích bản chất pháp lý của mối quan hệ công - tư và cơ chế điều chỉnh pháp luật mang tính đặc thù.
  2. Chỉ rõ bản chất của quan hệ đầu tư theo hợp đồng BOT là quan hệ mang tính chất bất cân xứng giữa hai bên tham gia (Nhà nước và Tư nhân), qua đó giải thích cơ sở thúc đẩy các bên hợp tác nhằm bù đắp những khiếm khuyết của nhau.
  3. Làm rõ các nét đặc thù về chủ thể, đối tượng bất động sản đặc biệt, mục đích công cộng kết hợp thương mại và phương thức tài trợ dự án dựa trên nguồn thu tương lai, phân biệt rõ hợp đồng BOT với các hợp đồng thương mại, dân sự thông thường.
  4. Phân tích sâu thực trạng quy định pháp luật và quá trình thi hành trong các dự án giao thông đường bộ; xác định rõ các hạn chế pháp lý cùng nguyên nhân gốc rễ của những hạn chế này.
  5. Nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế từ các quốc gia phát triển và đang phát triển, đúc kết các bài học phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội của Việt Nam.
  6. Đề xuất xây dựng định nghĩa khoa học pháp lý về hợp đồng BOT trong lĩnh vực giao thông đường bộ, tạo tiền đề hoàn thiện lý luận chuyên ngành.
  7. Đưa ra hệ thống nhóm giải pháp đồng bộ, cụ thể về việc sửa đổi, bổ sung văn bản quy phạm pháp luật và các biện pháp thực thi thực tế nhằm nâng cao hiệu lực điều chỉnh của pháp luật BOT đường bộ tại Việt Nam.

Kiến nghị và giải pháp đề xuất

Luận án kiến nghị cơ quan nhà nước có thẩm quyền nhanh chóng hoàn thiện hệ thống văn bản hướng dẫn thi hành Luật PPP 2020; bổ sung cơ chế kiểm toán bắt buộc đối với tổng mức đầu tư thực tế; bảo đảm quyền giám sát của người dân và tổ chức xã hội đối với hoạt động thu phí; kiên quyết chuyển đổi toàn bộ trạm thu phí sang hình thức thu phí điện tử không dừng để bảo đảm tính minh bạch tài chính.

Hạn chế và hướng nghiên cứu tiếp

  • Hạn chế của nghiên cứu:
    • Về phạm vi, luận án chủ yếu tập trung vào hợp đồng chính BOT giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư trong xây dựng hạ tầng đường và cầu, chưa thể bao quát toàn bộ các phân ngành giao thông khác như đường sắt, đường thủy nội địa, hàng hải hay hàng không.
    • Về nguồn dữ liệu sơ cấp, do điều kiện tiếp cận, tác giả chủ yếu thu thập ý kiến tham vấn từ nhóm chuyên gia và nhà quản lý nhà nước; quan điểm và dữ liệu từ phía các nhà đầu tư tư nhân chủ yếu được trích xuất gián tiếp qua nguồn tài liệu thứ cấp và các báo cáo tổng kết.
  • Hướng nghiên cứu tiếp theo:
    • Mở rộng nghiên cứu sang các loại hình hợp đồng đối tác công tư khác (như BTO, BT, O&M) hoặc các lĩnh vực hạ tầng giao thông đa phương thức.
    • Khảo sát thực nghiệm diện rộng đối với cộng đồng doanh nghiệp tư nhân và các tổ chức tín dụng cung cấp vốn cho dự án BOT.
    • Đánh giá tác động pháp lý thực tế của Luật PPP 2020 sau một chu kỳ áp dụng dài hạn trên thực tế.

Giá trị tham khảo

  • Đối với cơ quan quản lý và hoạch định chính sách: Luận án là tài liệu tham khảo cho các cơ quan như Quốc hội, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Giao thông vận tải, Bộ Tài chính trong việc rà soát, đánh giá các bất cập của khung pháp lý PPP hiện hành, xây dựng các nghị định, thông tư hướng dẫn về chia sẻ rủi ro và xác định vị trí trạm thu phí.
  • Đối với các cơ sở đào tạo và nghiên cứu: Công trình là nguồn tài liệu phục vụ việc giảng dạy, học tập môn Luật Kinh tế, Luật Đầu tư, Quản trị công và chuyên đề về hợp đồng đối tác công tư tại các trường đại học chuyên ngành luật và kinh tế.
  • Đối với nhà đầu tư và tổ chức tín dụng: Cung cấp bức tranh toàn diện về quyền, nghĩa vụ và các rủi ro pháp lý cần phòng ngừa trong quá trình đàm phán, ký kết hợp đồng BOT và lập phương án tài trợ vốn cho dự án giao thông.

Câu hỏi thường gặp

1. Bản chất bất cân xứng trong quan hệ hợp đồng BOT giao thông đường bộ được luận án luận giải như thế nào?

Theo phân tích của luận án, quan hệ hợp đồng BOT giao thông đường bộ có tính chất bất cân xứng giữa hai chủ thể: Về phương diện chính trị và quyền lực, Nhà nước là chủ thể duy nhất có quyền ban hành chính sách và sử dụng công cụ quyền lực công để bảo đảm thực hiện chính sách. Ngược lại, về phương diện năng lực thực tế, nhà đầu tư tư nhân sở hữu những ưu thế mà Nhà nước không có như khả năng huy động vốn đa dạng, công nghệ tiên tiến, kinh nghiệm quản lý vận hành linh hoạt theo cơ chế thị trường. Chính sự bất cân xứng này là cơ sở để hai bên hợp tác và bù khuyết cho nhau thông qua hợp đồng BOT.

2. Phương thức tài trợ dự án trong hợp đồng BOT giao thông đường bộ có đặc trưng gì khác biệt so với các khoản vay thương mại thông thường?

Trong các hợp đồng vay thông thường, bên cho vay yêu cầu nhà đầu tư phải thế chấp hoặc cầm cố tài sản hiện có hoặc tài sản hình thành trong tương lai của chính doanh nghiệp. Ngược lại, trong phương thức tài trợ dự án của hợp đồng BOT, các bên cho vay chủ yếu thẩm định và dựa vào dòng tiền cùng nguồn doanh thu từ việc khai thác, thu phí của dự án trong tương lai để thu hồi vốn vay và lãi, thay vì dựa vào các biện pháp bảo đảm bằng tài sản truyền thống.

3. Số liệu thống kê của Bộ Giao thông vận tải giai đoạn 2011 - 2020 phản ánh quy mô các dự án BOT và BT đường bộ như thế nào?

Theo số liệu được luận án dẫn chứng, trong giai đoạn 2011 - 2020, ngành giao thông vận tải đã huy động được nguồn vốn tư nhân vào 62 dự án giao thông đường bộ theo hình thức BOT và BT với tổng vốn 196.549 tỷ đồng, chiếm 48% tổng vốn đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng giao thông. Trong đó, lĩnh vực đường bộ chiếm 60 dự án với tổng mức đầu tư 185.000 tỷ đồng; các dự án thực hiện theo hình thức BOT chiếm đa số tuyệt đối với 91%, trong khi hình thức BT chỉ chiếm 9%.

4. Những bất cập chủ yếu nào trong công tác quản lý và thực hiện hợp đồng BOT đường bộ được luận án tổng kết?

Luận án chỉ ra các bất cập chủ yếu gồm: Đánh giá sự cần thiết của dự án còn bất cập; vi phạm nguyên tắc thị trường; công tác lựa chọn nhà đầu tư thiếu cạnh tranh do tỷ lệ chỉ định thầu cao; buông lỏng quản lý thu phí dẫn đến bức xúc xã hội; xác định vị trí trạm thu phí chưa hợp lý và tính toán thời gian hoàn vốn thiếu căn cứ khoa học; việc kiểm toán các dự án BOT còn gặp nhiều khó khăn, vướng mắc.

5. Vì sao luận án đề xuất phải có văn bản quy định hoặc hướng dẫn chuyên biệt cho hợp đồng BOT giao thông đường bộ?

Hợp đồng BOT trong giao thông đường bộ có tính chất đặc thù: Đối tượng là công trình hạ tầng đường bộ có tổng mức đầu tư rất lớn, thời hạn hợp đồng kéo dài (20 - 30 năm), liên quan trực tiếp đến quyền lợi sử dụng dịch vụ công cộng thiết yếu của người dân và tiềm ẩn nhiều rủi ro về doanh thu, chính sách. Quy định chung trong Bộ luật Dân sự hay Luật PPP chưa bao quát hết những đặc thù này, do đó cần có văn bản hướng dẫn riêng để điều chỉnh cụ thể quy trình đàm phán, tiêu chuẩn trạm thu phí và cơ chế tài trợ dự án.

Kết luận

Luận án tiến sĩ của tác giả Đinh Văn Tuấn là công trình nghiên cứu chuyên khảo có hệ thống về chế định hợp đồng BOT trong lĩnh vực kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ theo pháp luật Việt Nam. Luận án đã làm rõ cơ sở lý luận về mối quan hệ đối tác công - tư có tính chất bất cân xứng, chỉ ra những đặc thù về chủ thể, đối tượng và phương thức tài trợ vốn của loại hợp đồng này. Dựa trên việc phân tích thực trạng pháp luật và dữ liệu thực tế giai đoạn 2011 - 2020, tác giả đã chỉ ra các khoảng trống thể chế và đề xuất hệ thống giải pháp đồng bộ nhằm hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thi hành hợp đồng BOT đường bộ trong thời gian tới.